風(fēng)險評估中的科學(xué)家＊

哈琳娜·布朗 羅伯特·L．戈布爾

（Halina Szejnwald Brown and Robert L．Goble）

金自寧＊＊＊ 譯

一、導(dǎo)言

越來越多的科學(xué)家現(xiàn)在都自稱為風(fēng)險評估家了，包括那些一度自稱為生物學(xué)家、化學(xué)家、物理學(xué)家或毒理學(xué)家的科學(xué)家們。風(fēng)險評估這一術(shù)語描述的是一種專業(yè)化的活動、一種職業(yè)或一項(xiàng)社會功能；它也代表著一種意識形態(tài)或信念，即社會在設(shè)定議程和管理其危害時，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用客觀的科學(xué)分析。風(fēng)險評估家到底是做什么的？

為了回答這一問題，應(yīng)該先對風(fēng)險評估加以界定。過去十年里這方面的文章已經(jīng)汗牛充棟了。其中大部分強(qiáng)調(diào)風(fēng)險評估的兩大“主要代表”：化學(xué)風(fēng)險，或者是大型工業(yè)系統(tǒng)（特別是核電站）的風(fēng)險。風(fēng)險評估一詞中蘊(yùn)含的進(jìn)路與更一般的危害評估和管理框架有關(guān)。〔1〕Hohenemser，Kasperson ＆Kates，“Causal Structure”；Kasperson，Kates ＆Hohenemser，“Hazard Management”；Hohenemser，Kates ＆Slovic，“A Causal Taxonomy”，all in R．W．Kates，C．Hohenemser ＆J．X．Kasperson（Eds．），Perilous Progress：Managing The Hazards of Technology（Boulder，Colo．：Westview Press，1985），pp．25－90．［以下簡稱為：Perilous Progress］美國國家科學(xué)研究理事會（NRC）的公共衛(wèi)生風(fēng)險評估制度方法委員會〔2〕National Research Council，Risk Assessment in the Federal Government：Managing the Process（1983）．Ruckelshaus，“Risk，Science and Democracy”，1Issues in Science and Technology（1985），19．對風(fēng)險評估的界定，大概是同類努力中最廣為人知的了。該委員會在其1983年報(bào)告中提出了風(fēng)險評估和風(fēng)險管理的概念，明確地強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險評估的科學(xué)不確定性和科學(xué)政策在處理該不確定性中的作用，同時指出風(fēng)險評估作為客觀的科學(xué)活動，不同于風(fēng)險管理，它將社會、政治和組織價值排除在外。國家科學(xué)研究理事會提出的模式，盡管只針對化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險，卻在美國公私領(lǐng)域被廣泛接受，已經(jīng)成為規(guī)范環(huán)保署許多規(guī)制活動的基礎(chǔ)。〔3〕Russell ＆Gruber，“Risk Assessment in Environmental Policy－Making”，236Science（1987），286．Yosie，“EPA’s Risk Assessment Culture”，21Environmental Science and Technology（1987），526．

國家科學(xué)研究理事會1983年報(bào)告具有如下意義：〔4〕P．F．Deisler，Jr．，“Interface of Risk Assessment and Risk Management”，In Chemical Manufacturers Association，Risk Analysis in the Chemical Industry，Proceedings of A Symposium（Government Inst．，1985），p．14．Deisler，Jr．，“The Risk Management－Risk Assessment Interface”，22Environmental Science and Technology（1988），15．［以下稱：Risk Management］．（1）它有助于回應(yīng)產(chǎn)業(yè)界的關(guān)切，即規(guī)制方案本應(yīng)更協(xié)調(diào)一致。（2）它有助于重建公眾對環(huán)保署的信心，鼓舞環(huán)保署內(nèi)部士氣。在里根時代的最初幾年里，這種信心和士氣被深深動搖了。（3）它界定了風(fēng)險評估所涉及的任務(wù)，從而塑造了風(fēng)險評估整體形象。（4）它強(qiáng)調(diào)了科學(xué)評估與公共政策的截然分離，從而強(qiáng)化了風(fēng)險評估的客觀性。（5）它承認(rèn)了處理風(fēng)險之科學(xué)不確定性這一社會需要，從而賦予了科學(xué)家特別的社會功能。

但是，風(fēng)險評估共同體從一開始就對該模式感到不安。有批評說，將風(fēng)險評估和管理看作完全分離并且依次發(fā)生之階段（管理總在評估之后）的觀點(diǎn)，雖然表面上很有吸引力，但與“真實(shí)生活”中發(fā)生的事相去甚遠(yuǎn)。事實(shí)上，在涉及社會、政治和科學(xué)考慮的復(fù)雜問題時，這種處理模式可能是錯誤的：它被認(rèn)為在該領(lǐng)域并無成效、成為例行公事、窒息實(shí)務(wù)人員的創(chuàng)造性；〔5〕Hattis ＆Kennedy，“Assessing Risks for Health Hazards：An Imperfect Science”，3Technology Review（1986），60．因針對錯誤的社會問題而不切題；〔6〕Von Winterfelt，“Four Theses on the Application of Risk Assessment in Relation to Environmental Mutagens and Carcinogens”，in P．Oftedal ＆A．Brogger（Eds．），Risk and Reason：Risk Assessment in Relation to Environmental Mutagens and Carcinogens（New York：A．R．Liss，1986）．還有，就技術(shù)上而言也并不合適；〔7〕Wilson ＆Clark，“Risk Assessment and Risk Management；Separation Does Not Mean A Divorce”，in Proceedings of the 1988Annual Meeting of the Society for Risk Analysis（In Press）．風(fēng)險評估者可以價值無涉這一暗含假定也與日常經(jīng)驗(yàn)相去甚遠(yuǎn)。〔8〕Ruckelshaus，supra note〔2〕，at 19－38；Lynn，“The Interplay of Science and Values in Assessing and Regulating Environmental Risks”，11Science，Technology ＆Human Values（1986），40－50；Lynn，“Osha’s Carcinogens Standard：Round One in Risk Models and Assumptions”，in B．B．Johnson ＆V．T．Covell（Eds．），The Social and Cultural Construction of Risks（Boston：D．Reidel Pub．Co．，1987），p．345．事實(shí)上，盡管我們對“有益”的定義可能不同，我們中有許多人是因?yàn)槲覀兊膬r值觀念，即有益于社會的愿望，才進(jìn)入風(fēng)險評估領(lǐng)域的。最后，科學(xué)家會遭受外部壓力，這包括要提供“鐵一般的事實(shí)”，要公開為自己的立場辯護(hù)，積極向決定做出者提出建議等，這些經(jīng)常會扭曲科學(xué)分析的結(jié)果（瑞普［Rip］稱此過程為“事實(shí)加工”〔9〕Rip ＆Groenewegen，“Les Faits ScientifiquesàL’epreuve de la Politique”，in Michel Callon（Ed．），La Science et Ses Reseaux（1989），p．149；英文版The Fabrication of Facts for Public Arenas來自作者。）或?qū)⒄我蛩匾朐摲治鲋?，因此，前述分離成為不可能的事?！?0〕Rip，“Experts in Public Arena”，in H．Otway ＆M．Peltu（Eds．），Regulating Industrial Risks（London and Boston：Butterworths，1986），p．94．該模式的辯護(hù)者，如國家科學(xué)研究理事會的研究者們則宣稱，這些批評只是在攻擊“稻草人”：沒有人聲稱評估和管理能夠或應(yīng)當(dāng)真得完全分離。他們辯稱，如果風(fēng)險評估要作為客觀的科學(xué)學(xué)科起作用，那么將風(fēng)險評估與風(fēng)險管理區(qū)分開來的觀念就是至關(guān)重要的?！?1〕Deisler，supra note〔4〕．格雷厄姆（Graham）和其合作者晚近提出，國家科學(xué)研究理事會的這些論述是錯誤的，真正的問題在于人們錯誤地期望科學(xué)研究會自動導(dǎo)向更多的知識，從而會減少爭論?！?2〕J．Graham，L．Green and M．Roberts，In Search of Safety（Cambridge，MA：Harvard University Press，1988）．他們主張，此種期待中包含的兩項(xiàng)假定都不一定對。

