我國基金會的法律監(jiān)管機制研究*

馮 輝

（對外經(jīng)濟貿易大學法學院，北京100029）

我國基金會的法律監(jiān)管機制研究*

馮 輝

（對外經(jīng)濟貿易大學法學院，北京100029）

法律結構零散而缺乏整合性、監(jiān)管理念偏重行政管控而缺乏專業(yè)性、在基金會組織和行為等重點問題上的監(jiān)管細節(jié)缺乏合理性等是我國現(xiàn)有的基金會法律監(jiān)管體系的主要缺陷，容易導致因偶然性事件觸發(fā)公眾對整個慈善事業(yè)的信任危機的情形。在政府轉變社會治理方式的大背景下，美國以稅法為核心的監(jiān)管機制代表了基金會法律治理的主流和趨勢。完善我國基金會的法律監(jiān)管機制，應當摒棄行政管控的理念轉而確立科學、專業(yè)的“嵌入式監(jiān)管”理念；應以問題為中心、以整合單行法為主線、以促進上位法的制定為目標，并在管理體制、稅收激勵、信息披露和績效評估等重點制度領域作出實質性的改善。

基金會；法律監(jiān)管；稅收激勵；信息披露；績效評估

“郭美美炫富事件”導致中國基金會的籌款能力嚴重受損，在我國政府主導慈善事業(yè)的大背景下，基金會乃至整個中國慈善事業(yè)的發(fā)展均遭遇瓶頸，1促使政府以大刀闊斧、釜底抽薪的態(tài)度迅速拿出有效的解決方案。為此，圍繞基金會的立法工作開始緊鑼密鼓地展開，除了整理已有的若干法律法規(guī)之外，以民政部為代表的基金會主管機關也加快了基金會立法的進程，比如2011年8月23日發(fā)布《公益慈善捐助信息披露指引（征求意見稿）》，2012年7月29日發(fā)布《關于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》，并積極推進《慈善事業(yè)法》的制定。本文擬從分析并檢討我國基金會的法律監(jiān)管現(xiàn)狀入手，總結我國基金會法律監(jiān)管機制存在的不足，以美國基金會監(jiān)管的實踐為中心，總結可資借鑒的域外經(jīng)驗，進而對構建我國基金會法律監(jiān)管機制的整體框架及制度細節(jié)作具體論述，以期為當下正在緊鑼密鼓進行中的基金會及慈善事業(yè)立法大計貢獻綿薄之力。

一、我國基金會法律監(jiān)管現(xiàn)狀及檢討

（一）我國基金會的法律監(jiān)管體系

根據(jù)《基金會管理條例》第2條規(guī)定，基金會是指“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人”。我國基金會組織的發(fā)展起步相對較晚，1981年中國兒童少年基金會在北京成立，這是現(xiàn)代社會意義上的基金會組織在改革開放后的中國的發(fā)展開端。1988年國務院發(fā)布《基金會管理辦法》，開啟了基金會的立法進程。與絕大多數(shù)社會事業(yè)的舉辦和發(fā)展一樣，在政府主導慈善事業(yè)的大背景下，基金會本身的規(guī)模與能力并不突出，其在各項社會事業(yè)發(fā)展中的功能也并不顯著。我國基金會大規(guī)模的發(fā)展主要得益于市場經(jīng)濟的啟動和深化，以及民主與法治建設的發(fā)展促使政府不斷加強其與社會的相對分離，社會對公益和慈善的需求不斷增長，對專業(yè)性公益慈善組織的需求也不斷增加。2004年國務院發(fā)布《基金會管理條例》取代《基金會管理辦法》，由此掀開了新一輪基金會立法的大幕（如表1所示）。

表1 我國基金會法律體系

（二）對我國基金會法律監(jiān)管現(xiàn)狀的總結和分析

縱觀表1可知，在政府主導慈善事業(yè)的大背景下，這樣的法律監(jiān)管體系基本符合了形式完備的要求。因此盡管有不少負面新聞發(fā)生，但首先不能簡單地說我國基金會監(jiān)管“無法可依”，更不能因一起客觀上帶有某些偶然性、實質上確實帶有某些虛構性的突發(fā)事件，就完全否認多年來我國基金會監(jiān)管法制建設的成效。同時不可否認的是，“基金會本就是為了公益而存在的非營利組織，資金的使用必須滿足公益的要求，基金會的組織成本、實踐中出于保值增值的法律要求和組織欲求從事的投資行為、個別內部人員不妥當甚至是違法的行為，往往會因為信息不對稱、處理不妥當而釀成巨大的信任危機。對于以信任、信托和公益作為使命和生命的基金會而言，喪失公眾信任的后果是難以估量的”。3一起偶然性事件居然引起如此風波，導致整個基金會行業(yè)都遭受信任危機，不得不令人重新審視相關法律監(jiān)管機制的績效。揆諸上述規(guī)范性文件的具體內容，從檢討和反思的角度出發(fā)，我國基金會法律監(jiān)管機制存在以下主要缺陷。

第一，法律結構比較零散，缺乏整合性。

從表1可知，我國基金會目前的法律監(jiān)管體系是由一部行政法規(guī)《基金會管理條例》領銜，輔之以《民間非營利組織會計制度》、《基金會年度檢查辦法》、《基金會信息公布辦法》、《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》、《關于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》、《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》、《公益慈善捐助信息披露指引（征求意見稿）》、《關于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》等八部部門規(guī)章。很多學者均指出，缺乏一部更高階的上位法是基金會法律監(jiān)管體系的重大缺陷之一。4實際上，每一個領域都以缺乏相關上位法為起點，將制定一部更高位階的法律作為解決問題的突破口的研究模式存在很多問題，因為簡單地立一部上位法并不能自動帶來監(jiān)管績效的改進，相反，即使法律位階不高，但倘若理念科學、結構合理，具體的法律規(guī)范契合調整對象的內在機理，也能增強監(jiān)管績效。不過仔細分析《基金會管理條例》，其顯然不符合這種要求。包括其前身1988年發(fā)布的《基金會管理辦法》，《基金會管理條例》實際上就是仿照我國《公司法》對基金會的設立、變更、注銷、組織結構、財產(chǎn)管理和使用、監(jiān)督管理等問題從行政管控的角度進行了原則性、框架性的說明，對于現(xiàn)代社會基金會的運行十分重要的免稅資格認定、信息披露等問題則留給了之后的部門規(guī)章。仔細分析財政部、國稅總局、民政部制定的上述部門規(guī)章，其基本的思路也是“就事論事”，對實踐中出現(xiàn)的涉及基金會行政管理的具體問題進行應景式的回應，而缺乏一種整體思路。上位的行政法規(guī)缺乏整合性，難以發(fā)揮基本法的功能，下位的部門規(guī)章只關注具體問題的解決，其相互間缺乏呼應，從而導致上位法適用性弱，不同的部門規(guī)章之間顧此失彼、互相矛盾等問題。6

