農(nóng)村殘疾人就業(yè)保障問題研究

羅植泓

摘要隨著人類社會文明程度的提高，殘疾人這個有著特殊困難而又龐大的弱勢群體逐漸引起了國際社會的廣泛關(guān)注。通過勞動就業(yè)可以使殘疾人平等的充分參與社會生活的愿望得以實現(xiàn)。而且，目前我國面臨著嚴重的就業(yè)問題，殘疾人的就業(yè)問題得到了學者們的廣泛關(guān)注，但農(nóng)村殘疾人的就業(yè)還存在著一些問題，現(xiàn)階段農(nóng)村殘疾人就業(yè)并沒有提高他們的生活質(zhì)量。因此，研究和解決農(nóng)村殘疾人就業(yè)問題，具有很強的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞農(nóng)村殘疾人就業(yè)法律法規(guī)

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，一半以上的人口居住在農(nóng)村，與之相對應的，農(nóng)村殘疾人占我國殘疾人總數(shù)的四分之三。在種種條件的制約下，農(nóng)村殘疾人已然成為我國弱勢群體中的弱勢群體。因此，如何解決農(nóng)村殘疾人這一龐大群體的就業(yè)問題，不僅直接制約著我國“三農(nóng)”問題的有效解決，還影響著我國廣大農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

一、農(nóng)村殘疾人的就業(yè)現(xiàn)狀

根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，我國的殘疾人總數(shù)約為8296萬人，約占全國總?cè)丝诘?.34%。比1987年第一次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)相比，上升了1.44%。平均每五個家庭就有一個殘疾人?？梢钥闯?，我國殘疾人口規(guī)模大，社會面臨的傷殘風險增加，殘疾人口進入快速增長時期。

截止到2006年，我國現(xiàn)有8296萬殘疾人，其中農(nóng)村殘疾人6225萬人，占殘疾人總?cè)藬?shù)的75.04%。其群體巨大，困難相當特殊，弱勢明顯。截止到2008年年底，我國新增就業(yè)殘疾人共57.4萬人，其中城鎮(zhèn)新增就業(yè)殘疾人36.8萬，農(nóng)村新增20.6萬，但農(nóng)村殘疾人的總數(shù)遠遠高于城鎮(zhèn)殘疾人，可見，農(nóng)村殘疾人在就業(yè)比例上低于城鎮(zhèn)殘疾人。

我國農(nóng)村殘疾人與城市殘疾人相比之下主要有以下問題：（1）農(nóng)村殘疾人就業(yè)比例低；（2）農(nóng)村殘疾人就業(yè)方式單一，就業(yè)穩(wěn)定性差；（3）農(nóng)村殘疾人缺乏相應的就業(yè)法律保障。

二、農(nóng)村殘疾人就業(yè)存在問題的原因分析

（一）受教育程度不夠。

在受教育方面，城市殘疾人總體的受教育程度明顯高于農(nóng)村，農(nóng)村殘疾人大多止步于小學，農(nóng)村殘疾人受教育的機會比城市少很多，文化程度更低，而且，特殊教育學校主要集中在大中城市，全國大多市縣多沒有特殊教育學校，更別說農(nóng)村。由于我國對殘疾人受教育權(quán)保護的法律法規(guī)不健全，使農(nóng)村殘疾人的受教育權(quán)遲遲得不到保障。所以，農(nóng)村殘疾人受教育的機會比較少加上文化水平較低，造成殘疾人的綜合素質(zhì)、就業(yè)能力達不到市場的要求，使其難以就業(yè)。