這些批評引出三個問題：（1）該模式是否足夠普遍以至于能夠反映風(fēng)險管理的現(xiàn)實(shí)？（2）將風(fēng)險評估與風(fēng)險管理相區(qū)分的觀念，是否因有內(nèi)在缺陷而應(yīng)當(dāng)被放棄或重新定義？（3）不論采取什么模式，科學(xué)家在風(fēng)險評估和管理過程中能起到什么樣的作用？

該模式的確需要普遍化（generalization），〔13〕Kasperson，Kates ＆Hohenemser，supra note〔1〕，in Perilous Progress．但是，本文只考慮第二個和第三個問題。作為該模式的支持者，我們相信，保持評估與管理活動在概念上的區(qū)分，既是可能的也是有益的。本文最主要的論點(diǎn)是：對國家科學(xué)研究理事會模式中前述區(qū)分的不滿，一般源自混淆了兩種截然不同的風(fēng)險評估討論，即討論風(fēng)險評估的概念描述和討論風(fēng)險評估者實(shí)際進(jìn)行的活動。就實(shí)際活動而言，一些風(fēng)險評估步驟能夠并且應(yīng)當(dāng)是相對客觀、價值無涉并且以科學(xué)方法為特色的，另一些則無可避免地混合了科學(xué)和非科學(xué)的活動。風(fēng)險評估者在后類步驟中也發(fā)揮著重要作用，只是，在這些步驟中，他們并不以科學(xué)家身份行事。而且，科學(xué)風(fēng)險評估者參與這類邊緣性活動會造成角色沖突，并經(jīng)常招致批評。

二、三個案例研究

為了支持這些論點(diǎn)，我們簡短地分析一下三個廣為人知的案例：食品和水中的二溴化乙烯（以下簡稱EDB）規(guī)制、蓋然論的核風(fēng)險分析和應(yīng)急方案、基因工程除霜害菌（Ice Minus bacteria）的許可。選擇這些案例是因其為人所熟知、有爭議，而且在風(fēng)險評估的發(fā)展過程中起到了里程碑的作用。

（一）EDB與環(huán)保署

農(nóng)業(yè)用EDB主要用于土壤熏蒸、貯存谷類、貯存水果蔬菜、谷物磨粉機(jī)上，受《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法案》（以下簡稱FIFRA）規(guī)制?！?4〕7U．S．C．Sec．136（1988）．依據(jù)該法，使用殺蟲劑每次都要登記，如果殺蟲劑給環(huán)境帶來不合理的風(fēng)險（例如，風(fēng)險超過了收益），則登記可能被拒絕或撤銷。撤銷的決定必須基于向公眾公開的、全面的風(fēng)險和收益分析。該程序開始于一份可辯駁的不予登記推定（Rebuttable Presumption Against Registration）通知。

我們所選擇的EDB故事，于1977年11月正式開始，其時，環(huán)保署受其癌癥評估委員會令人擔(dān)憂的報(bào)告〔15〕U．S．Environmental Protection Agency Office of Research and Development，Carcinogen Assessment Group，Internal Document，“Preliminary Carcinogenic Risk Assessment for Ethylene Dibromide”（December 2，1977）．推動，發(fā)布了最早的EDB風(fēng)險評估報(bào)告，即1號《立場文件》（Position Document）（以下簡稱PD1）?！?6〕Notice of Rebuttable Presumption against Registration，Position Document 1，42Fed．Reg．（1977）63，134．這個故事最值得注意的方面是前后幾次EDB風(fēng)險評估的范圍，隨著時間流逝而逐步改變。正如在表1中所總結(jié)的，癌癥風(fēng)險評估中考慮的路徑數(shù)量和定量評價深度都擴(kuò)大了。

PD1的首要關(guān)注是識別EDB的主要農(nóng)業(yè)用途及其重大不利健康影響。該文件只包含極少量的暴露分析和量化風(fēng)險的嘗試。后來發(fā)布的2號和3號立場文件（以下簡稱PD2／3）中的風(fēng)險分析在這兩方面都詳細(xì)得多?！?7〕U．S．Environmental Protection Agency，Office of Pesticide Programs，Ethylene Dibromide：Position Document 2／3（1980）．PD2／3考慮了三種暴露路徑——食用受污染的水果蔬菜和谷物、吸入受污染空氣、使用磨粉機(jī)過程中的皮膚接觸——和受影響人口在此暴露水平下預(yù)計(jì)癌癥風(fēng)險大小。評估范圍的不同可以直接追溯到環(huán)保署兩種不同的規(guī)制需要。

1977年，環(huán)保署考慮發(fā)布可辯駁的不予登記推定公告時，主要的問題（正如授權(quán)法FIFRA所規(guī)定的）是：“EDB的潛在危害是否足以要求更進(jìn)一步的風(fēng)險評估？”當(dāng)環(huán)保署記錄顯示存在強(qiáng)致癌物、誘變物和復(fù)制效果以及潛在的大范圍人口暴露時，就有充分根據(jù)做出肯定回答。在此階段進(jìn)一步的定量分析并不是必需的，事實(shí)上也很少進(jìn)行?？赊q駁的不予登記推定通知是與PD1同時發(fā)布的。

然而，一旦可辯駁的不予登記推定程序啟動，環(huán)保署面對的問題就會發(fā)生變化?，F(xiàn)在，行政機(jī)關(guān)面對更重大的問題：“禁止還是不禁止？”兩個跟隨而來的問題是：“如果禁止，用什么（手段）？禁多久？”這些問題要求比較禁止的成本與不禁止的后果，這些在PD2／3中有詳細(xì)分析。