第二，監(jiān)管理念偏重于行政管控，缺乏專業(yè)性。

監(jiān)管理念反映出監(jiān)管者的基本立場，也從根本上影響著監(jiān)管績效的高低。正如很多學者所指出的，與證券、銀行、基金、期貨等眾多金融領域一樣，我國基金會的監(jiān)管理念一直是以行政化的管控、看守為主導。5從2004年的《基金會管理條例》到之后的八部部門規(guī)章，確實可以發(fā)現(xiàn)這種行政管控的理念一直貫穿其中?！痘饡芾項l例》基本上模仿了《公司法》的立法模式和技術，從門檻準入的角度對基金會的設立、變更和注銷進行了規(guī)定，特別是規(guī)定了登記管理機關與業(yè)務主管單位的雙重管理模式；從統(tǒng)一管理的角度對基金會的內部組織機構的設立及職責進行了規(guī)定；從便于檢查和懲罰的角度對財產(chǎn)管理和使用、監(jiān)管措施等問題進行了規(guī)定。其他八部部門規(guī)章的理念與基本思路也并無二致。基金會作為公益慈善組織，其組織管理的屬性決定了對其設立流程及內部組織作出的相應的行政管理規(guī)定確實有合理之處，其負載的道德功能、其行為的外部性與社會影響也決定了對其財產(chǎn)使用等各種行為予以嚴格監(jiān)管無可厚非。然而，其一，在公益慈善組織的社會化程度越來越深、社會對基金會的關注越來越多、民眾與基金會的聯(lián)系越來越直接的大背景和發(fā)展趨勢下，這種基本面向行政管理機關、與民眾基本脫離的監(jiān)管模式不僅會因為行政管理機關事實上面臨的人力、物力等限制而導致監(jiān)管在很大程度上淪為形式（《基金會管理條例》規(guī)定監(jiān)督檢查以書面審查基金會提交的年度檢查報告為主），而且會導致民眾對基金會的監(jiān)督需求得不到滿足而連累行政管理機關、基金會乃至整個慈善事業(yè)的聲譽與公信；其二，基金會兼具道德色彩與組織管理色彩，其持續(xù)和運作高度依賴社會信任和其對慈善意愿的有效動員，其實踐功能的發(fā)揮高度依賴綜合性、專業(yè)性的組織管理機制，這些特點都決定了基金會的監(jiān)管不能局限于簡單的行政管控，而應尋求科學、合理的治理機制。

第三，在免稅資格認定、內部治理、信息披露、激勵機制、違法責任等重點問題上的具體規(guī)定缺乏合理性。

現(xiàn)代社會的基金會在社會公益事業(yè)的發(fā)展中扮演著極其重要的角色，而其道德色彩與組織管理色彩的兼具，不以營利為目的的定位與應當使資產(chǎn)保值增值以實現(xiàn)盈利的現(xiàn)實壓力并存，這些問題又決定了其不同于一般性的企業(yè)法人或社會組織。縱觀慈善事業(yè)發(fā)達國家和地區(qū)的基金會的發(fā)展，上述特殊性集中體現(xiàn)在基金會免稅資格認定、內部治理、信息披露、激勵機制、違法責任等環(huán)節(jié)。一個比較明顯的共識是，對這些重要問題都必須有細致的、合理的法律規(guī)范，必須在這些問題上確保廣大的捐贈者和受贈人（基金會）形成明確的規(guī)則預期，從而使基金會的法律治理能夠打破基金會與社會民眾之間的隔閡，實現(xiàn)社會化的法律監(jiān)管。6以此標準考察我國基金會的法律監(jiān)管體系，可以發(fā)現(xiàn)在上述每一個環(huán)節(jié)都存在比較明顯的不足——法律規(guī)范缺乏合理性，可操作性不強，難以實現(xiàn)監(jiān)管的效果?！蛾P于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》對免稅資格的認定重在設立門檻和準入標準，將一種本來屬于激勵和引導措施的治理機制異化為管控手段，而且實踐中很多組織向媒體反映即便符合公開的條件也得不到批準；《基金會管理條例》對基金會內部治理的設置基本流于形式，對這種形式在公司法人治理中就已經(jīng)普遍存在的問題視而不見；《基金會信息公布辦法》和《關于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》對信息披露的規(guī)定比較原則，對披露的時間限制、程度要求、違法后果缺乏明確的規(guī)定；對激勵機制的核心即免稅資格的認定和稅收優(yōu)惠的具體規(guī)定過于簡單和死板，解釋權集中于征稅機關，不符合市場經(jīng)濟條件下慈善事業(yè)捐贈的新形勢和新需求；違法責任的形式主要局限于責令改正、撤銷登記等行政責任，且追究責任的方式主要依賴行政管理機關的審查。在這些牽涉基金會監(jiān)管重點的問題上充斥著不盡合理的規(guī)定，進一步放大了立法結構零散、理念嚴重偏差的弱點，并從根本上導致了我國基金會法律監(jiān)管體系的整體低效和局部失靈。

二、基金會法律監(jiān)管的域外經(jīng)驗：以美國為中心

美國對基金會的監(jiān)督主要依靠的是利益交換機制，監(jiān)督的實施主要依靠利益驅動而非外部控制，因此美國對基金會的法律監(jiān)管機制是以稅法（核心是稅收優(yōu)惠制度）為中心的監(jiān)管，其經(jīng)驗值得特別關注。

