我國農(nóng)村社會(huì)救助制度的完善建議

楊紫

摘要農(nóng)村社會(huì)救助制度是我國農(nóng)村社會(huì)保障重要組成部分，對(duì)促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。我國農(nóng)村社會(huì)救助制度經(jīng)過多年的發(fā)展取得一定的成就，但存在許多缺陷，應(yīng)當(dāng)建立完善的法律體系，完善農(nóng)村社會(huì)救助運(yùn)行中的不足，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞農(nóng)村社會(huì)救助問題完善建議

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、農(nóng)村社會(huì)救助的概念及現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村社會(huì)救助的概念。

社會(huì)救助是指國家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。農(nóng)村社會(huì)救助制度是指國家和集體對(duì)農(nóng)村中無法定義務(wù)撫養(yǎng)人、無勞動(dòng)能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、因?yàn)?zāi)、缺少勞動(dòng)能力等造成生活困難的貧困對(duì)象，給予現(xiàn)金物質(zhì)幫助或者扶持他們的生產(chǎn)，使他們能夠維持最基本的生活條件。目前，我國農(nóng)村社會(huì)救助制度的項(xiàng)目比較多，主要有五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障、自然災(zāi)害救助以及醫(yī)療救助等等。

（二）農(nóng)村社會(huì)救助的現(xiàn)狀。

目前我國農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目范圍不斷擴(kuò)大，我國政府先后制定了大量的關(guān)于農(nóng)村社會(huì)救助的法律法規(guī)，主要有2003年《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，2007年《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障的通知》，以及2011年《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》。目前我國農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目包括五保供養(yǎng)、最低生活保障、自然災(zāi)害救助以及醫(yī)療救助，教育救助，司法救助等等。我國農(nóng)村社會(huì)救助最基本也是最重要的制度是農(nóng)村最低生活保障。農(nóng)村最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保”）是在2007年在全國范圍內(nèi)建立的。2007年溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出要全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，隨后國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》明確要求要2007年在全國建立農(nóng)村低保制度。我國農(nóng)村社會(huì)救助的資金投入和標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，越來越多的人被覆蓋進(jìn)來。隨著我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，全國農(nóng)村低保人數(shù)2004年到2007年間翻了三番，2009年達(dá)4700萬人，到2011年底農(nóng)村低保人數(shù)已達(dá)5300萬。其它農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目也取得了很大的發(fā)展。

二、農(nóng)村社會(huì)救助存在的問題

（一）缺乏完善的法律體系。

目前，國務(wù)院及有關(guān)部門對(duì)一些救助項(xiàng)目制定了專門的法規(guī)和規(guī)章，尚未頒布農(nóng)村社會(huì)救助的基本法，另外忽視專項(xiàng)救助項(xiàng)目的建設(shè)，不同制度間缺少銜接，此外一些社會(huì)救助立法方面還存在很大的空白，實(shí)施救助時(shí)無法可依，在農(nóng)村社會(huì)救助具體的操作層面上，缺乏標(biāo)準(zhǔn)的入戶調(diào)查、救助實(shí)施程序等。

（二）農(nóng)村社會(huì)救助水平低。

我國農(nóng)村社會(huì)救助不論一般項(xiàng)目還是專業(yè)項(xiàng)目，都存在救助水平低，救助嚴(yán)重不足。在農(nóng)村社會(huì)救助中的專項(xiàng)項(xiàng)目方面，農(nóng)村居民沒有能受到有效的救助。貧困人口的患病率較高，其中相當(dāng)一部分人因病致貧，得不到及時(shí)的醫(yī)療救助，有些人甚至根本得不到醫(yī)療救助，另外其它專業(yè)救助也滿足不了實(shí)際的需求。即使比較廣泛建立的五保供養(yǎng)，最低生活保障，它們所確定的救助標(biāo)準(zhǔn)也很低。由于我國地方政府財(cái)力有限在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，把標(biāo)準(zhǔn)壓的很低，許多對(duì)象被排除在外，實(shí)際操作中又存在很多不確定因素，救助對(duì)象難以得到理論上的救助標(biāo)準(zhǔn)。就農(nóng)村最低生活保障而言，調(diào)查的低保對(duì)象所在家庭上個(gè)月領(lǐng)取的低保平均為138.8元，而維持家庭生活一個(gè)月最少需要406元，兩者之間還有很大的距離。

