建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館的必要性和可行性*
——以廣州為例

陳深貴

建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館的必要性和可行性*
——以廣州為例

陳深貴

文章以廣州為例，分析街鎮(zhèn)圖書館依附于文化站，存在投入保障不足、服務功能單一、游離于公共圖書館服務體系之外等問題，難以承擔公共圖書館的職能；分析建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館的必要性和可行性。

街鎮(zhèn)圖書館 公共圖書館 獨立運作

0 前言

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟總量僅次于美國，位居世界第二，綜合國力顯著增強，這為公共圖書館事業(yè)發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時，人民生活由基本解決溫飽階段進入小康階段，對公共文化服務的需求顯著提高。不過，盡管國家大力建設公共圖書館，但公共圖書館服務供給與民眾需求之間的落差仍然非常大，看書難的問題始終是亟待解決的重大民生問題。在這種背景下，“構(gòu)建公共文化服務體系，保障人民基本文化權(quán)益”被提升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系，建立公共文化服務體系建設協(xié)調(diào)機制，促進基本公共文化服務標準化、均等化；《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》提出按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，完善覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系。隨后政府加大公共文化建設投入，我國公共圖書館事業(yè)迎來了發(fā)展的春天。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論是在黨和政府的公共文化建設政策中，還是在圖書館學界和業(yè)界，普遍均等都是公共圖書館服務體系建設的最重要原則之一[1]。所謂公共圖書館服務的普遍均等，是指一個國家或地區(qū)的公共圖書館服務體系可以保障居住其中的所有人，都能就近獲取其需要的知識、信息、文化資源及其他圖書館服務，因此全覆蓋是保障普遍均等的公共圖書館服務應該具有的兩個基本特征之一[2]。目前我國基本實現(xiàn)縣級以上行政區(qū)建有縣級以上公共圖書館；但在街鎮(zhèn)行政區(qū)域，只有極少數(shù)地區(qū)建立了獨立運作的公共圖書館，絕大多數(shù)是在文化站配置圖書館，它們?nèi)狈Κ毩⑿?、專業(yè)性，資源較稀缺，服務能力較弱，服務效益較差。顯然，依靠這種格局，不可能真正實現(xiàn)公共圖書館服務的普遍均等；要實現(xiàn)公共圖書館服務的普遍均等，就須建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館。本文以廣州為例，分析街鎮(zhèn)圖書館存在的問題，討論在街鎮(zhèn)建設獨立運作的公共圖書館的必要性和可行性，推動政府通過建設街鎮(zhèn)公共圖書館來完善公共圖書館服務體系，保障民眾的基本文化權(quán)益。

1 街鎮(zhèn)圖書館難以承擔公共圖書館職能

廣州比較重視公共文化建設，2009年出臺《廣州市加快公共文化服務體系建設實施意見》。在該政策推動下，目前廣州形成市圖書館—區(qū)圖書館—街鎮(zhèn)文化站圖書館—村(社區(qū))圖書室的四級圖書館設施，在形式上基本實現(xiàn)基層圖書館全覆蓋；與此同時，近年為打造“圖書館之城”，在寸土寸金的珠江新城新建廣州圖書館，正在改建廣州市少年兒童圖書館；在11個區(qū)中，從化、增城等新建了現(xiàn)代化的圖書館，黃埔、荔灣、番禺、南沙等正在建設或規(guī)劃建設新的現(xiàn)代化圖書館。從以上可看出，廣州公共圖書館建設的重心在于市、區(qū)級的圖書館，也取得了比較顯著的成績，但在街鎮(zhèn)級圖書館上，廣州和其他地區(qū)一樣，并未設置獨立運作的公共圖書館，也未以市、區(qū)公共圖書館分支機構(gòu)的方式對街鎮(zhèn)圖書館進行規(guī)劃建設，街鎮(zhèn)圖書館納入文化站進行管理。截至2012年，廣州全市165個街鎮(zhèn)全部建有文化站，所有文化站均建有站屬圖書館，總藏書393.7萬冊，計算機2800臺[3]?！稄V州市公共圖書館條例》立法調(diào)研表明，廣州街鎮(zhèn)圖書館非常貧弱，主要存在三大問題，導致其難以承擔公共圖書館職能，不能充分保障民眾的基本文化權(quán)益。