盡管廣度和深度都有所增進(jìn)，但是，PD2／3并未包括最重要的EDB暴露途徑：地下水。這種忽略后來被證明是一個嚴(yán)重缺陷，它促成了1983年的公共危機(jī)，損害了行政機(jī)關(guān)的信譽(yù)。盡管我們只能猜測，但此錯誤判斷的原因看上去包括缺乏地下水的監(jiān)測數(shù)據(jù)和PD1的狹隘（PD1幾乎沒有提及該暴露途徑），可能還有風(fēng)險評估者的學(xué)科偏見。很可能，在當(dāng)時別無選擇（作為地下水污染源的土壤熏蒸，是EDB農(nóng)業(yè)應(yīng)用中規(guī)模最大的一種，突然廢止它會造成嚴(yán)重問題）也促成了對此暴露途徑的忽略。事實(shí)上，從行政機(jī)關(guān)不斷要求用藥者進(jìn)行水質(zhì)檢驗(yàn)來看，其顯然曾擔(dān)心土壤熏蒸會危及地下水。

基于PD2／3中風(fēng)險分析的結(jié)果，風(fēng)險分析者們提議取消EDB的三種用途：應(yīng)當(dāng)立即取消在磨粉機(jī)中作為熏蒸劑和存貯谷物的功能，需要取消但可暫緩的是其用于存貯水果和蔬菜的功能。第四種用途，土壤熏蒸將繼續(xù)進(jìn)行，但要受到一些限制。開始，環(huán)保署幾乎沒有采取任何措施來落實(shí)這些提議。直到1983年夏天，人們發(fā)現(xiàn)，喬治亞州、加利福尼亞州和夏威夷的地下水中EDB濃度高得令人警懼。這些發(fā)現(xiàn)極大地改變了行政機(jī)關(guān)的管理。環(huán)保署不再遵循可預(yù)測卻緩慢的規(guī)制程序而行動。環(huán)保署既要面對很少被了解的EDB新危害，同時還要面對嚴(yán)重的信任問題和越來越警醒的公眾。環(huán)保署的管理需兼顧兩方面的需求：不僅要評估相對于人們更了解的其他暴露途徑而言，地下水污染有怎樣的風(fēng)險，還要迅速采取行動。到1983年9月，該機(jī)構(gòu)發(fā)布了更新后的風(fēng)險／收益分析結(jié)果（即PD4）〔18〕U．S．Environmental Protection Agency，Office of Pesticide Programs，Ethylene Dibromide：Position Document 4（1983）．，修正并更新了PD2／3，將地下水為作為常規(guī)暴露途徑納入風(fēng)險評估中?；谶@一分析，環(huán)保署緊急叫停了土壤熏蒸，〔19〕Ethylene Dibromide：Decision and Emergency Order Suspending Registrations of Pesticide Products Containing Ethylene Dibromide for Use as a Soil Fumigant，48Fed．Reg．（1983），p．46322．之后，在2月又取消了EDB的全部主要應(yīng)用?！?0〕Ethylene Dibromide：Intent to Cancel Registrations of Pesticide Products Containing Ethylene Dibromide；Determination Concluding the Rebuttable Presumption Against，48Fed．Reg．（1983），p．46234；Decision and Emergency Order Suspending Registrations of Pesticide Products Containing Ethylene Dibromide，49 Fed．Reg．（1984），p．4452．表1總結(jié)了這些步驟。

表1

直到1984年2月為止，環(huán)保署面臨的首要問題都是EDB在農(nóng)業(yè)中的持續(xù)使用。現(xiàn)在，排除了所有會導(dǎo)致其在食物和飲用水中出現(xiàn)的主要用途之后，該機(jī)構(gòu)又面臨新的問題：怎么處理已經(jīng)上市的大量受污染谷物呢？考慮到公眾對食品中致癌物的擔(dān)憂、食品企業(yè)對經(jīng)濟(jì)損失的擔(dān)心，還有依據(jù)《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法案》上權(quán)衡所采取行動風(fēng)險與收益的要求，該機(jī)構(gòu)處理此問題的方法是：選擇在2月和3月確立了一種食物中EDB的可容忍水平?！?1〕Ethylene Dibromide：Proposed Revocation of Exemption From the Requirement of a Tolerance，49 Fed．Reg．（1984），6696；Pesticides；Ethylene Dibromide；Proposed Revocation of Tolerances，49 Fed．Reg．（1984），8406．先前完成的風(fēng)險評估，即PD4，作為確定可容忍水平的根據(jù)已經(jīng)足夠，因此，該機(jī)構(gòu)并未進(jìn)行新的風(fēng)險評估。

EDB案例顯示，EDB風(fēng)險評估的范圍隨時間而發(fā)展，回應(yīng)了幾種不同的壓力。這些壓力包括：制定法的要求、管理問題的緊迫性（很多來自社會壓力）、分析方法與可行性等，很可能還包括可能的管理選項(xiàng)及風(fēng)險評估者的學(xué)科偏見。風(fēng)險評估的范圍大小和復(fù)雜程度反映了環(huán)保署當(dāng)時所面對的管理問題。在這個意義上，風(fēng)險評估雖然有時會因技術(shù)理由而受到批評，但還是很好地適應(yīng)了行政機(jī)關(guān)的需要，為之提供了科學(xué)的合理性論證、可用的數(shù)據(jù)庫和支持重大政策決定的理由。環(huán)保署的主要管理困難來自風(fēng)險評估中對重要暴露途徑的忽略和落實(shí)風(fēng)險評估者建議方面的遲延，而不是來自有重大缺陷的分析或?qū)Ψ治鼋Y(jié)果的誤用。與此形成對照的是，我們的下一例證將展示，當(dāng)不適當(dāng)?shù)亟缍ü芾韱栴}，運(yùn)用不適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險評估方法時，會發(fā)生怎樣的情形。

（二）核反應(yīng)堆事故的緊急處置

當(dāng)代核電站的應(yīng)急方案與《反應(yīng)堆安全研究》（RSS）〔22〕N．C．Rasmussen et al．，Reactor Safety Study：An Assessment of Accident Risks in U．S．Commercial Nuclear Power Plants（U．S．Nuclear Regulatory Commission，Wash－1400，Nureg－75／014，1975）．密切相聯(lián)。此“研究”（也被稱為“Rasmussen報(bào)告”或WASH1400）是在國會有關(guān)是否要在核事故責(zé)任中恢復(fù)艾德森（Anderson）價格限制的爭議中被提出來的。它是到當(dāng)時為止，對一系列反應(yīng)堆事故的最全面的評估。雖然招致了相當(dāng)多論據(jù)充分的批評，但《反應(yīng)堆安全研究》仍然是風(fēng)險評估的一個里程碑?！?3〕H．W．Lewis et al．，Risk Assessment Review Group Report to the U．S．Nuclear Regulatory Commission，Nureg／Cr－0400，（1978）．R．Wilson et al．，Report to the Aps of the Study Group on Radionuclide Release from Severe Accidents at Nuclear Power Plants，57Review of Modern Physics，（1985），S1－S154．S．Sholly ＆G．Thompson，The Source Term Debate：A Report by the Union of Concerned Scientists（1986）（available from the Union of Concerned Scientists）．其一般方法成為后來許多核能或非核能技術(shù)研究的典范，應(yīng)用該一般方法的成功實(shí)例已大量涌現(xiàn)。其中廣為人知的例證是提高核電站安全性和對其運(yùn)作程序的改進(jìn)。不過，雖然《反應(yīng)堆安全研究》有著廣泛的影響，但在美國，人們未能充分認(rèn)識緊急事件響應(yīng)的管理問題，《反應(yīng)堆安全研究》的風(fēng)險評估方法并未被引入應(yīng)急方案之中。下面就概述這一歷史。

