基于行政壟斷的董事會治理分析——以煙草企業(yè)為例

顧樹東 等

摘要： 董事會的運(yùn)作方式與效率直接決定了公司治理的質(zhì)量和效率，董事會建設(shè)在公司治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位。本文通過對目前煙草行業(yè)公司治理中董事會建設(shè)存在問題的分析，提出加強(qiáng)董事會建設(shè)對于完善煙草行業(yè)公司治理、提升企業(yè)效率的重要性，認(rèn)為對于實(shí)行國家壟斷經(jīng)營的煙草企業(yè)，加強(qiáng)董事會建設(shè)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的有效途徑，并對煙草企業(yè)的董事會建設(shè)提出了建議。

Abstract： Operation and efficiency of the board will determine the quality and efficiency of corporate governance. The construction of the board is the center of corporate governance. For the tobacco industry which operated by state monopoly， strengthening the board is a valid approach to carry out scientific management. Through analyzing the issues of board construction of corporate governance in tobacco industry， this paper emphasized the importance to enhance the tobacco industrial corporate governance and to improve efficiency of corporate through strengthening the board construction， and proposed suggestions on the board construction of tobacco industrial corporate.

關(guān)鍵詞： 煙草企業(yè)；公司治理；董事會

Key words： tobacco enterprise；corporate governance；board

中圖分類號：F272 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）03-0118-04

0 引言

現(xiàn)代企業(yè)的基本特征是所有權(quán)和控制權(quán)的分離。公司治理就起源于兩權(quán)分離所產(chǎn)生的委托—代理關(guān)系。在公司治理結(jié)構(gòu)中，存在著股東會和董事會、董事會與經(jīng)理層兩個層次的委托—代理關(guān)系。這其中，董事會具有雙重身份，既是代理人又是委托人，是公司治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，在公司治理中處于核心地位[1]。一個強(qiáng)有力的董事會可以便于進(jìn)行國有企業(yè)改革，而軟弱的董事會會使國有企業(yè)容易受到各種有害的政治干預(yù)的影響[2]。本文以煙草企業(yè)的現(xiàn)代公司制改革為例，對行政壟斷企業(yè)的董事會治理進(jìn)行了分析并提出建議。

1 基于行政壟斷的我國煙草企業(yè)公司治理及董事會建設(shè)改革探索

在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景下，國有企業(yè)治理的行政化色彩仍然非常濃，特別對于實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的煙草行業(yè)，雖然因?yàn)榉伤x予的行政壟斷地位而獲得了較高的經(jīng)濟(jì)效益，但企業(yè)在經(jīng)營管理上的效率低下、創(chuàng)新能力弱、活力不足等現(xiàn)象仍然較為突出?；诖?，中國煙草行業(yè)積極探索通過制度創(chuàng)新來克服自身的缺陷和負(fù)效應(yīng)，不斷增強(qiáng)專賣制度的效率、活力和生命力。2005年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步理順煙草行業(yè)管理體制，深化煙草行業(yè)改革的意見》的文件，明確提出中國煙草總公司依法對所屬工商企業(yè)的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，經(jīng)營和管理國有資產(chǎn)，承擔(dān)資產(chǎn)保值增值責(zé)任，從而理順了煙草行業(yè)的資產(chǎn)管理關(guān)系。在煙草工業(yè)的管理體制上了形成中國煙草總公司、省級工業(yè)有限責(zé)任公司兩級母子公司的管理和運(yùn)作模式，探索建立符合行業(yè)特點(diǎn)的現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。

基于煙草行業(yè)國有獨(dú)資的特性，中國煙草總公司是唯一股東，對所屬企業(yè)履行出資人職責(zé)。省級工業(yè)有限責(zé)任公司的董事會由中國煙草總公司負(fù)責(zé)組建，并代表出資人利益，對總公司負(fù)責(zé)。董事會依據(jù)法律、公司章程的規(guī)定，在中國煙草總公司授權(quán)范圍內(nèi)就公司的發(fā)展戰(zhàn)略、投資融資、預(yù)算決算、內(nèi)部分配等重大事項(xiàng)進(jìn)行決策[3]。中國煙草總公司委派擔(dān)任董事的人不長駐企業(yè)，不干預(yù)企業(yè)具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，不在企業(yè)及其下屬單位獲取任何形式的其他收入和報酬。其公司治理結(jié)構(gòu)關(guān)系如圖1所示[4]：