（二）就業(yè)渠道單一，就業(yè)穩(wěn)定性差。

農(nóng)村殘疾人就業(yè)大多在臨近城市，并且大多是臨時就業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)村殘疾人都經(jīng)過多次就業(yè)多次失業(yè)，部分企業(yè)是在政府臨時檢查的時候才招收一部分殘疾人，而且沒有勞動合同，等政府檢查完后，又以多種理由辭退殘疾人。還有一個重要的問題是農(nóng)村殘疾人缺少就業(yè)信息，盡管很多省市創(chuàng)設了殘疾人就業(yè)網(wǎng)，一些城市還舉辦了殘疾人就業(yè)招聘會，但很多都是在走過場，很多企業(yè)都是迫于政府的壓力下參加招聘會，沒有真正招收殘疾人員工的意思，農(nóng)村殘疾人信息獲取的渠道更是少之又少。

（三）就業(yè)制度存在缺陷。

我國目前實行的是城鄉(xiāng)二元化社會結(jié)構(gòu)，中央和地方政府在制定就業(yè)制度時，更多的是關(guān)注的城市殘疾人就業(yè)，而忽略了農(nóng)村殘疾人的就業(yè)問題，是本來就非常邊緣化的農(nóng)村殘疾人更加邊緣化。在現(xiàn)實中，農(nóng)村殘疾人很少能夠通過集中就業(yè)和分散按比例就業(yè)，公共就業(yè)服務機構(gòu)和殘疾人就業(yè)服務機構(gòu)對農(nóng)村殘疾人的幫助明顯不夠。。

（四）就業(yè)相關(guān)法律法規(guī)不完善。

首先，有關(guān)殘疾人就業(yè)保障的法律法規(guī)滯后，缺少強制措施，相關(guān)法律制度規(guī)定較少，現(xiàn)有的法律規(guī)定大多是原則性規(guī)定，權(quán)威性法律規(guī)定不足，缺少有效的實施機制。例如，《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定集中就業(yè)、按比例就業(yè)、個體就業(yè)和靈活就業(yè)為殘疾人的主要就業(yè)模式?，F(xiàn)實中，按比例就業(yè)已經(jīng)成為安置殘疾人就業(yè)的主要模式，但由于缺乏相應的強制措施，這一制度得到全面實施面臨著嚴重阻礙，安置殘疾人的人數(shù)遠遠沒有達到法定比例，我國幾乎所有省市并未向鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行按比例就業(yè)，法律對農(nóng)村殘疾人就業(yè)途徑的規(guī)定嚴重缺失。其次，現(xiàn)行的《殘疾人保障法》缺少可訴性，在殘疾人保障法所有的條款中，除了保障金外，其他均不可訴。在現(xiàn)實中，以就業(yè)歧視提起訴訟，法院根本就不受理。

三、農(nóng)村殘疾人就業(yè)法律保障的完善

（一）重視農(nóng)村殘疾人教育，加強就業(yè)培訓，提高殘疾人素質(zhì)。

基礎教育對于人的一生具有很強的時效性，我國農(nóng)村地區(qū)殘疾人教育大多只停留在小學，由于受教育程度的不夠，嚴重影響了農(nóng)村殘疾人以后的就業(yè)和生存。我國應該進一步加強特殊教育，加大經(jīng)費投入力度，促進城市和農(nóng)村義務教育的均衡發(fā)展。認真履行《義務教育法》，保證農(nóng)村殘疾人義務教育經(jīng)費及時、全額的支付，免除學生在上學期間的所有費用，包括生活費，對于特殊教育的財政投入，也應該以法律的形式加以規(guī)定，明確中央和地方的財政劃分。市縣一級的教育行政主管部門必須加強殘疾人的教育管理，規(guī)范殘疾人教育機構(gòu)的教學行為，加強業(yè)務指導，防止農(nóng)村殘疾人教育的邊緣化。對特殊教育學校的課程設置應該以就業(yè)為導向，根據(jù)市場需求，開展就業(yè)培訓，開展以職業(yè)培訓為主導的教學體系。于此同時，學校還應加強心理方面的教育，增強殘疾人的自信心，定期開展一定的社會活動，學校要積極行動，積極給殘疾人拓寬就業(yè)渠道，根據(jù)殘疾人個人特長和學校的社會關(guān)系可以給殘疾人提供一些實習的機會，一邊從事一些工作適當?shù)玫揭恍┦杖耄贿厖⒓訉W校的培訓，不斷充實自己，為以后殘疾人成功進入社會增加籌碼，最終完成從“解決生活”到“實現(xiàn)理想”的轉(zhuǎn)變。

