職能部門“功能異化”的組織學分析——來自沿海發(fā)達地區(qū)N區(qū)和H區(qū)的調(diào)查

程 宇

（珠海城市職業(yè)技術學院，廣東 珠海 519000）

一、問題提出

任何國家都需要公共安全部門來提供基本的社會秩序和人身財產(chǎn)安全，中國也不例外［1］（pp．10－11）。我國人 民 警 察 法 規(guī) 定，公 安 機 關 的職責是：“預防、制止和偵查違法犯罪活動；維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；管理交通、消防、危險物品和特種行業(yè)；管理戶政、國籍、入境出境事務和外國人在中國境內(nèi)居留、旅行的有關事務；維護國（邊）境地區(qū)的治安秩序；依法管理集會、游行、示威活動；指導和監(jiān)督國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和重點建設工作的治安保衛(wèi)工作，指導治安保衛(wèi)委員會等群眾性組織的治安防范工作……?！雹購倪@一法律條文中我們看到，警察是一種專業(yè)的工作，提供公共安全服務，維護社會的日常秩序。筆者調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)，警察抱怨“非警務活動”太多，影響、干擾了正常執(zhí)法工作的現(xiàn)象非常普遍?，F(xiàn)在警察用于刑事偵察和打擊犯罪等工作上的時間和精力只占警察全部精力的20%左右，其中約80%的時間用于“非警務活動”②。也就是說，公共安全部門在某種程度上已經(jīng)從一種專業(yè)機構，變成了一種“綜合”機構，從而出現(xiàn)職能部門“功能異化”③。這種現(xiàn)象越到基層越普遍，基層警務工作根本無法保障，很難做到“專業(yè)化”。

那么，為什么公共安全部門會從一種專業(yè)機構變成綜合機構？為什么警察的職能會發(fā)生異化？這個過程是如何演進的？筆者認為，在政府這一典型的科層組織（公安部下設有省公安廳、市公安局、區(qū)縣公安分局，一直到派出所，各層級之間在業(yè)務方面是上下級領導關系）中，這一現(xiàn)象的重復再現(xiàn)并長期存在是建立在穩(wěn)定持續(xù)的組織制度基礎之上和相應的組織環(huán)境之中的［2］。因此，本文試圖從組織學的角度來回答上述問題。

本文采用個案研究方法。N區(qū)下轄8個鎮(zhèn)，筆者于2011年6月在N區(qū)8個鎮(zhèn)進行為期半個月的田野觀察，并跟區(qū)公安分局、區(qū)綜治辦的相關負責人和派出所所長、社區(qū)民警進行了座談，獲得較為豐富的一手資料。H區(qū)下設9個街道15個轉制社區(qū)，筆者于2011年8月在H區(qū)就區(qū)治安工作進行為期半個月的田野觀察，并分別與派出所所長、社區(qū)民警、部分居民代表進行座談，對基層治安工作有較為深入的了解。文中的資料主要來源于田野觀察，也包括對部分工作人員的訪談記錄以及政府的工作文件、內(nèi)部資料等。

二、目標替代與職能部門異化研究

“目標替代”即組織決策的起始目標在執(zhí)行過程中被其他的目標（尤其是決策執(zhí)行者自己的目標）所替代［3］（p．167）。德國學者米歇爾斯在研究20世紀初歐洲國家勞動組織和社會主義黨派時發(fā)現(xiàn)這樣一種情形：許多組織在實際運作過程中常常由于種種原因背離其原定的正式目標而實際上追求與原來目標不同甚至相悖的目標［4］。他提出了“目標替代”的概念來描述這一組織現(xiàn)象，并認為實際上很多政治組織的正式目標在組織演化過程中都被替代了。社會學家韋伯指出，科層制組織形式有職責分明、按規(guī)章制度辦事等特點，有助于實現(xiàn)組織的理性目標。與此同時，科層制組織也有一種傾向演化成以自我生存為目標的生命體，而不是致力于實現(xiàn)組織設計初衷的理性目標。在應對過程中以新的目標來替代中央政策的原目標。另外，波特和梅爾運用量化分析的方法，具體研究績效考評與組織欺騙之間的內(nèi)部關系［5］。并認為當部門績效根據(jù)數(shù)量化的產(chǎn)出來測量時，政府官員并不會在意這是否獲得滿意的社會收益的最優(yōu)策略，而有著很強的動機使得產(chǎn)出最大化，這是一種目標替代的形式?！澳繕颂娲笔墙M織中的一種典型現(xiàn)象，可能會因為信息不對稱、信息的模糊性以及激勵強度等機制導致目標替代。