《反應(yīng)堆安全研究》聚焦于對核電站事故的擔(dān)憂?！?4〕Hohenemser，Kasperson ＆Kates，“The Distrust of Nuclear Power”，196Science（1977），25．Hohenemser，Kasperson ＆Kates，“Nuclear Power”，in Perilous Progress，supra note〔1〕．（以下簡稱為：Nuclear Power）它并非第一份討論這類事故的官方文件，〔25〕一份較早的文件（Wash－740）在1957年即考慮了小規(guī)模試驗(yàn)性反應(yīng)堆發(fā)生大事故的后果；此研究于1965年更新，將商業(yè)規(guī)模的反應(yīng)堆包括在內(nèi)；但是，為了“避免核能在獲得公眾支持方面的巨大困難”，該研究長達(dá)8年未能出版。U．S．Atomic Energy Commission，Theoretical Possibilities and Consequences of Major Accidents in Large Nuclear Power Plants，Wash－740（1957）．Mulvihill，Arnold，Bloomquist ＆Epstein，Analysis of United States Power Reactor Accident Probability（Planning Research Corporation，Los Angeles，PrcR－695，1965）．但它第一次描述了這類事故的現(xiàn)實(shí)機(jī)制并獲得了廣泛的關(guān)注。〔26〕Hohenemser，Kasperson ＆Kates，supra note〔24〕，“Nuclear Power”，at 228－233．D．F．Ford，The History of Federal Nuclear Safety Assessment：From Wash 740through the Reactor Safety Study（Union of Concerned Scientists，1977）．當(dāng)時，規(guī)范核反應(yīng)堆選址規(guī)章只考慮較小規(guī)模的所謂設(shè)計(jì)事故，在緊鄰反應(yīng)堆的低人口密度區(qū)域之外，并未要求制訂應(yīng)急方案。（然而，核能規(guī)制委員會［NRC］與聯(lián)邦緊急事件管理署的確向一些想自愿制訂應(yīng)急方案的社區(qū)提供了幫助。）

公眾關(guān)心的是，州和地方社區(qū)是否做好了準(zhǔn)備：萬一《反應(yīng)堆安全研究》中描述的核融事故（coremelt accidents）發(fā)生，應(yīng)當(dāng)由核能規(guī)制委員會和環(huán)保署聯(lián)合成立應(yīng)急方案工作組。按1976年州放射物控制項(xiàng)目主任會議的要求，工作組的任務(wù)是確定哪些事故構(gòu)成最嚴(yán)重的事故，以至于需要非當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)來制訂應(yīng)急方案?！?7〕Hohenemser，Kasperson ＆Kates，supra note〔24〕，“Nuclear Power”，at 228－233．U．S．Nuclear Regulatory Commission ＆U．S．Environmental Protection Agency，Planning Basis for the Development of State and Local Government Radiological Emergency Response Plans in Support of Light Water Nuclear Power Plants，Nureg－0396，（1978）．［以下簡稱為：Planning Basis］工作組通過確定兩種具體的管理需要——明確應(yīng)當(dāng)予以考慮的事故范圍和劃定應(yīng)急方案的實(shí)施區(qū)域——而進(jìn)一步界定了此任務(wù)。但這種界定顯然無意于明確應(yīng)急方案之具體目標(biāo)或明確評估應(yīng)急方案之具體標(biāo)準(zhǔn)。工作組選擇的方法“立基于一定范圍的后果，并受到概率因素的約束”。令人吃驚的是，該工作組不顧《反應(yīng)堆安全研究》的顯著意義，不顧風(fēng)險評估方法至少對某些應(yīng)急方案的適宜性，在其分析中明確拒絕考慮風(fēng)險因素。

工作組的主要建議在1978年較晚時候出版了。其包括：（1）建立兩大應(yīng)急方案實(shí)施區(qū)域。一個是受污染氣團(tuán)暴露方案的實(shí)施區(qū)域，在10英里輻射范圍內(nèi)防范放射性物質(zhì)通過空氣傳播和土地沉積的暴露；另一個是攝入路徑區(qū)域，在50英里輻射范圍內(nèi)防范通過食品鏈的暴露。（2）界定預(yù)期釋放可能的時間進(jìn)度、范圍和成分?！?8〕Planning Basis，supra note〔27〕．

幾個月后，在1979年4月，三里島二號反應(yīng)堆成為第一個受到嚴(yán)重破壞的大型商業(yè)核電站。盡管該事故經(jīng)證實(shí)對現(xiàn)場之外的人的健康只有極小威脅，但它強(qiáng)有力地表明，很不幸的是，核能企業(yè)、公務(wù)人員和公眾都對核事故毫無準(zhǔn)備。〔29〕J．Kemeny，Report of the President’s Commission on the Accident at Three Mile Island（1979）．為了回應(yīng)國會的要求，核能規(guī)制委員會在一年內(nèi)出臺了一系列應(yīng)急方案規(guī)章，〔30〕U．S．Nuclear Regulatory Commission ＆Federal Management Agency，Criteria for Preparation and Evaluation of Radiological Emergency Response Plans and Preparedness in Support of Nuclear Power Plants，Nureg－0654，Rev．1（1980）．其中有30種以工作組的報(bào)告作為基礎(chǔ)。這些規(guī)章涉及了很多工作組并未討論過的應(yīng)急措施，包括通知和溝通系統(tǒng)、交通控制的機(jī)動性、污染清除和醫(yī)療處置的準(zhǔn)備、采取特別污染清除和醫(yī)療措施時的特別疏散應(yīng)急方案、針對特定機(jī)構(gòu)的特別疏散應(yīng)急方案、校車的安排等等。這些規(guī)章主要來自核能規(guī)制委員會之前為更小規(guī)模設(shè)計(jì)事故所制定的應(yīng)急方案?！?1〕U．S．Nuclear Regulatory Commission，Guide and Checklist for Development and Evaluation of State and Local Government Radiological Emergency Response Plans in Support of Fixed Nuclear Facilities，Nureg－75／111（1975）．不過，它們明確地應(yīng)用工作組報(bào)告，來決定在何種情形和什么時間范圍內(nèi)必須采取這些措施。