（二）完善三大就業(yè)方式，拓寬就業(yè)渠道。

1、穩(wěn)定集中就業(yè)。（1）取消對福利企業(yè)的限制，鼓勵和創(chuàng)造條件幫助殘疾人從事餐飲、服務、旅游等第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動，充分利用的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會，為殘疾人提供就業(yè)崗位；（2）加大對福利企業(yè)的投入力度，讓更多的福利企業(yè)慢慢從城市向郊區(qū)再到農(nóng)村發(fā)展，為殘疾人提供就業(yè)機會；（3）對福利企業(yè)的優(yōu)惠要和殘疾人的切身利益結(jié)合起來，切實改善殘疾人勞動條件，提高殘疾人的勞動報酬。

2、全面推行按比例就業(yè)。（1）按比例就業(yè)要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，逐步覆蓋城鄉(xiāng)，為農(nóng)村提供更多就業(yè)機會，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；（2）政府公務人員也應按比例招收殘疾人，政府應當起到表率作用，如果政府都不愿意雇傭殘疾人，更談何讓企業(yè)雇傭。

3、促進個體就業(yè)。農(nóng)村地區(qū)的殘疾人有地域方面的嚴重不足，農(nóng)村殘疾人沒有城市殘疾人那樣多的就業(yè)機會，就業(yè)資源匱乏，集中就業(yè)和按比例就業(yè)有很長的時效性，現(xiàn)階段還不能解決農(nóng)村殘疾人的就業(yè)問題，因此，筆者認為，大力促進農(nóng)村殘疾人個體就業(yè)才是解決目前農(nóng)村殘疾人就業(yè)的根本途徑。所以，建議如下：（1）我國經(jīng)濟快速發(fā)展，就業(yè)結(jié)構(gòu)正在大規(guī)模調(diào)整，個體就業(yè)發(fā)展迅速，政府應抓住機遇，促進殘疾人的個體就業(yè)，加大扶持力度，為殘疾人的個體就業(yè)提供免費的指導和幫助。各級殘聯(lián)、稅務、工商等部門要嚴格落實資金、稅費等方面的優(yōu)惠政策，盡一切可能為殘疾人提供幫助；（2）村委會要積極的為殘疾人提供就業(yè)機會，例如，每個農(nóng)村都會有小賣部，村委會可以幫助殘疾人解決貨源問題，讓殘疾人經(jīng)營，提高其收入；（3）農(nóng)村信用社應放寬對殘疾人的貸款要求，提供小額貸款，解決殘疾人的創(chuàng)業(yè)資金問題。

（三）加強政府責任。

完善政府績效考核制度、問責機制和社會監(jiān)督機制，提高殘疾人就業(yè)促進政策的執(zhí)行力。應把殘疾人就業(yè)促進工作納入各級政府政績考核和社會發(fā)展考核指標體系中，使扶助殘疾人工作由愛心助殘上升為制度助殘，上升為剛性約束，以提高殘疾人就業(yè)促進政策的執(zhí)行力。比如，把政府招錄公務員時是否依法專門開發(fā)了適合殘疾人就業(yè)的崗位、是否依法招錄了符合崗位要求的殘疾人、是否依法足額繳納了殘疾人就業(yè)保障金等內(nèi)容列入政府各部門各機關(guān)目標考核指標體系中；對拒不安置殘疾人又拒不繳納殘疾人就業(yè)保障金的政府機關(guān)負責人依法追究其行政乃至法律責任；可以通過政務公開，在適當范圍內(nèi)公布政府機關(guān)單位安置殘疾人就業(yè)的執(zhí)行情況，利用社會監(jiān)督機制鞭策政府機關(guān)事業(yè)單位帶頭按比例安置殘疾人就業(yè)，履行應盡的社會責任和義務。