（三）專業(yè)化程度不高。

1、農(nóng)村社會(huì)救助基層管理力量薄弱。

我國農(nóng)村社會(huì)救助主要是由基層的干部來負(fù)責(zé)，但是沒有足夠?qū)Ｂ毭裾藛T，每個(gè)村子有一名到三名人員來協(xié)助管理。許多地方社會(huì)救助崗位兼職現(xiàn)象十分嚴(yán)重，有些崗位形同虛設(shè)，并且人員經(jīng)常變動(dòng)，這些人員不熟悉農(nóng)村社會(huì)救助的專業(yè)知識(shí)和法律法規(guī)。他們?cè)诠ぷ髦胁荒軐?duì)那些需要救助的人及時(shí)統(tǒng)計(jì)，不能得到準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，以及對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助工作理解有偏差，不能使需要救助的人及時(shí)得到救助。

2、農(nóng)村社會(huì)救助的管理形成了“多龍治水”的格局。

我國目前社會(huì)救助資源安排在許多部門，各個(gè)部門管理各自負(fù)責(zé)自己的那一部分，不同部門缺乏協(xié)調(diào)性，有些社會(huì)救助需要不同部門協(xié)作運(yùn)行，但是沒有建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也沒有制定規(guī)范性文件來規(guī)范這些內(nèi)容，這嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)施的成效。

（四）農(nóng)村社會(huì)救助資金缺乏。

我國地方政府隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，財(cái)力也日趨緊張，加上農(nóng)村社會(huì)救助主要來自政府的投入，籌資渠道的單一化使得農(nóng)村社會(huì)救助資金嚴(yán)重匱乏。財(cái)政投入資金的匱乏使部分地區(qū)尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村的低保只覆蓋到了絕對(duì)貧困人口，相當(dāng)多的相對(duì)貧困人口還未能享受到低保待遇。

另一方面用于發(fā)放這些救助資金所需的工作機(jī)構(gòu)人員編制、待遇和工作經(jīng)費(fèi)的缺乏也制約著農(nóng)村社會(huì)救助的發(fā)展。

（五）農(nóng)村社會(huì)救助缺乏有效監(jiān)督。

現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)救助還未做到完全公開和透明，有些地方出現(xiàn)了人情保、關(guān)系保的現(xiàn)象；有些未達(dá)到條件的人員，偽造有關(guān)材料進(jìn)行騙保；全國很多地方出現(xiàn)了政府官員截留、挪用、貪污農(nóng)村社會(huì)救助資金的案例。政府監(jiān)督部門監(jiān)督農(nóng)村社會(huì)救助具有滯后性，缺乏嚴(yán)厲的懲罰措施，使得監(jiān)督顯得無力，以及缺乏相關(guān)渠道，社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助工作不能進(jìn)行有效監(jiān)督。

三、農(nóng)村社會(huì)救助制度的完善建議

（一）加快農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法進(jìn)程。

我國應(yīng)當(dāng)建立完善社會(huì)救助法律體系，包括出臺(tái)《社會(huì)救助法》、出臺(tái)單項(xiàng)救助項(xiàng)目新的法律法規(guī)、修訂已有法律法規(guī)。目前我國急需一部《社會(huì)救助法》這樣的基本法，對(duì)社會(huì)救助的對(duì)象、范圍、社會(huì)救助資金的管理、社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的設(shè)置、公民享受社會(huì)救助權(quán)利、程序等做出規(guī)定，使農(nóng)村社會(huì)救助得到最基本的規(guī)范。2008國務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國社會(huì)救助法》草案。這部建議稿很好，規(guī)定了農(nóng)村社會(huì)救助包括：農(nóng)村最低生活保障、專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助、其它救助。五保供養(yǎng)制度可以歸入農(nóng)村最低生活保障制度，因?yàn)閮烧叨际潜Ｕ限r(nóng)民最基本的生活，這兩項(xiàng)制度不能同時(shí)適用，對(duì)于符合五保供養(yǎng)條件的人應(yīng)當(dāng)適用《五保供養(yǎng)條例》，農(nóng)村扶貧是國家的一種政策，不宜歸入農(nóng)村社會(huì)救助法律制度層面。我國應(yīng)當(dāng)盡快完善此法，使此法早日出臺(tái)。在基本法的基礎(chǔ)上，制定和完善農(nóng)村社會(huì)救助各個(gè)項(xiàng)目的規(guī)章制度，以及專項(xiàng)救助項(xiàng)目的建設(shè)，制定規(guī)范的社會(huì)救助程序，盡快彌補(bǔ)一些社會(huì)救助項(xiàng)目的空白，同時(shí)把一些能夠從政策上升到法律項(xiàng)目提升到法律的軌道。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村救助的專業(yè)化建設(shè)。