1.1 依附于文化站，投入保障不足，獨立生存發(fā)展能力弱

廣州街鎮(zhèn)圖書館是街鎮(zhèn)文化站內(nèi)設機構(gòu)，無法作為一個主體獨立發(fā)展，主要表現(xiàn)在：(1)缺乏單獨配套的財政保障長效機制和專項購書經(jīng)費，書刊老舊且多年難以更新；(2)沒有單獨的出入口和自成一區(qū)的獨立空間；(3)沒有專職管理人員。

1.2 功能單一，服務能力弱，難以承擔公共圖書館使命

由于缺乏獨立運作的公共圖書館，公共圖書館的功能拆分到文化站、共享工程基層服務點、公共電子閱覽室、農(nóng)家書屋、黨員干部遠程培訓點等基層文化服務設施，街鎮(zhèn)圖書館僅具備書報刊閱覽功能，難以提供書刊外借服務，更談不上開展讀者培訓、信息咨詢、講座展覽和閱讀推廣活動。街鎮(zhèn)圖書館不具備完整的公共圖書館功能，服務能力弱，無法承擔公共圖書館的使命。

1.3 游離于公共圖書館服務體系之外

廣州165個街鎮(zhèn)圖書館中，與市、區(qū)兩級公共圖書館開展聯(lián)網(wǎng)服務的只有45個；開展聯(lián)網(wǎng)服務的方式并非總分館模式，而是市、區(qū)圖書館與文化站之間的館站合作形式。凡此種種造成街鎮(zhèn)圖書館的非專業(yè)化運行，長期游離于公共圖書館服務體系之外。專業(yè)化雖然不是基層圖書館可持續(xù)發(fā)展的充分條件，但它是十分重要的必要條件[4]。街鎮(zhèn)圖書館長期非專業(yè)化運行，以及排除于公共圖書館服務體系之外，產(chǎn)生一系列問題，比如，街鎮(zhèn)圖書館未納入全國公共圖書館評估體系；街鎮(zhèn)圖書館從業(yè)人員未作為圖書資料專業(yè)技術(shù)人員，無法參與職稱評審；街鎮(zhèn)圖書館從業(yè)人員不被行業(yè)組織接納，難以參加專業(yè)繼續(xù)教育，缺乏職業(yè)交流平臺。

2 建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館的必要性

2.1 建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館是保障民眾閱讀權(quán)利的重要途徑

公共圖書館的產(chǎn)生和發(fā)展與社會環(huán)境密切相關(guān)，具有閱讀能力和閱讀興趣、注重文化修養(yǎng)和自我完善的人口是促進圖書館發(fā)展的基本條件之一[5]。閱讀關(guān)系到民眾個人的思想境界和修養(yǎng)，關(guān)系到民族的素質(zhì)。作為現(xiàn)代社會制度的組成部分，公共圖書館承擔著滿足公眾對知識、信息及相關(guān)文化活動需求的職能，天然擔負著閱讀推廣責任。我國地域遼闊，村鎮(zhèn)人口占多數(shù)，僅僅建設縣級以上公共圖書館，公共圖書館難以在廣大地區(qū)有效開展閱讀推廣?；诖?，程煥文指出，21世紀公共圖書館的發(fā)展路向是：(1)從市區(qū)到社區(qū)：讓公共圖書館深入民眾的生活，喚醒公共圖書館的生命力和活力；(2)從都市走向農(nóng)村：讓占大多數(shù)人口的農(nóng)村民眾享有基本的文化權(quán)利、圖書館權(quán)利和閱讀權(quán)利[6]。

另一方面，隨著民眾文化權(quán)利意識覺醒，已不僅僅滿足于到公共圖書館接受服務，而是希望公共圖書館走進社區(qū)，使自己能便捷地享受公共圖書館服務。廣州市公共圖書館條例立法公眾問卷調(diào)查課題組2014年9月撰寫的《關(guān)于公眾利用公共圖書館情況的調(diào)研報告》顯示，在針對市民的1833份有效問卷中，40%認為從住所到公共圖書館的理想距離為“步行15分鐘內(nèi)”，20%希望“步行30分鐘內(nèi)”；27%認為“很有必要”將公共圖書館服務延伸到街鎮(zhèn)，51%認為“有必要”將公共圖書館服務延伸到街鎮(zhèn)；如果街鎮(zhèn)圖書館能提供專業(yè)化、標準化的服務，65%表示“會經(jīng)常使用”，32%表示會“偶爾使用”。