（四）完善殘疾人就業(yè)相關(guān)法律法規(guī)。

國務院頒布的《殘疾人保障法》、《殘疾人就業(yè)條例》、《勞動法》、《義務教育法》等近四十多部法律規(guī)定了保障殘疾人合法權(quán)益的內(nèi)容，殘疾人的法律保障體系初步形成。但法律體系的初步形成并不代表殘疾人保障的完善，我國在保障殘疾人就業(yè)，尤其是農(nóng)村殘疾人就業(yè)方面還存在突出問題。

1、加強反就業(yè)歧視的法律建設。對《殘疾人保障法》、《殘疾人就業(yè)條例》中有關(guān)殘疾人就業(yè)歧視的規(guī)定進行完善，在殘疾人群體內(nèi)部，城市殘疾人和農(nóng)村殘疾人、不同殘疾者應享有同等的就業(yè)權(quán)利和就業(yè)扶助。法律對殘疾人平等就業(yè)的態(tài)度應當明確無誤地表現(xiàn)出來，法律上規(guī)定的任何一項保護殘疾人就業(yè)權(quán)的明確的法律規(guī)范都必須要設置相應的法律后果。在歧視的判斷標準上應當確立就業(yè)平等、禁止就業(yè)歧視的法律原則，明確法律禁止的歧視性行為，明確政府職能部門對就業(yè)市場歧視行為的監(jiān)督職責，明確用人單位違反法律規(guī)定應當承擔的后果，明確受歧視者的上訴權(quán)及上訴的程序，明確和細化殘疾人就業(yè)中所遭遇的各種歧視行為。

2、制定完善可操作性強的法律法規(guī)。積極制定、修訂與殘疾人切身利益密切相關(guān)的法律、法規(guī)，讓殘疾人充分的參與立法與修法，適時修訂殘疾人保障法實施辦法，制定、修訂殘疾人就業(yè)優(yōu)惠政策及就業(yè)扶助規(guī)定。要加強政府行政立法，把法律規(guī)定的原則變成可操作的政府行政規(guī)章，規(guī)范殘疾人就業(yè)工作，加大行政執(zhí)法力度，對沒有履行相應義務、侵害殘疾人勞動權(quán)的用人單位，依法給予相應的行政處分和處罰。

3、加強對殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的司法保護。目前，我國殘疾人勞動就業(yè)權(quán)受到侵犯的情況還屢屢發(fā)生，為了有效保護殘疾人的勞動就業(yè)權(quán)，有關(guān)部門必須依法懲治侵害殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的各種行為，加強對殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的司法保護，從而構(gòu)建殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的良好司法環(huán)境。公安機關(guān)和檢察機關(guān)應當積極查辦、起訴侵犯殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的有關(guān)犯罪行為。勞動監(jiān)察等部門在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)侵害殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的嚴重違法行為應當及時向司法機關(guān)報告并移送案件。在勞動就業(yè)權(quán)遭受侵害時，殘疾人有權(quán)運用法律武器維護自身的合法權(quán)益。由于農(nóng)村殘疾人的文化水平普遍較低，經(jīng)濟條件較差，其在運用法律武器維護自身合法權(quán)益的過程中會遇到各種各樣的困難。各級殘疾人聯(lián)合會、有關(guān)法律援助機構(gòu)應當給予殘疾人必要的幫助。在殘疾人需要通過訴訟維護其勞動就業(yè)權(quán)時，有關(guān)機構(gòu)應當提供法律援助。為了減輕殘疾人的負擔，法院在受理涉及殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的案件時，應當依照有關(guān)規(guī)定減收或者免收殘疾人的訴訟費。對于損害殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的案件，法院應當及時審理并作出判決，減輕殘疾人的“訟累”，從而更好地維護殘疾人的合法權(quán)益?！?/p>

（作者：西南大學法學院2010級研究生）

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