因此，《反應(yīng)堆安全研究》對核能規(guī)制委員會應(yīng)急方案規(guī)章的貢獻(xiàn)，主要是確立了應(yīng)急方案的時空范圍。從風(fēng)險評估的視角來看還有嚴(yán)重的缺失。例如，沒有比較緊急事故響應(yīng)方案的效果、也沒有從削減風(fēng)險的角度就響應(yīng)區(qū)域大小和時機(jī)選擇給予論證。這些規(guī)章和工作組的報(bào)告一樣沒有給應(yīng)急方案規(guī)定清晰的目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)：究竟要處理的是處于何種優(yōu)先級的何種風(fēng)險？這些規(guī)章也沒有規(guī)定絕對或相對的績效標(biāo)準(zhǔn)，如特定的保護(hù)水平。沒有明確目標(biāo)和風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)來比較不同措施的效果，就意味著，雖然許多更詳細(xì)的指示被納入了應(yīng)急方案，但該應(yīng)急方案讀起來更像一份活動清單而不是一份有組織和具有一致性的應(yīng)急方案?！?2〕Golding ＆Kasperson，“Emergency Planning and Nuclear Power：Looking at the Next Accident”，5 Land Use Policy（1988），19．基于風(fēng)險的標(biāo)準(zhǔn)原本可以矯正這些應(yīng)急方案規(guī)章中兩項(xiàng)重要而相對無爭議的缺失，〔33〕Goble ＆Thompson，“The Use of Probablistic Risk Assessment in Emergency Response Planning for Nuclear Power Accidents”，In Proceedings of the 1988Annual Meeting of the Society For Risk Analysis（即將出版）。即：預(yù)防性撤離并未被視為一項(xiàng)需要進(jìn)行系統(tǒng)評估和規(guī)劃的保障措施；〔34〕Goble ＆Thompson，supra note〔33〕．吸入通道規(guī)劃區(qū)域（ingestion pathway planning zone）范圍過小——切爾諾貝利事件已經(jīng)令人瞠目結(jié)舌地證明了這一點(diǎn)?！?5〕Hohenemser，“The Accident at Chernobyl：Health and Environmental Consequences and The Implications for Risk Management”，in J．Hollander（Ed．），12 Annual Review of Energy（1987）；Department of Energy，Health and Environmental Consequences of the Chernobyl Nuclear Power Plant Accident Doe／Er－0332（1987）．

為什么工作組要限制自身對《反應(yīng)堆安全研究》的運(yùn)用？尤其是，為什么它在應(yīng)急方案中不采用風(fēng)險評估法？值得記住的是，工作組運(yùn)作于風(fēng)險評估方法運(yùn)用和發(fā)展的早期階段。在20世紀(jì)70年代，人們提出的問題是這樣的：“特定風(fēng)險是‘可接受的’嗎？”而且，人們通過考察那些被接受的可比較風(fēng)險來尋求答案。因而，工作組假定：按風(fēng)險評估方法的要求，為了確定需要和標(biāo)準(zhǔn)，其將不得不去比較核事故與非核事故。任務(wù)小組對此感到不安，因而干脆徹底拒絕了這一方法：〔36〕Planning Basis，supra note〔27〕，at 1，2．

“一種與風(fēng)險相關(guān)的基本理論可能暗含了對可接受風(fēng)險水平的決定，而可接受風(fēng)險水平的決定超出了工作組的行動范圍。因此，選擇與非核事件相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，并未被直接當(dāng)作應(yīng)急方案的理據(jù)?！?/p>

在今天，評價相關(guān)安全措施（包括緊急響應(yīng)措施）時運(yùn)用風(fēng)險評估法已經(jīng)不算新奇了，但在當(dāng)時并非如此。在當(dāng)時，了解依據(jù)達(dá)成管理目標(biāo)的成效來安排安全管理這一風(fēng)險方法論威力的人，還為數(shù)不多。而且，工作組也并沒有意識到有超出其直接任務(wù)的必要。最后，在那時，風(fēng)險評估還未被認(rèn)為是一門客觀的學(xué)科，因而不能憑借這一崇高的學(xué)科地位來贏得對其應(yīng)用的關(guān)注。

為什么這些缺陷沒有得到矯正？在過去十年里，涌現(xiàn)了許多有關(guān)意外事故風(fēng)險及其特征、應(yīng)急方案之成效的研究成果和新信息。這些成果和信息已經(jīng)進(jìn)入了聯(lián)邦培訓(xùn)指南〔37〕T．J．Mckenna et al．，“Pilot Program：NRC Severe Reactor Accident Incident Response Training Manual”（U．S．Nuclear Regulatory Commission，Nureg－1201，1987）．和少數(shù)州的應(yīng)急方案。然而，專家共同體在很大程度上喪失了對規(guī)章解釋和審查程序的控制，規(guī)章的解釋和審查幾乎完全在訴訟領(lǐng)域進(jìn)行。惟一的實(shí)質(zhì)性變化是規(guī)章不再要求州和地方當(dāng)局提出并執(zhí)行應(yīng)急方案。工作組報(bào)告和最初的規(guī)章現(xiàn)在包上了由一系列法庭解釋構(gòu)成的硬殼。訴訟幾乎總是涉及新的核電站，根據(jù)1980年立法的要求，核電站要先有已獲核準(zhǔn)的應(yīng)急方案，才能獲得運(yùn)營許可。訴訟是反對設(shè)立核電站者的最后機(jī)會。在訴訟程序中，雙方最主要的關(guān)注是能否阻止頒發(fā)許可證，而不是能否提高安全性。專家共同體并不會強(qiáng)烈地反對這些發(fā)展：作為一個共同體，他們一邊倒地支持進(jìn)一步利用和發(fā)展核能，他們被說服去相信（可能是錯誤的）：對反應(yīng)堆許可的法律挑戰(zhàn)應(yīng)當(dāng)主要在法律論壇之內(nèi)解決。

我們的第三個案例研究表明：當(dāng)一個聯(lián)系并不緊密的共同體參與決定管理問題時，風(fēng)險評估的范圍可以相差徑庭；而且，如果在概念上并不區(qū)分分析與解釋的話，會有什么問題出現(xiàn)。第三個案例的研究還使我們得以進(jìn)一步探究科學(xué)家在風(fēng)險評估各個階段的角色。

（三）除霜害的實(shí)驗(yàn)：三機(jī)構(gòu)的回應(yīng)

1984年，加州促進(jìn)基因組織（AGS）告知環(huán)保署，其有意用冰核惰性細(xì)菌（ice nucleating inactive bacteria），即除霜害菌，進(jìn)行室外試驗(yàn)。奈曼（Naimon）〔38〕J．Naimon，A Case Study of the First Proposed Field Test of an Environmental Application of Biotechnology in the United States（1987）（Master of Science Thesis，available from Department of Environmental Sciences and Engineering，University of North Carolina）．、克里姆斯基和普勞（Krimsky and Plough）〔39〕S．Krimsky ＆A．Plough，Environmental Hazards，Communicating Risks as A Social Process（Massachusetts：Auburn House Publishing Company，1988）．都曾記敘過由此引發(fā)的爭論。我們的分析基于這些文獻(xiàn)（從1984年到1986年），聚焦于如下三個政府機(jī)構(gòu)所作風(fēng)險評估：環(huán)保署、加州食品與農(nóng)業(yè)部和蒙特里郡（Monterey County）健康部。