（一）資格認定

美國的基金會必須成為美國《國內稅收法典》（Internal Revenue Code，IRC）501（c）（3）項下的組織，因為絕大多數(shù)捐贈者只向符合該款規(guī)定的組織捐贈款物。該條給基金會的資格認定設立了四條普遍適用的原則：必須是專門為了公益目的而設立；任何收益不得使任何一個非基金會受益人受益（這意味著基金會不能為物品和服務支出過量的補償，在一個基金會解散之時，其資產(chǎn)必須轉移給另一慈善組織）；不能試圖干涉司法，不能支持候選人參與政治競選；不能從事違反公共政策的活動。申請的組織需要向美國聯(lián)邦稅務局提供足夠信息，填寫免稅申請表并提交免稅申請，由免稅組織專家對申請進行審查，判斷該組織是否符合《國內稅收法典》的標準，并判定其為私人基金會還是公共慈善機構。慈善機構獲得極其優(yōu)惠的稅收待遇后也要接受稅務機構的檢查和監(jiān)督，一旦被發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為就需要接受處罰，繳納懲罰性稅款。

（二）以稅收優(yōu)惠為核心的激勵機制

對接受捐贈的基金會實行免稅的范圍包括所得稅、財產(chǎn)稅、聯(lián)邦失業(yè)稅、銷售稅；實行稅前扣除優(yōu)惠的包括個人所得稅、公司所得稅、遺產(chǎn)贈與稅。7具體而言，私人基金會的投資凈收益按2 的稅率征稅（在特定情況下減至1 ）。投資凈收益指通過利息、分紅、租金和版稅獲得的收入，包括所有的資本凈收入（不論是長期還是短期）。當某一年度基金會的慈善支出和其當年投資凈收入的1 之和超過之前五年的平均慈善支出時，稅率在當年可降至1 。對未能做出相當于其最小投資收益金額的慈善事業(yè)支出的私人基金會的征稅要求，稅率為30 。對于捐贈者而言，法人捐贈者可以要求對其任意一年不超過10 的應納稅收入進行捐贈稅收減征。如果捐贈額超過了最高減稅捐贈額，那么超出的部分可以在接下來的五年中進行分攤。個人捐贈者在捐贈當年可申請其經(jīng)過調整后總收入的50 的應納稅額扣除。在某些情況下，減稅的最高限額可能會從該50 下降到調整后總收入的30 到20 。如果捐贈額超過了規(guī)定的最高減稅限額的要求，稅收減免最長可延長至五年內完成。8但下列捐贈不屬于減免稅收的范圍：對特定個人的捐贈，對不合格組織的捐贈，自身能得到部分返還或期待獲取個人利益的捐贈，以時間或服務為內容的捐贈，捐贈者的個人費用開支，為確定捐贈物的市場價值而進行評估所花的費用等。9

（三）內部治理

美國《國內稅收法典》對內部治理問題的規(guī)制重心是打擊不法或敗德行為。盡管沒有對近親屬擔任私人基金會理事做出禁止性規(guī)定，但該法典對于同“利益沖突人”的“自我交易”行為規(guī)定課以重稅?！袄鏇_突人”的范圍包括：基金會的主要捐贈人；基金會理事和執(zhí)行官或受托人及其他任何具有類似職責或權力的人；上述人的家庭成員，具體包括配偶、長輩直系血親、子女、孫子女、曾孫子女，及子女、孫子女、曾孫子女的配偶。10另外，若上述主體在某法人、合伙或者信托中擁有35 以上的權益，該合伙、法人或信托亦在利益沖突人范圍之內?！白晕医灰住钡姆秶ǎ贺敭a(chǎn)的買賣、交換和租賃，信貸，物品、服務和設備設施的供應，基金會報酬的支出，向其他利益相關人轉讓基金會財產(chǎn)。如果基金會違背了上述條款的規(guī)定，會被征收兩種不同程度的稅款。如果自我交易行為使基金會而非利益沖突人獲利，則不為法律所禁止，但對危害基金會發(fā)展的此類交易將課以懲罰性稅收?！秶鴥榷愂辗ǖ洹吩试S私人基金會或公共慈善機構向機構理事和執(zhí)行官支付合理工資，以補償他們在實現(xiàn)公益目的時的付出。但對做出不合理薪酬安排的公共慈善機構的管理人員和雇員，同樣征收懲罰性稅收。11

（四）信息披露與社會監(jiān)督

受《國內稅收法典》認可的免稅組織每年需要填寫國稅局規(guī)定的以稅收申報單為主體的年度報告，報告內容為該組織的活動及財務狀況。在納稅年度內有可征稅的無關公益宗旨的商業(yè)收入的組織，還需要填寫“免稅組織商業(yè)所得稅申報單”。有繳納私人基金會消費稅義務的私人基金會還要填寫“除投資凈收益稅收之外的稅收申報單”。公眾則有權對免稅組織的年度報告提出查詢要求。美國的基金會行業(yè)組織“基金會理事會”制定了眾多行業(yè)規(guī)范，對基金會進行宣傳和解釋。此外還有獨立的第三方評估參與美國基金會的公信力建設，如“更好事務局明智捐贈聯(lián)盟”（Better Business Bureau Wise Giving Alliance）制訂了衡量基金會好壞的標準，每年對各個基金會作捐贈額、項目花費百分比等內容的調查，測評結果會向公眾發(fā)布，從而影響民眾對捐款對象和捐款數(shù)額的選擇。12

（五）小結

美國是公認的慈善事業(yè)最發(fā)達、基金會法制建設最具示范效力的國家之一，僅從前述幾個角度來看，其基金會的法律監(jiān)管機制在立法體系上具有高度的整合性，在監(jiān)管理念上以稅制激勵為主從而高度契合基金會的運作機制；在具體規(guī)范設置上追求高度的細致和專業(yè)。從實際效果來看，美國這種以稅法規(guī)制為主體、利益調控為核心的監(jiān)管模式有利于促進基金會等慈善組織的成長與慈善事業(yè)的發(fā)展，能夠促進并放大其在社會生活中的作用。將來我國的慈善事業(yè)將從官方壟斷逐漸過渡到社會化從而與國際接軌，那么就應當借鑒美國的經(jīng)驗，在相應的監(jiān)管體制上作出實質性的改良與推進。