在中國語境中，雖然沒有明確提出“目標替代”這樣的概念，但是“上有政策、下有對策”，“變通”，“政策執(zhí)行中的非正式行為”、“基層政府間的共謀行為”等這樣的詞匯來描述組織中出現(xiàn)的“目標替代”現(xiàn)象。例如，孫立平、郭于華發(fā)現(xiàn)，在征收農(nóng)業(yè)稅時，村干部不是使用正式制度的語言而是用非正式關系來說服農(nóng)民［6］。應星發(fā)現(xiàn)，基層干部通過“變通”國家政策和上級指示來處理解決或緩和基層問題與沖突［7］。這些研究大多討論政府與普通民眾交匯處的“變通”現(xiàn)象，并沒有關注到政府這一科層組織內(nèi)部的“目標替代”。而周雪光認為基層政府間的共謀現(xiàn)象正是目標替代的一個突出表現(xiàn)，即共謀者在這些應對過程中以新的目標來替代中央政策的原目標［2］。如果激勵設計不當，就會導致與組織目標相悖的行為。艾云在A縣“計劃生育”年終考核的案例中發(fā)現(xiàn)，上級對下級工作進行頻繁的“檢查”或“考核”，而下級政府采取各種手段、策略來應對，是因為組織結構、組織設計的不合理，尤其是監(jiān)督制度、激勵制度與組織目標、政治環(huán)境等方面的不兼容和內(nèi)在矛盾，導致了組織原來的目標被替代［8］。雖然，這些文獻把關注點轉向了政府這一科層制組織內(nèi)部，但是并沒有關注到組織內(nèi)部多個層級和多個部門之間可能會引發(fā)的目標替代的現(xiàn)象。

另外，對警察公共安全服務的研究，無論是在警察服務的理論方面，還是在中國警察服務的實證方面，我們的研究尚且不足。大部分研究都在討論警察作為一種公共服務應該如何供給。如奧斯特羅姆夫婦對警察服務的討論，他們把警察服務當作一個公共經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)，用一整套操作化的多中心理論概念框架，對于警察服務進行細分，而不是把警察服務籠統(tǒng)地歸置到公益物品服務領域里，然后在此基礎上，闡述了美國大城市地區(qū)警察服務的組織［1］。并從實證的角度，揭示了作為典型公益物品的警察服務本身的復雜性，認為警察服務具有多種屬性。她通過公民調(diào)查方式，證明在直接服務方面中小規(guī)模的組織績效高于大規(guī)模的警察組織績效。此外，還有學者把警察作為一種街頭官僚（Street－level Bureaucrats）來討論其自由裁量權的問題。街頭官僚是指那些“公共服務工作人員，他們在工作中同公民產(chǎn)生了直接的交流接觸，并且在他們工作的執(zhí)行過程中具有大量的自由裁量權”，典型的街頭官僚包括警察、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等［9］。還有的研究集中于討論警察的職能，詹姆士·威爾遜把美國警察職能概括為提供服務、執(zhí)行法律和維持秩序。李健和認為我國警察職能泛化，在歷史上，近代職業(yè)警察或者專職警察產(chǎn)生的直接社會原因，是治安的惡化和犯罪的專門化，即維護治安和預防、打擊犯罪是警察最初的基本職能［10］。公安機關要“維護政治穩(wěn)定，社會穩(wěn)定和治安穩(wěn)定”，看起來，這似乎很全面，而實際上這三個穩(wěn)定，尤其是政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定，不論從公安機關的權力、職責還是手段來看，都是公安機關難以做到的。甚至可以說，維護政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定不是或至少首先不是公安機關的職能。但是，該研究并沒有進一步解釋為什么警察的職能會發(fā)生異化，更沒有從組織學的角度進行思考。本文試圖針對這一公共安全服務職能異化的現(xiàn)象，從組織學的角度進行解釋。