表2

除霜害菌的許可的風(fēng)險評估由每一機(jī)構(gòu)自行進(jìn)行。每一機(jī)構(gòu)都通過選擇其認(rèn)為重要的后果（consequences）來界定自身的評估范圍。正如表2所顯示的，這些機(jī)構(gòu)在選擇要處理的危害時十分嚴(yán)格，彼此之間存在顯著不同。其選擇看上去適應(yīng)于該機(jī)構(gòu)的整體任務(wù)和傳統(tǒng)上由該機(jī)構(gòu)處理的危害的性質(zhì)。

環(huán)保署的任務(wù)是保護(hù)環(huán)境不受人類活動的負(fù)面影響，對環(huán)境威脅采取了最為寬泛的定義。因?yàn)樵摍C(jī)構(gòu)認(rèn)為提議中的實(shí)驗(yàn)受FIFRA規(guī)制，所以，基因促進(jìn)組織的提議被提交環(huán)保署殺蟲劑方案辦公室下屬的危害評估組。該評估組中的科學(xué)家最初將問題界定為四類危害：（1）因?yàn)闇p緩云中水滴形成速度而對該地區(qū)空氣沉降模式造成的影響；（2）對草莓（即改造后除霜害菌所針對的目標(biāo)）相關(guān)的商業(yè)作物的致病性傳染；（3）對人類的致病性傳染；（4）生態(tài)破壞。最初的風(fēng)險評估主要由這些科學(xué)家進(jìn)行，其信息來自不同專家的非正式輸入以及環(huán)保署的科學(xué)咨詢小組。基于這些科學(xué)家的工作，環(huán)保署于1985年2月1日發(fā)布了一項(xiàng)決定，要求公司必須為提議的實(shí)驗(yàn)取得試驗(yàn)使用許可（EUP）。該決定也明確了在這一許可申請過程中要處理的問題和行政機(jī)關(guān)審核申請時需要的資料。

要求獲得試驗(yàn)使用許可，相當(dāng)于要求全面的風(fēng)險評估。此種風(fēng)險評估先由公司在申請時進(jìn)行，然后由審核申請的危害評估組的科學(xué)家進(jìn)行。這些科學(xué)家要做出是否批準(zhǔn)提議中試驗(yàn)的初步?jīng)Q定。在其分析過程中，危害評估組限制了焦點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了除霜害菌的致病影響而不是生態(tài)影響。這一強(qiáng)調(diào)與殺蟲劑辦公室的任務(wù)保持了一致——該辦公室傳統(tǒng)上擔(dān)心的是化學(xué)殺蟲劑對人類健康的負(fù)面影響。在冗長的審核程序之后，環(huán)保署于1985年11月頒發(fā)許可允許基因促進(jìn)組織進(jìn)行實(shí)地試驗(yàn)。

州立法機(jī)關(guān)在1984年選擇由食品與農(nóng)業(yè)部（原本更適合的主管機(jī)構(gòu)是環(huán)保署在州的對應(yīng)機(jī)構(gòu)即環(huán)境質(zhì)量部門）來規(guī)制生物技術(shù)的農(nóng)業(yè)應(yīng)用（食品與農(nóng)業(yè)部的使命與環(huán)保署的殺蟲劑部門不同）。因?yàn)閺?qiáng)烈關(guān)注促進(jìn)和保護(hù)州的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，食品與農(nóng)業(yè)部主要擔(dān)心的是工人的健康以及對農(nóng)作物而言的致病性影響。并不令人吃驚的是，氣候和生態(tài)平衡所受影響在其風(fēng)險評估中只得到極少考慮。

蒙特里郡健康部所進(jìn)行的風(fēng)險評估，范圍是三部門中最狹窄的。其主要關(guān)注在于人類健康，這與地方健康部門的首要任務(wù)是一致的。這也反映出，問題一旦到了地方層面就高度個性化了。有關(guān)天氣的一般問題不再成為問題，對相鄰社區(qū)的直接影響才是問題。

三機(jī)構(gòu)組織風(fēng)險評估的安排也是不同的。盡管聯(lián)邦和州行政機(jī)構(gòu)都向外部專家尋求顧問意見，但環(huán)保署的外部評論過程比加州更廣泛。在環(huán)保署，分析的結(jié)果和初步?jīng)Q定要經(jīng)過有一般公眾、環(huán)保署科學(xué)咨詢組的科學(xué)家、環(huán)保署其他辦公室和其他行政機(jī)構(gòu)參與的評議程序。這一評論過程會涉及很多學(xué)科。在鼓勵小組內(nèi)自由辯論并尋求共識的同時，該機(jī)構(gòu)也比地方當(dāng)局更重視外部專家意見。

在加州，科學(xué)分析任務(wù)交給了來自四個州的行政機(jī)構(gòu)的專家們所組成的工作團(tuán)隊(duì)。不同于環(huán)保署所采取的外部評議程序，加州工作團(tuán)隊(duì)的成員彼此之間幾乎沒有互動。行政機(jī)構(gòu)的分析者們并不尋求團(tuán)體共識，只是在風(fēng)險評估過程中收集成員的個人意見，并基于自己對信息的理解提出是否頒發(fā)許可的建議。簡而言之，州行政機(jī)構(gòu)無意處理科學(xué)不確定性——無論是通過公共辯論還是通過專家的團(tuán)體共識。聯(lián)邦和州的這種差異，再次反映了各行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作的常規(guī)模式；環(huán)保署的所有重大方案都伴有運(yùn)用咨詢團(tuán)體和公眾參與的立法要求，而州的行政機(jī)構(gòu)實(shí)踐的是一種更集權(quán)的決定程序。

在州和聯(lián)邦層面，上述條理化的程序很好地界定了科學(xué)家們的角色。這些角色遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了嚴(yán)格意義上的、對數(shù)據(jù)的科學(xué)分析。在每一實(shí)例中，科學(xué)家都運(yùn)用外部專家提供的信息，通過列舉致害因的致害路徑和危害、描述需要分析的具體問題而定義了問題。分析之后，科學(xué)家們又通過向行政機(jī)構(gòu)提出是否給予許可的建議而解釋了其分析結(jié)果。在兩個實(shí)例中，這些建議都被采納了，從而強(qiáng)化了這些科學(xué)家在此過程中的咨詢角色。

蒙特里郡選擇的風(fēng)險評估程序則不然。在蒙特里郡，風(fēng)險評估與管理的職能統(tǒng)一到一人（即郡健康部門主任）手中。其界定風(fēng)險評估的范圍、搜尋資料、解釋科學(xué)信息、尋求專家意見、評估產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價值并尋找可能的管理選項(xiàng)?？茖W(xué)爭議被引入到高度對抗式的公開聽證之中，如果專家對評估結(jié)果有著很強(qiáng)的個人偏好的話，風(fēng)險評估就會變成專家之間的意見對抗。