2 現(xiàn)階段加強(qiáng)煙草工業(yè)企業(yè)董事會治理的主要意義

加強(qiáng)董事會建設(shè)是卷煙企業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的有效途徑。中國煙草總公司把建設(shè)“嚴(yán)格規(guī)范、富有效率、充滿活力”的中國煙草作為當(dāng)前和今后一段時期的主要工作任務(wù)，加強(qiáng)董事會建設(shè)將是實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的有效途徑，主要體現(xiàn)在：

首先是有利于嚴(yán)格規(guī)范。過去的企業(yè)管理體制由于過分放大了負(fù)責(zé)人的權(quán)力，稀釋了對企業(yè)民主管理和監(jiān)督的要求，導(dǎo)致權(quán)力制約機(jī)制失衡、決策失誤、資產(chǎn)流失，甚至出現(xiàn)少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人腐敗墮落等問題[5]。而董事會作為公司法人治理結(jié)構(gòu)的組成部分，能夠起到制衡作用，維護(hù)經(jīng)理層對生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，維護(hù)總經(jīng)理的生產(chǎn)經(jīng)營指揮權(quán)。同時，保證職代會行使民主管理、參與決策、維護(hù)權(quán)益的權(quán)利。通過職工董事代表職工利益，依法維護(hù)職工合法權(quán)益[6]。

其次是有利于提高效率。董事會作為公司的決策機(jī)構(gòu)，主要以會議的形式實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)、依法決策。決策過程中嚴(yán)格實(shí)行票決制，一人一票。董事長僅是會議召集人，每個董事會成員根據(jù)自己的判斷獨(dú)立行使職權(quán)，獨(dú)立行使表決權(quán)，對表決結(jié)果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。董事會決策和過去所有決策形式的最大區(qū)別就在于完全民主，講究執(zhí)行的高效率。

第三是有利于增加活力。深化卷煙工業(yè)企業(yè)公司制改革，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，是推動行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路，也是增強(qiáng)企業(yè)活力的重要保障。探索建立董事會，是卷煙工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和健康持續(xù)發(fā)展的需要。當(dāng)前，卷煙工業(yè)企業(yè)間正掀起新一輪跨省聯(lián)合重組的熱潮，聯(lián)合重組后的企業(yè)規(guī)模、管理幅度、文化差異等都將進(jìn)一步加大，更需要依靠強(qiáng)大的管理團(tuán)隊、科學(xué)的決策程序、高效的運(yùn)行機(jī)制來確保企業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

3 目前煙草工業(yè)公司董事會治理存在的主要問題

我國的煙草工業(yè)有限責(zé)任公司在公司管理的方面具有特殊性，這種特殊性主要表現(xiàn)在董事會的產(chǎn)生，與西方的公司不同，我國的煙草公司董事會是由上級單位委派的內(nèi)部人士，而不是由股東大會選舉或者外派來的，這就很容易造成公司受內(nèi)部人的控制[7]。董事會的地位對于公司的管理意義重大，尤其是在國有獨(dú)資的企業(yè)中，必須樹立起董事會的核心地位：首先，董事會核心地位的樹立，能夠加強(qiáng)董事會的作用。在國有獨(dú)資的公司中，不存在股東會，國有獨(dú)資公司的股東是有單一性和法人性的特點(diǎn)的，因此，股東并不能夠參與到公司的管理中去，而董事就是股東向國有獨(dú)資公司派出的人員，相當(dāng)于股東代表，董事會受股東會的委托行使部分股東會的職權(quán)，董事會的核心地位有利于權(quán)力的集中；其次，董事會核心地位的樹立，有利于實(shí)現(xiàn)國有獨(dú)資公司的民主決策。董事會是一個集體的決策機(jī)構(gòu)，在董事會會議的時候以一人一票的方式來進(jìn)行決策，并且實(shí)行的是集體決策與個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的民主決策機(jī)制；最后，能夠使得股東人格和公司人格分開，并進(jìn)一步的樹立公司的獨(dú)立法人地位。董事會的工作都是在法律允許的條件下進(jìn)行的，并根據(jù)相關(guān)的規(guī)定有效的控制了股東干預(yù)董事會的可能性，雙方根據(jù)規(guī)定行使各自的權(quán)力，就很好的解決了股東人格與公司人格不分的問題，對于樹立公司的獨(dú)立法人地位具有重要作用[8]。