廣州圖書館與中山大學課題組聯(lián)合進行的調(diào)查顯示，市民普遍反應公共圖書館偏遠，建議多建公共圖書館，縮短到公共圖書館的距離[7]。與市民的直觀感受相對應的是，2013年廣州常住人口1283.89萬，但僅有市、區(qū)級公共圖書館14座，每80萬人才有一座圖書館。毫無疑問，廣州公共圖書館保障水平既滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，也與廣州的“國家中心城市”定位不匹配。在這種情況下，只有在街鎮(zhèn)大力建設具備圖書館所有職能、能承擔公共圖書館使命的獨立運作的圖書館，才能更好地保障民眾，特別是老年人和少年兒童就近接受公共圖書館閱讀服務的權(quán)利。

2.2 建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館是實現(xiàn)普遍均等服務的內(nèi)在要求

目前廣州14座市、區(qū)級公共圖書館中，市級公共圖書館兩座，區(qū)級公共圖書館12座。14座公共圖書館集中于中心城區(qū)或區(qū)政府所在地。鑒于街鎮(zhèn)圖書館職能不全面、服務能力弱，廣大市民尤其是郊區(qū)鎮(zhèn)居民要利用公共圖書館，往往只能長途跋涉到區(qū)級以上公共圖書館。2014年7月筆者所做調(diào)查顯示，廣州35個鎮(zhèn)的面積占全市總面積69.6%，常住人口占全市總?cè)丝?2.5%；鎮(zhèn)政府所在地與所在區(qū)公共圖書館的最遠距離為54.4公里，平均距離為20.51公里；鎮(zhèn)政府所在地與廣州圖書館的最遠距離為142.7公里，平均距離55.42公里，見表1。由此可見，郊區(qū)鎮(zhèn)的絕大多數(shù)居民基本排除在公共圖書館服務之外。不大力建設獨立運作的街鎮(zhèn)圖書館，如何真正實現(xiàn)公共圖書館服務的普遍均等？

文化部頒布的《公共圖書館建設用地指標》要求大型公共圖書館服務半徑應小于或等于9公里，中型公共圖書館服務半徑應小于或等于6.5公里，小型公共圖書館服務半徑應小于或等于2.5公里。對照《公共圖書館建設用地指標》和廣州現(xiàn)有情況，筆者認為，在依附于街鎮(zhèn)文化站的圖書館難以承擔公共圖書館職能的現(xiàn)實下，唯有建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館，使之承擔起公共圖書館的全部職能，開展專業(yè)化服務，公共圖書館服務體系的全覆蓋才能得到真正落實，公共圖書館服務的普遍均等才能真正實現(xiàn)。

2.3 建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的需要

2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》指出，城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的標志，新型城鎮(zhèn)化要“以人為本，公平共享”，以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設成果。健全公共文化服務體系、提高公共文化供給能力是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的要求。公共圖書館在提高人口素質(zhì)、促進人的全面發(fā)展和社會公平正義、實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”進程中肩負著重要責任，但目前的街鎮(zhèn)圖書館難以承擔起這種責任。公共圖書館要在新型城鎮(zhèn)化中承擔責任，為實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”貢獻力量，為農(nóng)民的市民化發(fā)揮積極作用，就必須通過建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館來提高專業(yè)服務能力，從而充分發(fā)揮社會教育職能，提升“新市民”的科學文化素質(zhì)，實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，進而推動社會公平正義。

表1 廣州各鎮(zhèn)距離市、區(qū)圖書館距離表

3 建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館的可行性

3.1 物質(zhì)基礎(chǔ)具備

2013年我國GDP總量達568，845億元人民幣，人均GDP達6，807美元；廣州GDP達15，420億元人民幣，人均GDP接近2萬美元[8]。按照世界銀行2010年制定的標準，我國人均GDP已超過3，976美元的標準，整體進入上中等收入經(jīng)濟體，廣州進入人均GDP超過12，276美元或以上者的高收入行列。我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展為新建街鎮(zhèn)公共圖書館，或?qū)F(xiàn)有街鎮(zhèn)圖書館按照公共圖書館的標準進行專業(yè)化改造提供了物質(zhì)保障，使得在街鎮(zhèn)建設獨立運作的公共圖書館成為可能。