三、來自于沿海發(fā)達地區(qū)N區(qū)和H區(qū)的調(diào)查

（一）文本中所定義的“警察”

本文所討論的公共安全服務主要是警察所提供的社會治安服務。根據(jù)1995年2月28日實施的《中華人民共和國警察法》第二條規(guī)定：人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全，人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預防、制止和懲治違法犯罪活動；第六條規(guī)定，公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行下列職責：（一）預防、制止和偵查違法犯罪活動；（二）維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；（三）維護交通安全和交通秩序，處理交通事故；（四）組織、實施消防工作，實行消防監(jiān)督；（五）管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險物品；（六）對法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進行管理；（七）警衛(wèi)國家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場所和設施等十四項工作。上述法律條文從警察專業(yè)角度對警察任務和職責做出了規(guī)定，即警察的職能就應當是維持日常秩序，而不是承擔大量的“非警務”活動或“綜治維穩(wěn)”的工作。

第二十次全國公安會議提出全面實行警務公開，其目的都在于服務群眾，聯(lián)系群眾，預防控制犯罪，維護社會的穩(wěn)定，從而擴大警察社會管理和服務民眾方面的職能。20世紀90年代中期，各地公安機關根據(jù)實際情況，多方面地擴展服務領域。從體制上，對公安派出所工作實行改革，確定公安派出所的主要職能是治安預防和治安基層基礎工作。在2002年3月在杭州召開全國派出所工作會議，強調(diào)了公共機關的預防與服務職能，并部署在全國范圍內(nèi)實施以服務為導向的社區(qū)警務戰(zhàn)略。2003年《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》（中發(fā)［2003］13號）把公安機關的職能調(diào)整為打擊敵人、保護人民、懲治犯罪、服務群眾、維護國家安全和社會穩(wěn)定。制度文本規(guī)定：警察的職能就是提供公共安全服務，維護日常秩序。

（二）實際工作中的“警察”

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，警察承擔了大量“非警務”工作，其職能已發(fā)生了異化。越到基層，基層民警所承擔的“非警務”工作越多，“每天都要填很多的記錄表，應付上級的檢查，沒有多余的時間可以為社區(qū)居民服務，填表、應付上級的檢查，都快要把人給累死”（H區(qū)派出所所長、社區(qū)民警座談會記錄）。這是我們在調(diào)研期間經(jīng)常聽過的基層干警抱怨。

1．數(shù)量化的考核制度

在對基層民警工作的考核中，雖然在N區(qū)和H區(qū)的考核中已加入一定比例的“居民滿意度”指標，但是，在考核項目中還有許多具體可測的指標和評分制度，這增加了對基層民警的激勵強度。比如，出警率、報案率、破案率、辦證率這些指標。在每年初，省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村各級政府就治安工作會層層簽訂目標責任書。這樣的考核設計一般都采用了客觀的指標評估政績、指標測量數(shù)量化，即用明確的數(shù)字來評估任務完成情況等，“層層細化”、“逐級加碼”。例如，每年省、市都會根據(jù)上一年和人口普查的情況來確定今年所需要辦證外來人口的數(shù)量。

2012年，人口普查時佛山有150萬外來人口，市里就給我們規(guī)定了94萬需要辦證的人口數(shù)，要盡量提高辦證率。但是這150萬里面有小孩，老人，只有中年需要辦證。在分指標的時候我們給鎮(zhèn)，鎮(zhèn)又給村，這樣分下去的時候個別地方就不太適應。比如2012年有3000人外來，但是今年有個廠倒閉了，走了2000，任務就完不成了?；蛘呤潜热缰攸c整治趕走一大批。這其中他們的意見就比較大。這個壓力越來越大，但總體還是可以完成的，上面只看大方向，定一個指標，在分指標的時候可能會出現(xiàn)問題（N區(qū)公安分局副局長訪談記錄，NHA20110630）。