目前農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目分散在多個(gè)部門，必須建立綜合協(xié)調(diào)管理體制，統(tǒng)籌社會(huì)救助管理，整合救助資源，將各部門的救助資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，建立有效的運(yùn)行機(jī)制，使救助資源得到科學(xué)的使用。由于民政部門掌管著許多農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目比較熟悉，農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)盡快建立以民政部門為主管部門，各個(gè)部門協(xié)助運(yùn)行，社會(huì)參與的農(nóng)村社會(huì)救助機(jī)制。

另外加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助工作人員培訓(xùn)，使他們掌握專業(yè)的知識(shí)，熟悉有關(guān)法律法規(guī)和政策，熟練掌握有關(guān)技能，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助理念的宣傳，樹立國家責(zé)任，公民權(quán)利的觀念，消除他們思想中的恩賜觀念。政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村社會(huì)救助工作中，確定一定數(shù)額的工作經(jīng)費(fèi)，使農(nóng)村社會(huì)救助工作人員積極開展工作，使社會(huì)救助資金有效運(yùn)行。

（三）提高農(nóng)村社會(huì)救助的透明性，提高農(nóng)村社會(huì)救助的有效監(jiān)督。

農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)陽光透明的工程，有效的監(jiān)督機(jī)制是整個(gè)農(nóng)村社會(huì)救助的關(guān)鍵。首先，運(yùn)行機(jī)制要公開透明。相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助資金的收支，各個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，救助人數(shù)定期予以公布，使農(nóng)村社會(huì)救助每一分資金都是透明的。其次，完善政府監(jiān)督。政府農(nóng)村社會(huì)救助監(jiān)督部門特別是審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助及時(shí)監(jiān)督，監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)貫穿農(nóng)村社會(huì)救助工作的全程，而不僅僅是事后調(diào)查，并定時(shí)公布監(jiān)督的結(jié)果。最后，完善社會(huì)監(jiān)督。農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)公眾的力量，使群眾和媒體通過相關(guān)平臺(tái)了解社會(huì)救助工作，有效監(jiān)督社會(huì)救助工作

（四）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助資金籌集。

社會(huì)救助資金的籌集是農(nóng)村社會(huì)救助制度的一個(gè)不可忽視的關(guān)鍵要素。目前農(nóng)村社會(huì)救助的大部門資金都是政府投入的，社會(huì)資金只占很小的一部分。首先政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮主要作用，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助資金的投入，科學(xué)合理確定各級(jí)政府資金投入比例，確?；鶎迂?cái)政有足夠的資金進(jìn)行及時(shí)的配套。其次鼓勵(lì)更多的非政府組織參與農(nóng)村社會(huì)救助，吸納更多的社會(huì)資金參與到農(nóng)村社會(huì)救助工作中，彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)救助資金的不足。

（五）發(fā)揮非政府組織的作用。

農(nóng)村社會(huì)救助工作開展最大障礙是能夠利用的資源嚴(yán)重不足，社會(huì)救助資金嚴(yán)重缺乏。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮非政府組織更加具有公益性，更好吸納社會(huì)資源，社會(huì)救助更加專業(yè)化，在社會(huì)救助中更加具有針對(duì)性，提供高質(zhì)量服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府在資金、精神救助及其他專業(yè)服務(wù)等方面的不足。非政府組織在管理上具有優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)救助上可以做到公開透明，能夠消除政府在工作上的貪污和浪費(fèi)，可以更好的建立透明的社會(huì)救助機(jī)制，形成示范帶頭作用，提升公眾的信心，也有利于其充分利用社會(huì)資源，吸引更多的力量為農(nóng)村社會(huì)救助進(jìn)行捐贈(zèng)，提供高質(zhì)量和規(guī)范化的服務(wù)。我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持成立更多非政府組織，有條件的政府通過政府購買服務(wù)的方式支持非政府組織的發(fā)展，同時(shí)政府發(fā)揮好溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，讓非政府知悉更多的農(nóng)村社會(huì)保障信息，減少行政干預(yù)。非政府組織應(yīng)當(dāng)有自己獨(dú)立的資金，科學(xué)合理規(guī)劃自己的農(nóng)村社會(huì)救助計(jì)劃。非政府組織自己應(yīng)當(dāng)建立完善的運(yùn)行機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)自己的專業(yè)性，提高在農(nóng)村社會(huì)救助透明性，發(fā)揮自己在農(nóng)村社會(huì)救助的帶頭示范作用，為農(nóng)村社會(huì)救助的健康發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。□

（作者：廣東商學(xué)院2010級(jí)民商法研究生）

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