中國煙草總公司作為國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)，依法對煙草行業(yè)所屬企業(yè)履行出資人職責(zé)。由于出資人代表到位，形成了來自所有者的最終約束。同時，中國煙草總公司是唯一股東，省級工業(yè)有限責(zé)任公司的董事會由中國煙草總公司負(fù)責(zé)組建，代表出資人利益，對中國煙草總公司負(fù)責(zé)。

從現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)看，目前煙草工業(yè)有限責(zé)任公司的董事會運(yùn)行模式還存在不少的問題：

首先，由于行業(yè)的特殊性，對于省級工業(yè)有限責(zé)任公司來說，只有唯一股東中國煙草總公司，沒有股東會，這就表明省級工業(yè)有限責(zé)任公司沒有內(nèi)部決策機(jī)關(guān)?！豆痉ā访鞔_規(guī)定了公司的決策權(quán)由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使，并可以授權(quán)公司董事會行使部分決策職權(quán)。因此董事會只能在中國煙草總公司授權(quán)范圍內(nèi)，對省級工業(yè)有限責(zé)任公司的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。這樣的運(yùn)行機(jī)制使國家股東權(quán)的擴(kuò)張性較為明顯，但其所有權(quán)的界限比較模糊，這不可避免行政色彩較濃。

其次，從董事會構(gòu)成來看，目前省級工業(yè)有限責(zé)任公司的董事會成員一般由7人組成（采用“3+3+1”模式，中國煙草總公司派出三名董事、企業(yè)經(jīng)理層選出三名董事、一名職工董事）：一是中國煙草總公司和省級工業(yè)有限責(zé)任公司抽調(diào)具有較高素質(zhì)和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的司局級領(lǐng)導(dǎo)干部，二是省級工業(yè)公司經(jīng)理層成員，三是職工代表。按照《公司法》一般競爭性行業(yè)的規(guī)則，一家企業(yè)的董事不得兼任其它具有競爭性質(zhì)的企業(yè)的董事。但依目前煙草行業(yè)的管理體制，從中國煙草總公司選派的董事可同時兼任幾家企業(yè)的董事?？紤]到經(jīng)理層人員較為熟悉企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，董事會與經(jīng)理層成員有一定程度上的重疊。

第三，從人員構(gòu)成來看，沒有設(shè)立獨(dú)立董事，董事會成員均來源于公司內(nèi)部或中國煙草總公司。董事會與經(jīng)理層或中國煙草總公司人員交叉兼職，導(dǎo)致董事會與經(jīng)理層之間的決策與執(zhí)行制衡機(jī)制失靈，監(jiān)督缺乏獨(dú)立性與有效性，甚至出現(xiàn)利益多元化傾向。由于中國煙草總公司選派的董事可同時兼任幾家企業(yè)的董事，這些企業(yè)又屬于同行業(yè)內(nèi)競爭者，董事長一方面難以獨(dú)立地進(jìn)行決策，一方面精力有限，為公司的經(jīng)營發(fā)展投入有限。董事會內(nèi)部許多董事、經(jīng)理層是同級任免，都是領(lǐng)導(dǎo)層，僅是分工不同，往往難以相互制衡。

第四，從運(yùn)行機(jī)制來看，由于省級工業(yè)有限責(zé)任公司的董事會由中國煙草總公司負(fù)責(zé)組建，經(jīng)中國煙草總公司授權(quán)行使部分總公司的權(quán)力，又作為公司的經(jīng)營者行使經(jīng)營權(quán)力，因此產(chǎn)生了董事會職能交叉，致使董事會所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)難以徹底分離，特別在激勵和約束方面自己管自己，難以在所有者權(quán)益和經(jīng)營者權(quán)益之間做出正確取舍，從而損害所有者權(quán)益。

第五，從職能定位來看，存在董事會與經(jīng)理層職權(quán)不清。董事會被定位為公司的決策機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著戰(zhàn)略制定、重大投融資決策、經(jīng)營監(jiān)督以及對經(jīng)理層的任免、考核與薪酬的決定權(quán)。經(jīng)理層則負(fù)責(zé)“執(zhí)行董事會的決議和企業(yè)的日常工作經(jīng)營業(yè)務(wù)”。但在實(shí)際運(yùn)作中，哪些業(yè)務(wù)屬于日常經(jīng)營業(yè)務(wù)，難以明確界定，致使董事會和經(jīng)理層在部分業(yè)務(wù)上出現(xiàn)權(quán)力重疊、權(quán)力紛爭與權(quán)力真空等。