三、我國基金會法律監(jiān)管機制的構建

就狹義而言，監(jiān)管屬于法律調整的一部分，基金會的監(jiān)管機制自然也就屬于基金會法律調整機制的組成部分之一；不過就廣義而言，特別是由于公私融合的時代背景對政府社會治理方式的改變，監(jiān)管的內涵和外延都出現(xiàn)了重大的變化，監(jiān)管不再局限于管控與懲罰，而是與整體性的調整機制、治理機制相等同。下面即以此定位為基礎，以必要性與可行性為標準，對新形勢下構建我國基金會的法律監(jiān)管機制作一具體論述。

（一）重塑監(jiān)管理念

在社會內生力量發(fā)展不足、政府主導慈善事業(yè)的傳統(tǒng)背景下，我國基金會在體制、人員、財力、運作等各方面均對政府有著強烈的依賴，而政府則相應的在登記、組織機構、財稅優(yōu)惠、經(jīng)費管理等各方面對基金會予以嚴格管控。13這種“非對稱性依賴”使得基金會在很大程度上淪為政府的附庸，14而缺乏現(xiàn)代基金會組織作為獨立財團法人的應有地位，由此形成以行政管控為核心的監(jiān)管體制。隨著社會內生力量的發(fā)展、政府社會治理方式的轉變特別是民眾對于專業(yè)性公益慈善組織的需求日益增強，基金會的獨立性越來越突出，其內在孕育的對治理機制的需求也日益與傳統(tǒng)的行政管控模式相沖突，由此導致傳統(tǒng)的行政管控型的監(jiān)管模式暴露出越來越多的弊端，引發(fā)社會對監(jiān)管機制以及基金會本身的強烈質疑。

綜觀世界慈善事業(yè)發(fā)達國家的政府與基金會之間的關系，以立法賦予基金會獨立法人地位、以稅收等利益激勵機制作為核心治理方式無疑是主流和趨勢。隨著我國社會力量和組織的發(fā)展，以及政府社會治理方式的變化，相信多元化的慈善事業(yè)組織體制不久也會成為主流，以行政管控為主導的監(jiān)管模式將不符合實踐需求，應塑造科學、專業(yè)的“嵌入式監(jiān)管”，作為新形勢下我國基金會法律監(jiān)管機制的理念定位。嵌入式監(jiān)管的核心在于秉承整體主義、權衡的法治觀，高度契合監(jiān)管對象的實踐機理、成為內生性力量，繼而尋求科學、系統(tǒng)且專業(yè)的治理機制，特別是需改革時應敢于擔當而絕不怠政懶政，需懲戒時應執(zhí)法嚴格而絕不拖泥帶水。15具體到基金會的監(jiān)管而言，嵌入式監(jiān)管理念的根本就在于摒棄傳統(tǒng)的行政管控，轉而遵循基金會組織結構與行動模式的客觀規(guī)律，在綜合平衡社會公益訴求、基金會的道德色彩與組織管理色彩兼具、政府社會治理的需求等各方面關系的基礎上，以科學、專業(yè)的立法模式選擇與重點制度設計尋求合理且高效的治理機制。

（二）立法模式選擇

無論是鑒于現(xiàn)有法律監(jiān)管體系的弊端，還是顧及立法模式在未來基金會監(jiān)管改革中的重要性，確定和選擇立法模式對于構建和完善我國基金會的法律監(jiān)管機制都具有極其重要的意義。對于這個問題，有學者提出，如果要堅持《基金會管理條例》行政管制法規(guī)的屬性，就應剝離其蘊涵的民事實體法內容，以待另行制定高位階的實體法律；或者將民間組織類型化問題與構建民法典的法人制度相結合，待民法典正式頒布之際，將現(xiàn)行《基金會管理條例》中涉及民事實體法的內容剝離至民法典。16還有學者提出了“三步走”的改革思路：先由國務院在全國人大或其常委會授權下以增強非管控性的民事規(guī)范為核心修訂《基金會管理條例》；然后在新的《基金會管理條例》實施成熟后，由國務院提請全國人大或其常務委員會將其升級為《基金會法》，從而形成基金會治理的特別法；最后在制定民法典時將基金會作為非營利法人制度的一部分，全面增加法人名稱、財產(chǎn)、責任和機構等內容，從而構建基金會治理的一般法。17上述觀點的核心均在于將基金會納入民法主體，將基金會的立法納入民法典的軌道。以民法典統(tǒng)籌基金會的立法，最大的好處是可以增強基本法的整合功能，改變目前法律體系過分零散、顧此失彼的弊端。而且，無論是將基金會定位于大陸法系的“財團法人”，還是依照英美法系的慣例（如現(xiàn)在的《基金會管理條例》）將其定位于“非營利法人”，均與我國民事立法強化主體自治、淡化政府管控的大背景相符。另外，從《物權法》、《侵權責任法》的立法過程以及學界、立法部門對于民法典的理論和實務準備來看，這種思路確實具有較強的可行性。不過這種做法也有問題。其一，提升立法位階也好、納入民法典的軌道也罷，均不能自動證成基金會監(jiān)管機制的績效。如果不能契合基金會組織與行動的機理，以及新形勢下社會對基金會發(fā)展的內在需求，由此構建的監(jiān)管、調整和治理機制恐怕還是難以擺脫當下監(jiān)管體系常常淪為形式、大而無當?shù)木骄场Ｋ?，是否有相關基本法并不是問題的根本，更不是問題的全部。其二，參照我國民事立法的慣例，就算基金會法將來能夠納入民法典，恐怕也難以如《物權法》、《合同法》、《侵權責任法》那般詳盡具體，而更可能是立足于民事主體角度對其基本的框架作一個相對完整的設計。而從基金會本身的特點來說，其又存在很多與一般民事主體不一致的地方，特別是登記管理、組織機構、稅收激勵、財務會計制度、信息披露、績效評估等，均與企業(yè)和其他社團法人存在重大區(qū)別，有關這些問題的規(guī)定顯然不適于置入民法典。而如果硬要將基金會作為特別民事主體、將基金會法作為民事主體特別法，這也就在事實上再一次承認了基本法問題、民法典問題并不是根本。上述問題涵蓋了基金會的實體和程序、內部組織和外部行為等諸多方面，每個問題都具有較強的重要性和專業(yè)性，期望針對它們全部制定好相關規(guī)則并整合進一部統(tǒng)一的基金會法難度太大。我國經(jīng)濟和社會管理方面的法律絕大多數(shù)遵循的是“原則性基本法+具體性單行法”的立法模式，這一點確實具有一定的合理性。就當下基金會監(jiān)管面臨的現(xiàn)實問題來說，解決登記管理、稅收激勵、信息披露與績效評估等領域的問題最為迫切，對將來制定一部完善的基金會法也至為重要。所以可以采取“至下而上”的立法模式，先從制定或完善具體問題領域的單行法做起，以問題為中心，由民政部、財政部、國稅總局等監(jiān)管機構各自及聯(lián)合對相關的部門規(guī)章進行整理與修訂，待時機成熟時再修訂《基金會管理條例》并促成其升格為《基金會法》。