1986年2月，在要求推遲（先是45天，后來是1年）所有試驗(yàn)的決定中，前述兩類風(fēng)險評估都沒有起到重要作用。該決定主要考慮了案例對地方的社會、政治和經(jīng)濟(jì)意義，科學(xué)家們幾乎沒有輸入什么信息。風(fēng)險評估在蒙特郡這一層面的次要作用，與科學(xué)分析在環(huán)保署和食品與農(nóng)業(yè)部的程序中成為政治決定的基礎(chǔ)，形成了鮮明對比。

為什么蒙特郡的程序與環(huán)保署和食品與農(nóng)業(yè)部的程序如此不同？政治和制度的環(huán)境都起了作用。首先，當(dāng)州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在沒有聽取郡官員的聲音的情況下頒發(fā)了許可時，該郡十分憤怒，這激發(fā)了該郡的反抗。第二，從行政部署或科學(xué)專業(yè)知識的角度而言，該郡的健康部門并未準(zhǔn)備好處理如此不同尋常的事例。當(dāng)局因此不得不在公開的強(qiáng)光照射和高度政治化氣氛的影響之下邊干邊學(xué)。所以，并不令人吃驚的是，該郡主要利用風(fēng)險評估結(jié)果來表達(dá)對擬議試驗(yàn)的強(qiáng)硬反對。

三、風(fēng)險評估的特征和科學(xué)家的角色

有關(guān)公共領(lǐng)域里的風(fēng)險評估，我們大略地得出了三點(diǎn)一般的觀察結(jié)論。在此，從概念上將風(fēng)險評估看成由如下三階段組成有助于澄清我們的表達(dá)：（1）界定范圍，（2）分析，（3）解釋分析的結(jié)果。〔40〕類似的概括亦可很好地描述科學(xué)工作。只是，與科學(xué)工作形成對照的是，風(fēng)險評估所固有的特征是問題定義和解釋都必然是非科學(xué)的。只有分析才能達(dá)到科學(xué)上的客觀標(biāo)準(zhǔn)，不受行政特權(quán)和社會價值的污染。

（一）評估的范圍通常是狹窄的

EDB案例中對地下水途徑的忽略、核能案例中行政機(jī)構(gòu)選擇提出應(yīng)急方案的一項(xiàng)理由而不是應(yīng)急方案的一般指南、環(huán)保署和加州描述除霜害菌潛在危害時的歧異，都說明了此種一般傾向。評估范圍的偏狹源自四種力量的作用：

·科學(xué)／技術(shù)的?？茖W(xué)家可能會因?yàn)檎J(rèn)為某些問題無解而將其排除在外。當(dāng)數(shù)據(jù)有限或存在其他不確定性時，他們會限制對問題的考慮。而且，科學(xué)家的特定學(xué)科背景會影響其對問題的描述，正如在除霜害菌的評估實(shí)例中顯示的一樣。

·政治／法律／社會的。規(guī)制機(jī)關(guān)經(jīng)常限定評估的范圍，正如在EDB分析的早期階段所顯示的一樣。行政機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)任務(wù)及選民會強(qiáng)有力地影響到其運(yùn)作，正如在除霜害菌的評估實(shí)例中顯示的一樣。還有一些制度和政治考慮往往是呼之欲出的，例如，聯(lián)邦與州和地方當(dāng)局之間在核事故應(yīng)急方案制訂中的歧異。

·管理的。許多風(fēng)險評估開始于評估特定管理選項(xiàng)——某一設(shè)施的選址或開工、運(yùn)用或禁止某一技術(shù)，如EDB和除霜害菌實(shí)例。除非有機(jī)會考慮更多的選擇，否則問題的界定本身已經(jīng)是受到限制的了。

·資源方面的（Logistical）。評估總受到期限約束、需要動用特定人力和其他資源、通常也只有有限的機(jī)會去獲得更多信息。

評估范圍的狹窄并不完全是有害的。有時，限制范圍實(shí)際上會改善風(fēng)險評估，因?yàn)檫@樣可以使風(fēng)險評估更清晰、減少不確定性、集中資源、聚焦于對管理選項(xiàng)的分析。例如，前述應(yīng)急方案理據(jù)問題，可歸因于將目標(biāo)解釋得過于寬泛和含糊。然而，當(dāng)評估范圍的狹窄是因政治原因造成且未考慮科學(xué)證據(jù)，或者像EDB案例忽略了地下水那樣過早地限制了評估范圍在后來的評估中又未補(bǔ)正時，這種狹窄就可能帶來糟糕的決定。

（二）科學(xué)家的評估不止是分析科學(xué)數(shù)據(jù)

這些實(shí)例表明，進(jìn)行科學(xué)分析的科學(xué)家也發(fā)揮著其他的重要作用，包括：界定問題、描述需要分析的具體疑問、安排外部評論程序（給專家組支持）、解釋科學(xué)分析的結(jié)果、就如何管理危害提出建議等。這些科學(xué)家與其運(yùn)作其中的更大的組織和社會背景保持個人關(guān)聯(lián)，其在組織分析和解釋分析結(jié)果時會運(yùn)用這些背景知識。這一點(diǎn)在除霜害菌案例中特別明顯——在該案例中，不同技術(shù)人員顯然對各自機(jī)構(gòu)的規(guī)制任務(wù)更為敏感。

雖然許多風(fēng)險評估正恰當(dāng)?shù)匾猿Ｒ?guī)方式進(jìn)行，〔41〕U．S．Environmental Protection Agency，Office of Solid Waste and Emergency Response，Draft Superfund Public Health Evaluation Manual（1985）．但我們的案例研究表明，科學(xué)家們的創(chuàng)造性技術(shù)分析可以為風(fēng)險評估做出主要貢獻(xiàn)（或可能的貢獻(xiàn)。）在除霜害菌案中，科學(xué)家們有關(guān)除霜害菌對天氣模式或生態(tài)平衡之可能影響的分析，就開辟了風(fēng)險評估的新天地。如果工作組當(dāng)時做出了此種選擇，其原本可利用風(fēng)險評估以改進(jìn)大規(guī)模核事故應(yīng)急方案的績效。

（三）科學(xué)家通常未參與跟進(jìn)其分析——導(dǎo)致錯漏得不到糾正

科學(xué)家在界定評估范圍方面起著至關(guān)重要的作用。對評估結(jié)果的解釋和應(yīng)用卻相對而言是較不一致并且還常常是有限的。我們的三個實(shí)例中，核事故應(yīng)急方案是最極端的例證：科學(xué)家在分析中已經(jīng)指出的問題，即缺乏對替代措施效果的評估，仍然未得到糾正。多數(shù)技術(shù)問題還是被轉(zhuǎn)換成了法律問題。EDB案例是個混合的例證：風(fēng)險評估者在PD2／3中提出了一系列關(guān)于如何管理EDB危害的政策建議，但環(huán)保署沒有就EDB采取任何措施；3年后，環(huán)保署面臨一系列公共危機(jī)時，科學(xué)家們的建議又被批評為不夠充分了。在除霜害菌案例中，當(dāng)實(shí)地試驗(yàn)被批準(zhǔn)時，環(huán)保署與加州的科學(xué)家對行政機(jī)構(gòu)的政策決定有著顯著影響；然而，在這一案例中，現(xiàn)在說什么樣的后續(xù)措施是必要的還太早。