4 基于行業(yè)特點(diǎn)的煙草工業(yè)企業(yè)加強(qiáng)董事會治理的主要途徑

當(dāng)前，中國煙草總公司作為股權(quán)結(jié)構(gòu)單一的國有獨(dú)資公司，已經(jīng)與各省級工業(yè)有限責(zé)任公司形成了二級法人制度的母子公司管理體制。省級工業(yè)有限責(zé)任公司改制后，中國煙草總公司作為唯一股東，不設(shè)立股東會，由董事會代行部分出資人職能，決定公司的重大事項(xiàng)。所以，應(yīng)確立董事會在煙草企業(yè)公司治理中的核心地位，并通過建立和完善一整套董事會和經(jīng)理層相互制衡的機(jī)制，達(dá)到科學(xué)決策的目的。省級工業(yè)有限責(zé)任公司通過建立董事會，明確董事會、經(jīng)理層的職權(quán)和義務(wù)，能夠使中國煙草總公司出資人職責(zé)到位，既加強(qiáng)了對煙草企業(yè)的監(jiān)督管理，又能確保企業(yè)依法享有經(jīng)營自主權(quán)，積極充當(dāng)市場競爭的主體。

董事會治理的核心在于完善董事會的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程序上，基于煙草行業(yè)現(xiàn)行管理體制特點(diǎn)和加強(qiáng)董事會治理的重要性，煙草工業(yè)企業(yè)的董事會建設(shè)主要從以下幾個方面著手提高其運(yùn)行的效率，增強(qiáng)運(yùn)行的有效性：

4.1 健全和完善專門委員會，強(qiáng)化董事會決策功能

對于煙草工業(yè)企業(yè)來說，經(jīng)常性地召開董事會全體會議是不現(xiàn)實(shí)的。因此，在董事會內(nèi)下設(shè)專門委員會來執(zhí)行部分董事會職權(quán)就成為一種現(xiàn)實(shí)的需要。專門委員會在董事會中起著關(guān)鍵作用，專門委員會的存在和構(gòu)成是董事會獨(dú)立性的重要標(biāo)志。結(jié)合煙草企業(yè)實(shí)際，除了在董事會下設(shè)投資、預(yù)算、薪酬、管理等專門委員會來執(zhí)行部分董事會職權(quán)外，還應(yīng)探索建立以下一些專門委員會來進(jìn)一步提高決策效率和運(yùn)作質(zhì)量，更好地發(fā)揮董事會職能：

4.1.1 常務(wù)委員會 常務(wù)委員會的職責(zé)主要是對公司的一些決策進(jìn)行研究并提出建議，同時對決策的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。主要包括對公司的中長期規(guī)劃，重大項(xiàng)目的投資決策以及基本的公司管理制度等。

4.1.2 提名委員會 提名委員會主要是提名公司中一些高級管理人員，董事，監(jiān)事以及直屬企業(yè)的法定代表，主要包括總經(jīng)理，董事會秘書等職位。另外提名委員會還要對總經(jīng)理提供的副總理以及財務(wù)負(fù)責(zé)人等人員進(jìn)行考察，并將最終的意見提交給董事會。

4.1.3 薪酬與考核委員會 薪酬與考核委員會的職責(zé)主要是制定高級人員的薪酬，比如總經(jīng)理，董事長秘書等。并根據(jù)總經(jīng)理的建議，制定公司副總經(jīng)理以及其他管理人員的薪酬方案。

4.1.4 審計與風(fēng)險管理委員會 主要負(fù)責(zé)監(jiān)督公司內(nèi)控和風(fēng)險管理體系的有效運(yùn)行，指導(dǎo)和監(jiān)督公司內(nèi)部審計部門工作，向董事會提出建議等。

常設(shè)委員會人員組成除日常的固定工作人員外，還應(yīng)有財務(wù)、人力資源、技術(shù)等相關(guān)部門的管理專家兼任，并積極探索從大專院校、金融機(jī)構(gòu)、其它大型企業(yè)中選擇專家兼職擔(dān)任。董事會一般決策事項(xiàng)，由委員會常設(shè)人員及公司內(nèi)其它職能部門的兼職委員研究決定。涉及公司發(fā)展的重大事件，由全體委員共同研究決定。委員會作為董事會的參謀機(jī)構(gòu)，主要起到協(xié)助和服務(wù)的作用，發(fā)揮好思考、籌劃和建議的職能，不干預(yù)公司生產(chǎn)經(jīng)營，不與經(jīng)理層發(fā)生直接聯(lián)系。這樣，使董事會在做重大決策時既能綜合各方面意見、又能最大程度地協(xié)調(diào)好各方面利益，提高決策的質(zhì)量。