（三）重點制度分析及設計

1.管理體制

根據(jù)《基金會管理條例》第9條的規(guī)定，申請設立基金會，申請人應當向登記管理機關提交業(yè)務主管單位同意設立的文件。這里的“登記管理機關”是指國務院和各省級民政部門，“業(yè)務主管單位”是“國務院有關部門或者國務院授權的組織”，以及“省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權的組織”。這就形成了我國基金會的雙重管理體制。無論當初設置這種雙重管理體制是出于什么樣的考慮，其負面影響已經(jīng)變得越來越突出、與慈善事業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律之間的矛盾也變得越來越強，這一點成為學界和實務界的基本共識。比如，這種雙重管理體制進一步固化了政府對基金會的鉗制和管控，不利于基金會發(fā)揮社會功能；強行要求掛靠業(yè)務主管部門導致很多民間NGO不得已成為不登記的“黑戶”或注冊為工商企業(yè)，加劇了公益組織管理的混亂；18業(yè)務主管單位盡管可以合法控制掛靠基金會的財務、人事及活動范圍，但其法定的監(jiān)督職權并無助于實現(xiàn)基金會的法律監(jiān)管，反而為部門利益和部門保護提供了機會，等等。19實踐中大量基金會選擇紅十字會作為業(yè)務主管單位掛靠，而“郭美美炫富事件”恰恰暴露出紅十字會本身存在的眾多問題。重壓之下民政部門終于決定放開雙重管理體制的口子：繼深圳、北京兩地先行試點以后，20民政部部長李立國2011年7月表示今后對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織，由民政部門履行登記管理和業(yè)務主管一體化職能，不需再找業(yè)務主管單位掛靠。21

可見，打破雙重管理體制、取消掛靠業(yè)務主管單位的強制規(guī)定是大勢所趨，當務之急是要把民政部門的表態(tài)加以落實、把個別地方的試點盡快予以推廣，真正在注冊登記上實現(xiàn)“寬進入、嚴監(jiān)管”。相配套的制度設計主要應有兩方面：第一，調整基金會設立的資金門檻?！痘饡芾項l例》第8條規(guī)定“全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣；原始基金必須為到賬貨幣資金”。這一規(guī)定在實踐中成為眾多民間NGO取得合法身份的攔路虎。如果不改變這一資金門檻，實行單獨管理也不能從實質上促進基金會的蓬勃發(fā)展。即便不取消注冊資金要求，也應當用引導的辦法比如將注冊資金等級與可以享受稅收優(yōu)惠幅度相掛鉤，而沒有必要采取門檻性的強行標準。第二，盡快改革紅十字會體制。紅十字會是我國傳統(tǒng)的行政管控型的基金會管理體制的標志。其總會屬國務院直屬的副部級單位，從中央到縣鄉(xiāng)一級，各級紅十字會層層與政府體系接駁，工作人員“參照公務員”編制按國家公務員確定行政級別。紅十字會總會下還包括基金會系統(tǒng)，由紅十字基金會、紅十字傳播基金以及掛靠的多個基金組成。在法律形式上，紅十字會面對社會募款又以公募基金的形式出現(xiàn)。改革開放后，中國引入國際上的現(xiàn)代基金會管理機制，1994年，中國紅十字會直屬基金會即“紅十字基金會”在民政部注冊登記成立。但紅十字總會原有的公募資格和公募牌照資源并沒有取消，于是中國有了“紅十字會”和“紅十字基金會”兩個具有獨立公募資格的組織，這在全世界各國紅十字會中實屬罕見。22易言之，紅十字會屬于中國壟斷性官辦慈善事業(yè)最大的行政化載體，不對其作徹底的變革，行政管控型的基金會監(jiān)管體制難以從根本上動搖。最可行也是最佳的改革方案是祛除其行政管理職能，將其與紅十字基金會直接合并，確立其公募基金會的屬性。

2.以稅收為核心的激勵機制

實踐證明，相比傳統(tǒng)的行政管控型監(jiān)管，以稅收為核心建立的激勵機制對基金會的監(jiān)管作用更為直接和有效?；饡亩愂占顧C制包括針對捐贈者的稅收優(yōu)惠和針對基金會本身的稅收優(yōu)惠兩個方面。目前我國針對基金會本身的稅收激勵機制主要由免稅資格認定（依據(jù)是《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》）和免稅類型（依據(jù)是《企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅法實施條例》、《關于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》）組成；針對捐贈者的稅收優(yōu)惠也由基本條件和優(yōu)惠類型（依據(jù)是《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》）組成。其他還有一些涉及基金會本身的進口關稅、進口增值稅、有價證券收益、經(jīng)營性收入等稅收規(guī)定散見于眾多規(guī)范性文件。總體而言，雖然我國有關基金會的稅收規(guī)定不少，但比較零散，缺乏整體性，從而不便于基金會和捐贈者形成準確的預期。而且，大量直接涉及稅收減免的規(guī)定都是以財政部、國稅總局、民政部的部門規(guī)章形式確定，有損于“稅收法定”的基本原則。