考察其他國家或地區(qū)公共圖書館發(fā)展歷史，當經(jīng)濟社會發(fā)展到中等收入以上階段后，公共圖書館建設會有跨越式發(fā)展。比如，我國臺灣和我國香港的公共圖書館事業(yè)在20世紀80年代快速發(fā)展，1984年我國臺灣人均GDP為3，233美元[9]，當年臺灣有關(guān)部門分年編列預算補助各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立圖書館及添置圖書設備，經(jīng)過10余年努力，309個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的98%完成圖書館建設工作[10]；1980年我國香港人均GDP為5，700美元[11]，1979-1988年香港公共圖書館從23座增加到49座，年均增加2.5座[12]。在當前條件下，為實現(xiàn)公共圖書館服務的普遍均等，在縣級以上公共圖書館基本實現(xiàn)現(xiàn)代化以后，政府應突破將公共圖書館建在區(qū)縣以上行政區(qū)域的格局，將公共圖書館建設重心下移到街鎮(zhèn)，在街鎮(zhèn)建設獨立運行的公共圖書館，使其提高專業(yè)化服務，從而提高公共圖書館服務的保障水平和保障力度。

3.2 保障機制逐步完善

公共圖書館作為公共文化服務體系的重要組成部分，被納入國家基本公共服務范疇，越來越受到國家重視。國家認識到享有基本公共服務屬于公民權(quán)利，提供基本公共服務是政府職責，為此在法規(guī)上加快了公共圖書館建設的保障。比如，《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》立法進程加快，《國家基本公共文化服務保障標準》也有望于近期出臺。這些法規(guī)作為構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的關(guān)鍵性制度設計，將促進基本公共文化服務標準化、均等化，有望將公共文化從低水平覆蓋推向更高水平。

作為廣州建設文化強市和世界文化名城的內(nèi)容之一，廣州市公共圖書館事業(yè)發(fā)展的制度保障也在逐步加強。2012年3月廣州再次啟動圖書館立法進程，2014年10月29日廣州市第十四屆人民代表大會常務會議第三十四次會議全票表決審議通過《廣州市公共圖書館條例》(以下簡稱“《條例》”)?！稐l例》的亮點和突破之一就是對街鎮(zhèn)公共圖書館建設提供法律保障，力圖通過大力建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館，實現(xiàn)約每8萬人一座公共圖書館的目標，基本達到我國香港公共圖書館的保障水平?！稐l例》規(guī)定街鎮(zhèn)公共圖書館的建設主體為區(qū)人民政府，并對街鎮(zhèn)公共圖書館的服務規(guī)范、服務內(nèi)容、建設標準、開放時間等進行明確規(guī)定。

2014年初廣州重新修訂《廣州市社區(qū)公共服務設施設置標準》(以下簡稱“《標準》”)并公開征求廣大市民的意見。修訂后的《廣州市社區(qū)公共服務設施設置標準》首次將街鎮(zhèn)圖書館從文化站獨立出來，規(guī)定街鎮(zhèn)公共圖書館按照每千人20平方米、總建筑面積按照700-2000平方米的標準建設。

《條例》和《標準》的頒布實施，將推動廣州街鎮(zhèn)公共圖書館實現(xiàn)獨立運作，街鎮(zhèn)圖書館的規(guī)范化、標準化水平將大幅提升，服務能力和專業(yè)化運行有望得到保障。如果說經(jīng)濟社會發(fā)展為街鎮(zhèn)公共圖書館的建設提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，民眾的閱讀需求和圖書館權(quán)利保障是街鎮(zhèn)公共圖書館建設的內(nèi)在需求，那么一系列公共文化體系建設的法規(guī)出臺將為街鎮(zhèn)公共圖書館建設提供制度保障。

3.3 經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的探索為建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館提供了寶貴的經(jīng)驗