這樣的硬性考核指標，使得基層民警只能千方百計去完成這種“不可能完成的任務”。為了能完成“年年攀升”的辦證任務，基層民警可能會協(xié)助和直接參與“買”、“借”隔壁村或街道的“需要辦證的外來人員”，“勸說”這些外來人員到還有“辦證缺口”的街道辦理。

針對報警率和破案率這兩個指標的考核，每年也要簽訂“目標責任書”。上級政府根據(jù)上一年報警率和破案率的情況，按照每年增加5%的原則，將指標逐一分解下達給下級政府，并與之簽訂“責任書”。這些任務和指標的完成情況，就往往成了上級政府考核、評價和衡量下級政府“政績”的主要標準。有了這樣的激勵機制，“派出所往往都會留下辦公室座機電話號碼，告訴我們不要打110報警”④，人們的行為受到他們所面臨的環(huán)境的塑造和制約。雖然我們力圖通過組織設計使得組織目標與個人目標相一致，但組織的目標常常是多重的，甚至是相互沖突的。當我們在為某一個目標設計激勵時，它所誘發(fā)的組織行為可能與組織的其他目標發(fā)生矛盾［11］。也就是克爾闡述的命題：如果你對行為A提供激勵，而期待得到行為B，這是不可能的［12］。在本案例中，為了能順利地通過上級的考核，表現(xiàn)出“政績”，基層民警通過各種“宣傳”手段減少居民報警率，但是這與提高破案率的目標相矛盾，因為沒有居民的報警，何談破案率的提高。

“一票否決”是所有考核指標中最苛刻的一項，也是最嚴厲的激勵（懲罰）制度，也就是說如果未能完成責任指標（“維穩(wěn)是硬任務”），政府官員的其他政績一并抹去，不得升遷、不得評優(yōu)，而且基層政府的所有工作人員，包括領導都要受到牽連。這種“一票否決”的制度設計提供了極大的激勵（懲罰）機制，并將責任連帶機制嵌入基層政府各層級、各部門和各環(huán)節(jié)的互動之中，形成“一損俱損、一榮俱榮”的政治利益共同體。王漢生等指出，目標管理責任制度的內(nèi)容之一是“雙規(guī)并聯(lián)”的制度安排，這種制度安排在“條塊”之間實現(xiàn)了一種制度性關聯(lián)，從而起到了減少內(nèi)部摩擦、提高行政效率的作用［13］。但是，這樣的政治利益共同體可能會為了防止“不出事”，不惜一切代價，把所能動員起來的所有力量和資源用來維護地方的穩(wěn)定。警察往往有大部分時間都被“消耗”在所謂的“維穩(wěn)”工作上，因為基層政府的所有工作人員都被“維穩(wěn)”這種“一票否決”制度所“綁架”。

2．填不完的表格

在科層制組織中，為了獲得相對有效的信息，并保證信息通暢，一般都會在組織中設立日常工作登記制度。在筆者所調(diào)研的H區(qū)，就制定了《廣州市H區(qū)警務工作情況統(tǒng)計表》和《廣州市H區(qū)警務工作情況報表》。這樣的制度設計本沒有問題，但是在財力、人力緊缺和多重目標的組織環(huán)境下，越到基層，警務工作就越顯得捉襟見肘，可能日常的警務活動都無法順利開展。