首先，應整合既有的涉及基金會及捐贈者稅收問題的各種規(guī)范性文件，最好能夠制定一部高位階的法律或行政法規(guī)。其次，應進一步豐富涉及基金會和捐贈者的稅收優(yōu)惠制度。目前對于捐贈者的稅收優(yōu)惠主要有：企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12％以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；個人對教育事業(yè)和其他公益事業(yè)進行捐贈時，應納稅所得額30 以內的部分可免繳個人所得稅。對于基金會的稅收優(yōu)惠主要有：接受捐贈的收入、財政撥款、除政府購買服務形成收入以外取得的政府補助收入、會費、不征稅和免稅收入形成的利息、進口關稅和進口增值稅等均免稅。這些制度在實踐中對于基金會和捐贈者雙方的激勵效果都不夠明顯。對于基金會而言，其在運行過程中產(chǎn)生的營業(yè)稅、消費稅和增值稅如何處理未作規(guī)定，隨著基金會的數(shù)量日益增多、活動范圍日益擴大，迫切需要結合基金會的不同類型、規(guī)模和績效，在所得稅、行為稅、流轉稅、財產(chǎn)稅等各個稅種上明確具體的稅收優(yōu)惠制度，以充分發(fā)掘稅收激勵對基金會的引導作用。23對于捐贈者而言，實踐中已經(jīng)開始出現(xiàn)捐贈者以上市公司股票捐贈的情況，這種情況下是否適用稅收優(yōu)惠制度尚缺乏明確的法律規(guī)定。假如不適用扣除，那么不僅對捐贈者本身無法形成激勵，接受捐贈的基金會也會因為支出巨額所得稅而耗費大筆慈善資金（包括初始取得和后續(xù)分紅所得）。在美國，股權捐贈已經(jīng)成為眾多慈善捐贈的主流形式之一，我國應當通過立法盡快設置明確的稅收優(yōu)惠方法。24最后，應更充分地利用稅收制度的“激勵性監(jiān)管”功能。以稅收為核心的激勵性監(jiān)管，其本質在于通過利益和制度的誘導實現(xiàn)對基金會組織結構和行為方式的有效調整，所以相關的制度設置不能僅僅滿足于對利益作簡單地加減，而應設置靈活、機動的激勵結構和機制。比如，對于免稅資格的認定，公募基金會和私募基金會應當設置不同的標準；能夠享受的稅收優(yōu)惠程度，應當與基金會的資金規(guī)模、公益支出規(guī)模和績效相掛鉤；對于基金會違規(guī)行為的處罰，也應當與免稅資格及稅收優(yōu)惠程度向掛鉤。如此，方能強化稅收激勵的誘導功能，契合基金會運作和發(fā)展的內在機理。如前所述，美國《國內稅收法典》在這些方面的諸多做法頗有借鑒的價值。當然，在這方面我國的法律法規(guī)已有進步，比如《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》（2008年）將能夠享受捐贈稅前扣除的捐贈對象限定于取得特定評估級別、公益支出達到特定標準的基金會，這就比簡單地限定免稅資格、規(guī)定能夠申請獲得的優(yōu)惠程度要更為靈活和有效，25應當循此思路加快、加大相應的改革步伐。

3.信息披露

基金會肩負的道德功能決定了信息披露制度對其存續(xù)和發(fā)展具有極其重要的意義。在行政管控的監(jiān)管模式下，基金會的信息披露主要是由基金會以書面報告的方式向登記管理機關和業(yè)務主管單位作出的?！痘饡芾項l例》第36條規(guī)定：“基金會應當于每年3月31日前向登記管理機關報送上一年度工作報告，接受年度檢查。年度工作報告在報送登記管理機關前應當經(jīng)業(yè)務主管單位審查同意?！毙畔⑴兑彩腔饡ｍ棻O(jiān)管制度建設的重點內容之一，民政部2005年即發(fā)布《基金會信息公布辦法》，對此作了專門規(guī)定。根據(jù)《基金會信息公布辦法》以及《關于〈基金會信息公布辦法〉的解讀》，基金會負有法定的信息披露義務，披露范圍包括“年度工作報告”、“公募基金會組織募捐活動的信息”以及“基金會開展公益資助項目的信息”三個方面。具體而言，年度工作報告必須在審查通過30日內按照統(tǒng)一的格式要求在登記管理機關指定的媒體上公布。公募基金會應當公布募得資金后擬開展的公益活動和資金的詳細使用計劃，以及相關的收入和成本支出情況。開展公益資助項目應當公布所開展的公益項目種類、申請與評審程序、評審結果、公布資助項目完成后的資金使用情況以及事后評估結果。如不履行信息公布義務或公布虛假信息，則由登記管理機關視情況給予警告、責令停止活動或撤銷登記等處分。

上述信息披露制度的主要問題是過于籠統(tǒng)和原則，弱化了信息披露的日常監(jiān)管功能，而將其局限于一種行政監(jiān)管手段。這就導致基金會的信息披露義務實際上只針對監(jiān)管機關而與社會公眾無關，而在監(jiān)管機關的人力和能力都有限的客觀約束下，這種主要以書面檢查作為監(jiān)管績效保證手段的信息披露機制往往淪為形式。這就是為什么完善的紙面規(guī)定難以成為實際規(guī)則的根本原因；也是在基金會行為的外部性越來越大的情況下，這種過度集中、“對上不對下”的信息披露機制何以因“炫富事件”等偶然事件發(fā)生就引發(fā)社會對監(jiān)管者與基金會的共同信任危機的根本原因。

“炫富事件”觸發(fā)了大規(guī)模的立法和修法，上述問題在《公益慈善捐助信息披露指引（征求意見稿）》、《關于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》這兩部規(guī)范性文件中得到了很大的改觀，從立法理念到具體的規(guī)范條文都已有長足的進步。除了強化監(jiān)管機關的審查職權，兩部規(guī)范性文件著重從便利公眾查詢、質詢和舉報的角度對基金會信息披露義務的細節(jié)作了詳盡的規(guī)定。比如“捐贈人有權查詢捐贈財產(chǎn)的使用、管理情況。對于捐贈人的查詢，基金會應當及時如實答復”；“基金會的年度工作報告除在登記管理機關指定的媒體上公布外，還應當置備于本基金會，接受捐贈人的查詢”。另外信息披露監(jiān)管的廣度、深度和專業(yè)性也顯著增強，這集中體現(xiàn)在《關于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》對投資與交易信息披露以及內部制度披露的規(guī)定上。基金會投資的被投資方，其他與基金會存在控制、共同控制或者重大影響關系的個人或組織，基金會與上述個人或組織發(fā)生的交易等都屬于公開義務的范圍；各項工作人員工資福利和行政辦公支出的支付標準、列支原則、審批程序以及占基金會總支出的比例；開展公益項目所發(fā)生的與該項目直接相關的運行成本的支付標準、列支原則、審批程序以及占該項目總支出的比例；資產(chǎn)管理和處置的原則、風險控制機制、審批程序以及用于投資的資產(chǎn)占基金會總資產(chǎn)的比例等內部制度，也均屬于信息公開的范圍。