自上世紀90年代以來，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開始探索街鎮(zhèn)圖書館發(fā)展路徑，形成了深圳圖書館之城、佛山市聯(lián)合圖書館、東莞集群圖書館、嘉興鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館等模式。這些實踐為當前環(huán)境下建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館提供了比較豐富的經(jīng)驗和教訓。廣州在充分考察各地街鎮(zhèn)圖書館建設及立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，突破體制障礙，首次提出中心館與總分館制相結(jié)合的建設模式，規(guī)定廣州圖書館作為全市公共圖書館服務體系的中心館，區(qū)政府作為區(qū)圖書館及街鎮(zhèn)公共圖書館乃至負有推進村、社區(qū)的圖書室或者服務網(wǎng)點建設的責任主體，負責建設轄區(qū)內(nèi)公共圖書館，統(tǒng)一建設區(qū)域公共圖書館服務體系?！稐l例》第十二條第三款規(guī)定：“區(qū)人民政府負責建設區(qū)和鎮(zhèn)、街道公共圖書館，建立公共圖書館總分館體系，區(qū)公共圖書館為區(qū)域總館，鎮(zhèn)、街道公共圖書館為分館。”在確定區(qū)政府作為區(qū)域公共圖書館服務體系建設主體的前提下，考慮到鎮(zhèn)政府與街道辦事處作為基層政府或政府派出機構(gòu)，有一定的財政能力和保障責任，《條例》規(guī)定街鎮(zhèn)等“有關(guān)單位應當根據(jù)實際情況為圖書室或者服務網(wǎng)點建設在場地、配套設施設備等方面提供必要支持”。

4 結(jié)語

在當前經(jīng)濟社會發(fā)展階段，我國特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有必要在街鎮(zhèn)建設獨立運作的公共圖書館，而且條件基本成熟。為實現(xiàn)公共圖書館服務的普遍均等，各地應將公共圖書館建設重點向基層轉(zhuǎn)移，大力建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館，通過區(qū)域總分館體系推動街鎮(zhèn)公共圖書館實行專業(yè)化服務。

[1]程煥文.普遍均等惠及全民——關(guān)于公共服務普遍均等原則的闡釋[J].圖書與情報，2007（5）：4-7

[2]于良芝.走進普遍均等服務時代：近年來我國公共圖書館服務體系構(gòu)建研究[J].中國圖書館學報，2008（3）：31-40

[3]廣東省文化廳.廣東文化文物統(tǒng)計年鑒（2013）[K].廣州：廣東省文化廳編印，2013：164-165.

[4]于良芝.我國基層圖書館的專業(yè)化改造——從全覆蓋到可持續(xù)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向[J].圖書館建設，2011（10）：7-11.

[5]于良芝.圖書館學導論[M].北京：科學出版社，2003：71-73.

[6]程煥文.以民為本：21世紀中國圖書館事業(yè)發(fā)展的路向[J].圖書館建設，2006（5）：12-13.

[7]城市公共圖書館服務于讀者閱讀行為調(diào)查報告2013 [EB/OL].[2014-11-15].http：//www.gzlib.gov.cn/upload/research.pdf.

[8]2013年廣州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. [2014-09-10].http：//www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s2885/201404/2647107.html.

[9]臺灣GDP[EB/OL].[2014-11-10].http：//baike.baidu. com/view/5878391.htm

[10]王振鵠.臺灣公共圖書館之發(fā)展[J].圖書館，2003（6）：18-19.

[11]人均GDP[EB/OL].[2014-11-10].http：//data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.CD/countries？page=6.

[12]雷小云.香港地區(qū)公共圖書館的發(fā)展[J].江西圖書館學報，1991（5）：54-55.

The Necessity and Feasibility of Construction for Subdistrict and Rural Library with Independent Operation——Taking Guangzhou as an example

CHEN Shen-gui

Taking Guangzhou as an example，this paper analyzes problems in sub-district and rural library which is attached to the cultural station，such as:lack of the assurance of investment，singleness of service features，dissociation from public library service system，and it is difficult to assume the functions of public library.It also analyzes the necessity and feasibility of construction for subdistrict and rural library with independent operation.

Rural library；Subdistrict library；Public library；Independent operation

格式 陳深貴.建設獨立運作的街鎮(zhèn)公共圖書館的必要性和可行性——以廣州為例[J].圖書館論壇，2015（3）：16-20，63.

陳深貴（1983-），男，碩士，廣州圖書館研究協(xié)作部副主任。

2014-12-31

*本文系2013-2014年度國家公共文化服務體系制度設計研究課題“關(guān)于現(xiàn)階段我國在街鎮(zhèn)一級建設獨立運作公共圖書館的必要性與模式研究”研究成果之一