四、風(fēng)險評估作為動態(tài)過程的組成部分

從我們分析中浮現(xiàn)的風(fēng)險評估畫面，擴(kuò)展了國家科學(xué)研究理事會自我設(shè)限的靜態(tài)理想圖景。

國家科學(xué)研究理事會理想中的風(fēng)險評估是與混亂的風(fēng)險管理這一社會過程相隔絕且先后有序依次進(jìn)行的。這一理想圖景開始于只依靠科學(xué)、關(guān)注危害后果的危害識別（如圖1所示）。

圖1〔42〕National Research Council，supra note〔2〕，p．21．

在我們的畫面中（請看圖2），問題界定遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了危害識別，包括了危害后果、路徑和像管理選項(xiàng)這樣的其他考慮因素。正如前面已經(jīng)揭示的，我們把問題界定當(dāng)作三個一般領(lǐng)域的混合：科學(xué)、社會／法律因素與管理選擇。若要使風(fēng)險評估程序有所助益，風(fēng)險評估者必須能夠沖破其作為科學(xué)數(shù)據(jù)解釋者的角色，與風(fēng)險管理者一起，在科學(xué)與社會之相互作用的邊緣地帶架起橋梁?！?3〕Deisler，supra note〔4〕，“Risk Management”，at 15．在問題界定階段，風(fēng)險評估者要就風(fēng)險分析可用的科學(xué)工具、數(shù)據(jù)的可得性、對科學(xué)現(xiàn)象的現(xiàn)有理論解釋、為可能發(fā)生的管理問題提供合理答案的現(xiàn)實(shí)可行性等向風(fēng)險管理者提出建議。反過來，風(fēng)險評估者也需要聽取可用的管理選項(xiàng)、其所作決定的潛在社會影響、風(fēng)險評估范圍的法律與社會限制等方面的建議。在解釋技術(shù)分析的結(jié)果時，類似的互動也是必要的。

圖2〔44〕在我們的圖形中，細(xì)實(shí)線代表信息流，虛線代表偶然的信息流，粗實(shí)線代表了活動流。

盡管我們的風(fēng)險評估畫面修改了國家科學(xué)研究理事會提出的圖景（請看圖1），但我們堅(jiān)持了其關(guān)鍵要素——客觀的科學(xué)分析的核心作用、評估與管理活動的區(qū)分。我們承認(rèn)，為了在評估程序中保持正直，為了使科學(xué)能夠隔離于價值判斷和政治操縱，風(fēng)險評估與風(fēng)險管理的區(qū)分至關(guān)重要。

然而，我們主張，將風(fēng)險評估在概念上分為不同步驟，不應(yīng)當(dāng)直接用于向個人分配職能。圖2中不同種類的活動，被置于以陰影區(qū)分開的不同空間之內(nèi)，從事這些活動的個人不能也不應(yīng)被鎖定在狹隘限定的具體功能上。風(fēng)險分析，若要具有相關(guān)性，就需要與更大的背景聯(lián)系起來，由此人們必須成為背景的一部分。說到底，誰比博學(xué)的科學(xué)家更適于解釋那些伴隨不確定的分析結(jié)果并且將之轉(zhuǎn)化為建議呢？

五、最后的評論

風(fēng)險評估者因承擔(dān)雙重使命而存在角色沖突?？茖W(xué)家的行為規(guī)范要求風(fēng)險評估者不能從不充分的證據(jù)中得出結(jié)論，并應(yīng)避免主觀判斷，另一方面，解決具體社會問題又要求風(fēng)險評估者積極介入，這兩者之間存在沖突。但是，既然角色沖突是無法避免的，最好的方法是公開地承認(rèn)它。正如時為國家科學(xué)院院長的菲利普·漢德勒（Philip Handler）在差不多十年前所評論的，當(dāng)個人混淆了其雙重角色時，會造成嚴(yán)重的問題，即喪失正直品性、摧毀公眾對科學(xué)的信心?！?5〕Handler，“Public Doubts About Science”，208Science（1980），1093．風(fēng)險評估者有如下幾項(xiàng)個人責(zé)任：（1）堅(jiān)持區(qū)分所從事的客觀性、分析性活動與摻雜了其個人價值、社會價值及直覺的活動；（2）在可能贊成也可能不贊成相關(guān)政策的公眾和他人面前清楚地做出上述區(qū)分；（3）以兩種角色行動時，都要足夠清晰、公開、誠實(shí)、客觀地工作——只有這樣才有可能使風(fēng)險評估獲得客觀性。

風(fēng)險評估者及其他組成風(fēng)險共同體的專家對該共同體和該領(lǐng)域，還負(fù)有更多義務(wù)：

對于風(fēng)險評估的范圍和內(nèi)容是如何、由誰、立于何種基礎(chǔ)予以界定的，批判性的評論總是必要的。在當(dāng)前實(shí)踐中，外部評論通常集中于科學(xué)方法與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的可靠性。盡管很重要，但這類評論需要擴(kuò)展以將與定義相關(guān)的問題包括在內(nèi)。

在解釋和運(yùn)用風(fēng)險評估結(jié)果時，需要更多的靈活性。風(fēng)險評估經(jīng)常是提供了看問題的視角而不是政策問題的確切答案：這類結(jié)果應(yīng)該被當(dāng)作政策形成的積極助益而加以利用，不應(yīng)被當(dāng)作有缺陷的分析。

發(fā)起風(fēng)險評估的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)注意到社會背景。有一種傾向是設(shè)立專家小組來考慮那些對具體政策決定至關(guān)重要的特定科學(xué)問題，卻不向該小組提供多少與決定性質(zhì)相關(guān)的信息。這種隔離，意在將價值問題留在科學(xué)領(lǐng)域之外，卻未必總是最有成效地運(yùn)用這類小組的方式；何種情形下這樣做是適當(dāng)?shù)暮畏N情形下又是不適當(dāng)?shù)?，需要仔?xì)分辨。

風(fēng)險評估者和其他進(jìn)入風(fēng)險評估的專家必須就誠實(shí)正直和促進(jìn)該領(lǐng)域的發(fā)展做出特別強(qiáng)有力的個人承諾：一方面，發(fā)展和加強(qiáng)評估的分析基礎(chǔ)需要這種支撐；另一方面，共同體需要區(qū)分何為客觀何為不客觀的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。正如加薩諾夫（Jasanoff）在最近的一篇評論中所指出的，“誠實(shí)、理性和充分的公開，對于科學(xué)和公共政策都具有至高無上的重要性”?！?6〕Jasanoff，“Norms for Evaluating Regulatory Science”，9Risk Analysis（1989），271．

最重要的是，共同體應(yīng)當(dāng)更樂于以批判眼光來看待其過去的活動，并為了提高而學(xué)習(xí)必要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。