4.2 探索獨(dú)立董事引進(jìn)機(jī)制，完善董事會構(gòu)成 為保證董事會的獨(dú)立性，引入足夠數(shù)量且具有相關(guān)能力的獨(dú)立董事是已被各國實(shí)踐證明了的有效方法。[8]因此，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，從社會上引進(jìn)專家型的獨(dú)立董事，充實(shí)公司董事會班子，優(yōu)化董事會的組織結(jié)構(gòu)，是煙草工業(yè)企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)過程中必不可少的一步。獨(dú)立董事對經(jīng)營績效的監(jiān)督、制衡作用主要體現(xiàn)在由外部董事組成的各種專門委員會的組織和機(jī)制中。這種監(jiān)督作用應(yīng)該是獨(dú)立、公正、規(guī)范的。同時，一定數(shù)量的、有能力的獨(dú)立董事在公司的戰(zhàn)略、績效、資源和關(guān)鍵性的任命和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)等重大問題做出獨(dú)立的判斷，對提高董事會的質(zhì)量也很重要。要逐步使獨(dú)立董事控制董事會和關(guān)鍵委員會，并制定公司經(jīng)理層的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)和薪酬計劃，據(jù)此對經(jīng)理層業(yè)績進(jìn)行定期評估。

4.3 設(shè)立獨(dú)立的董事會辦事機(jī)構(gòu)，為董事會決策提供服務(wù) 董事會辦事機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)董事會的日常工作，包括董事會會議的記錄，決策信息的收集整理，起草文件等。另外一些研究策劃，董事會建設(shè)方面的研究等工作也由董事會辦公室來做。董事會辦公室的設(shè)立提高了董事會的辦事效率，很好的解決了公司信息不暢等問題，并利用各種收集的信息，有利于董事會更好的進(jìn)行決策。本文建議的煙草企業(yè)董事會機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖2：

4.4 要強(qiáng)化董事會的義務(wù)和責(zé)任，完善董事會考核和評價體系 董事會對公司全面負(fù)責(zé)，實(shí)行責(zé)任追究制度，對決策失誤要承擔(dān)責(zé)任。通過責(zé)任追究制，使每一位董事謹(jǐn)慎行事、勤勉工作，關(guān)注公司發(fā)展，不僅把董事的職務(wù)當(dāng)成一種身份，更當(dāng)作一份責(zé)任，從制度上防止董事不認(rèn)真履行職責(zé)、對企業(yè)不負(fù)責(zé)任的行為。應(yīng)建立和完善對董事會和董事的科學(xué)評價體系，健全對董事會和董事的激勵、約束機(jī)構(gòu)。同時，董事會也應(yīng)建立對自身績效的評價體系，以實(shí)現(xiàn)自我約束、自我提升，提高公司治理效率和水平。此外，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化董事會戰(zhàn)略管理功能與責(zé)任，完善公司內(nèi)控機(jī)制和監(jiān)督制衡機(jī)制等。

總之，由于董事會既是資本所有者的代言人，又是公司經(jīng)營管理的決策者，其雙重身份和職責(zé)，使董事會在公司治理中處于核心地位。從某種意義上來講，董事會的運(yùn)行效率很大程度決定了公司治理的水平和績效?；谖覈鵁煵莨I(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革的現(xiàn)狀和煙草行業(yè)管理體制實(shí)際情況，當(dāng)前進(jìn)一步完善煙草工業(yè)有限責(zé)任公司董事會建設(shè)、充分發(fā)揮董事會在公司治理中核心作用的重點(diǎn)，就是要通過完善專門委員會建設(shè)、探索獨(dú)立董事引進(jìn)、強(qiáng)化董事會義務(wù)和責(zé)任等方法，使董事會能夠更加有效地行使決策和監(jiān)督職能，使其真正代表所有者利益，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值和出資人利益的最大化，并促進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)的不斷完善，增強(qiáng)煙草工業(yè)企業(yè)的核心競爭力。

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