目前需要解決的問題主要有兩方面。其一，嚴格執(zhí)行上述制度，對不合規(guī)或違法披露的基金會予以切實有效的懲戒。這就要求監(jiān)管機關盡快從登記管理和業(yè)務審批為核心的行政管控轉向以信息披露、績效評估和問責為核心的專業(yè)化監(jiān)管。尤其是對于公眾和媒體的質疑、檢舉，執(zhí)法部門應積極擔責，要為執(zhí)法設定相應的責任。其二，對于違反信息披露義務的法律后果，應該構建多元化的懲戒方式。警告顯得太輕，責令停止活動和撤銷登記顯得太重，而且這些行政處罰往往對基金會并不能迅速起到直接的效果。特別是隨著基金會專業(yè)投資和交易行為的增多，對其信息披露是否不合規(guī)乃至違法的判斷不僅耗時增加，標準也開始模糊。在此背景下簡單的行政處罰勢必面臨與《公司法》、《證券法》上的監(jiān)管機關相同的困境。建議效仿美國以稅收優(yōu)惠為核心的制度，以利益的增減及動態(tài)調整形成基金會信息披露的激勵。

4.績效評估

與任何社會組織一樣，科學、合理的績效評估制度對于構建基金會的監(jiān)管機制是不可或缺的。就整體而言，我國沒有對基金會的績效評估作專項制度設計?；饡慕M織機構設置及內部制度是否合理、募捐和公益行動是否合理、投資與交易是否合理，都應由相關的法律規(guī)范先行預設。比如《基金會管理條例》規(guī)定，私募基金會中相互間有近親屬關系的基金會理事總數(shù)不得超過理事總人數(shù)的三分之一，公募基金會中具有近親屬關系的不得同時在理事會任職，在基金會領取報酬的理事不得超過理事總人數(shù)的三分之一；基金會的法定代表人，不得同時擔任其他組織的法定代表人；基金會理事、監(jiān)事及其近親屬不得與其所在的基金會有任何交易行為；公募基金會每年的公益事業(yè)支出不得低于上一年總收入的70 ，私募基金會每年的公益事業(yè)支出不得低于上一年基金余額的8 ，基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10 。《關于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》規(guī)定，基金會不得以低于公允價值的價格出售物資、提供服務、授權或者轉讓無形資產(chǎn)，不得以高于公允價值的價格購買產(chǎn)品和服務；基金會可用于保值增值的資產(chǎn)限于非限定性資產(chǎn)、在保值增值期間暫不需要撥付的限定性資產(chǎn)；基金會進行委托投資，應當委托銀行或者其他金融機構進行。以維護公益之名，通過立法的形式對基金會組織及行為的績效設定強制標準，實際上是抹煞基金會自身的意志，讓公益變成束縛基金會的組織和行動的緊箍咒。姑且不論監(jiān)管者如此預設的績效標準是否真比基金會能夠更好地體現(xiàn)和維護捐贈者的利益，當前我們面臨的現(xiàn)實是，即使在嚴格遵守這些績效標準的情況下，基金會的不合規(guī)行為、違法行為以及損害捐贈者利益的行為同樣屢見不鮮。如果我們承認慈善事業(yè)的發(fā)展需要專業(yè)機構，就應當承認并促進基金會的獨立意志、能力和利益，并在此基礎上尋求科學、合理的績效評估機制以嵌入基金會的法律治理。

其一，與信息披露一樣，績效評估應該實現(xiàn)充分的社會化。應當改變由法律預設標準、由監(jiān)管機關壟斷評估權力的傳統(tǒng)做法，重點引入行業(yè)協(xié)會績效評估機制與獨立第三方績效評估機制。在打破雙重管理體制、民政部門收縮注冊審批權限以后，應當成立一個基金會的行業(yè)組織，推動行業(yè)協(xié)會對個別基金會的績效實施評估；同時應當成立類似美國“更好事務局明智捐贈聯(lián)盟”的組織，對個別基金會的績效予以專業(yè)化的評估。26其二，應該針對不同的事務類型設置相應的績效評估標準。對于組織機構設置，以防范關聯(lián)交易為核心構建任職禁止制度、回避制度等是可行的，但不應當矯枉過正。對于確實侵犯基金會財產(chǎn)、損害捐贈人利益的行為，自然可通過免職、罰款、注銷直至刑事責任予以嚴懲；而對于帶有模糊性的不合規(guī)、灰色行為，以免稅資格、稅收優(yōu)惠程度等利益獎懲方式處置可能更為有效；對于關聯(lián)交易使基金會獲利的，應該順應如今公司治理的主流使其合法化。而對于投資與交易行為，相應的績效評估就比較復雜?！痘饡芾項l例》第43條規(guī)定“基金會理事會違反本條例和章程規(guī)定決策不當，致使基金會遭受財產(chǎn)損失的，參與決策的理事應當承擔相應的賠償責任”。這一條文的立法理念十分先進，但“決策不當”的判斷標準過于模糊，如果判斷權完全交給理事，則容易誘發(fā)道德風險；如果完全交給監(jiān)管機關，又容易發(fā)生要么淪為形式、要么變成捆綁理事手腳之工具這樣的極端情形。在基金會投資與交易行為越來越普遍的情況下，這個問題的解決具有極其重要的意義。一方面，應當構建捐贈者及公眾、媒體的質詢機制，并由行業(yè)協(xié)會、獨立第三方就投資交易設定績效評估標準，盡量消除信息不對稱；另一方面，應充分尊重專業(yè)理事及工作人員的獨立性，在出現(xiàn)投資與交易損失時允許其運用“業(yè)務判斷規(guī)則（business judgment law）”為自己辯解，如確實能夠證明自己沒有私心、沒有過錯的，不應追究其責任。如此，方能與一般的公司治理的主流規(guī)則相符，亦能實現(xiàn)激勵與懲戒相容的嵌入式監(jiān)管。

與績效評估密切相關的還有問責機制。問責不限于追究違法責任，而是一種覆蓋角色設定、質詢回應、違法追究三大流程的綜合性調整機制，27是嵌入式監(jiān)管體系中不可或缺的一環(huán)。應當通過立法確定基金會的各項角色義務，并構建基金會與監(jiān)管機關、行業(yè)協(xié)會、獨立第三方、捐贈人和其他公眾之間的“質詢——回應”機制，以打破信息壁壘、減少交易成本、建立和維持互信。在追究違法責任時，除了允許相關人員運用“業(yè)務判斷規(guī)則”辯解外，還應針對基金會道德色彩與組織色彩兼具的特殊性，創(chuàng)設更多的責任形式，如特定的政治責任（引咎辭職、任職禁止）和社會責任（公開道歉、強制性義工服務）等。以科學、系統(tǒng)的“問責制”完善基金會的法律監(jiān)管，亦是未來基金會法律制定及完善的核心任務之一。

注：

12011年3月至5月，以慈善會和基金會為主的NGO收到的捐款為63億元，而“郭美美事件”發(fā)生后（以2011年6月20日的“微博炫富”為標志），6月至8月即劇減為8.4億元。參見《郭美美事件致全國慈善捐款數(shù)額劇減，暴跌8成》，http://ent.ifeng.com/zz/detail_2011_08/26/8708278_0.shtml，2012年11月30日訪問。

2該征求意見稿2011年8月23日公布，公布通知中說明征求意見的截止日期為2011年8月31日，但迄今未見新的立法進展。而《關于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》2012年4月24日征求意見，2012年7月29日即正式頒布。征求意見稿當然不具有正式的法律效力，但考慮到基金會的相關立法本就不多，且該征求意見稿本身十分重要，故將其列入本文研究范圍。

3馮輝：《從“基金會事件”看我國基金會法律監(jiān)管機制重構》，《東方法學》2011年第6期。

4、14、17參見稅兵：《基金會治理的法律道路——〈基金會管理條例〉為何遭遇“零適用”？》，《法律科學》2010年第6期。5參見肖颯、劉凱：《論我國基金會的公私制衡》，《重慶交通大學學報（社科版）》2011年第3期。

6參見徐政：《中國公益基金會的發(fā)展歷程及其存在的問題》，《中國青年政治學院學報》2006年第5期。

7王厚輝：《美國基金會的發(fā)展及運作監(jiān)管經(jīng)驗的借鑒》，廈門大學2007年碩士學位論文，第15頁。

8Internal Revenue Code 170（b）（1）。

9轉引自王麗華：《完善我國捐贈人稅收優(yōu)惠制度的法律思考》，《法治論叢》2006年第4期。

10轉引自[美]貝希·布查爾特·艾德勒等：《通行規(guī)則：美國慈善法指南》，金錦萍、朱衛(wèi)國等譯，中國社會出版社2007年版，第47頁。

11、12參見左家囡：《論基金會的法律規(guī)制》，對外經(jīng)濟貿易大學2011年碩士學位論文，第6頁，第7頁。

13參見謝寶富：《當代中國公益基金會與政府的關系分析》，《中國社會科學院研究生院學報》2003年第4期。

15馮輝：《論“嵌入式監(jiān)管”：金融監(jiān)管的理念創(chuàng)新及制度應用——以民間借貸的法律監(jiān)管為例》，《政治與法律》2011年第8期。

16鄧海峰：《基金會立法的缺陷與矯正》，《學會》2005年第9期。

18、21參見李妍《民辦NGO“獨立”》，《中國經(jīng)濟周刊》2011年第32期。

19楊道波：《我國非營利組織信息公開法律制度研究》，《河北法學》2008年第9期。

202008年9月，深圳市出臺《關于進一步發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的意見》，將工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類三種社會組織列入首批“直接登記”試點。2009年7月，民政部與深圳市政府簽訂《推進民政事業(yè)綜合配套改革合作協(xié)議》，對深圳的嘗試予以肯定。2010年4月，北京市出臺《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例（草案）》，規(guī)定中關村園區(qū)的社會組織可以直接在民政局登記，不再需要掛靠。參見李妍《民辦NGO“獨立”》，《中國經(jīng)濟周刊》2011年第32期。

22參見馮禹丁等：《“中國特色”的紅十字會》，《南方周末》2011年7月7日，A1、A4版。

23參見余曉敏等：《我國基金會的稅收制度》，《稅務研究》2010年第5期。

24以股權特別是上市公司股票捐贈潛在的風險，是捐贈者有可能利用對基金會的實際控制，通過轉移收入來源達到實質上的偷稅效果，這就有賴于對基金會內部結構的嚴格監(jiān)管。這也從側面展現(xiàn)出稅收激勵對于基金會監(jiān)管的重要意義。參見韓雨亭：《誰為陳發(fā)樹們解套？》，《經(jīng)濟觀察報》2012年6月21日，第25版。

25《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》第4條規(guī)定，符合稅前捐贈扣除條件的捐贈對象（比如基金會）須滿足：在民政部門依法登記3年以上（含3年）的，應當在申請前連續(xù)2年年度檢查合格，或最近1年年度檢查合格且社會組織評估等級在3A以上（含3A）；登記3年以下1年以上（含1年）的，應當在申請前1年年度檢查合格或社會組織評估等級在3A以上（含3A）。

26有關國外基金會績效評估指標的設計及其引入我國的可行性，參見陶傳進、趙小平、祝賀：《基金會評估中的指標體系問題——以抗震救災中的募捐組織為例》，《學會》2009年第2期。

27詳見史際春、馮輝：《“問責制”研究——兼論問責制在中國經(jīng)濟法中的地位》，《政治與法律》2009年第1期。

（責任編輯：聞海）

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馮輝，對外經(jīng)濟貿易大學法學院講師，法學博士。

*本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“我國基金會的法律監(jiān)管機制研究”（項目編號：12YJC 820025）的研究成果。