社區(qū)民警很想為社區(qū)居民服務，也很想干好這個工作，但是，我們整天都在填各種表格，還要應付上級的檢查，但是，我們一個社區(qū)只有1個～2個社區(qū)民警，我走了，另外一個就要做所有的工作。最近H區(qū)為了搞“平安創(chuàng)建”，本來已經(jīng)好幾年不用填的日常工作情況登記表又讓我們填，而且還是從頭來填，必須把最近3年的情況都要補上。我們成天為了填這些表格，應付上級的檢查，我們就是一天工作24小時，周末不休息，我們也做不完（H區(qū)派出所所長、社區(qū)民警座談會記錄，HPB20110824）。

這樣被“制造出來”的信息只是為了應付上級的考核和檢查，再加上指標化、數(shù)量化的考核制度，信息失真的程度就越高。在“委托－代理”理論中，公安分局可以看作是“委托人”一方，基層政府官員為“代理人”一方。“委托人”一方為了獲得盡可能清楚的、可靠的、有效的信息，便于監(jiān)督下級部門，就需要“代理人”一方能及時、經(jīng)常性地向其提供信息，消除信息的不確定性。但在實際的運作中，兩者之間存在嚴重的信息不對稱。在業(yè)務考核中，下級官員對自己工作中遇到的難題、工作中實際的績效情況掌握最多，而上級官員很難準確地了解把握下級官員的所作所為。這就無法為上級官員更好地監(jiān)督下級官員提高更加準確和有效的信息，這就在一定程度上消解了考核的實際效用，使考核制度無法起到應有的激勵（懲罰或獎勵）作用。

3．在有限資源下生存的組織

大量組織研究發(fā)現(xiàn)，正式組織在演化變動的過程中，并不總是按照人們理性設計運行的，而常常受制于制度環(huán)境中的其他機制和條件。一個組織的生存必須與其所處環(huán)境交換資源才能得以生存發(fā)展。因為組織的各種行為舉措受到所處環(huán)境的制約和塑造。組織行為在很大程度上反映了對所處環(huán)境的應對策略［2］。警察是街頭官僚的一種類型，美國公共行政學者指出，“街頭官僚的工作環(huán)境要求發(fā)展出能夠在服務的質(zhì)量、數(shù)量和特定的目標不確定的條件下供給滿意的服務機制”［9］（p．56）。我國目前的行政管理體制，往往將包括財政等行政資源集中在較高層級的政府層面，而組織目標的達成往往通過層層下達的方式，將壓力傳遞給基層政府，因此基層政府的街頭官僚需要在資源相對不足的約束狀態(tài)下，有效地完成組織目標。這種執(zhí)行困境對基層政府街頭官僚的日常行政管理行為構成了極大的壓力［14］。理性的官僚在這種壓力型體制和組織目標達成困難的雙重壓力之下，只能是應付了事或想盡一切方法完成這一“不可能完成的任務”。

自20世紀90年代中期以來，我國進行了分稅制改革，財政資源向中央政府集中，很少留在地方政府，但是往地方政府下達的事項越來越多，這就造成了財權和事權之間的不匹配。在基層財政極度匱乏的情況下，社會事務卻逐漸增加。按照事權劃分原則，區(qū)域性公共物品由地方相應層級政府提供。然而在財政極為匱乏的情況下，基層警務仍然需要承擔地方公共物品（包括傳統(tǒng)的和應公眾需求新增加的公共物品）的供給職責，同時還要承擔上級主管部門和政府指派的臨時性任務［15］。因此，在具體事務增多或公眾需求結構變化比較大的情況下，基層所掌握的財政資源不但沒有相應增加，而且極度匱乏，因而基層警察嚴重不足，只能應付面上的工作。

另外，由于省公安廳警察編制的控制，在編警察很有限，N區(qū)公安分局的相關負責人提到如下內(nèi)容。

我們區(qū)的警力，無論是編制還是配置，或者說適應當前的社會治安情況都是不夠的。大概是1995年或多或1996年的水平，還是3000多人，GDP都增加幾倍了，人數(shù)卻沒有增加。去年我們也打了報告，區(qū)里也同意增加200個編制。但是警察的招收都是省里面統(tǒng)一管的，省的編制也是有限的。即使你當?shù)刎斦敢舛囵B(yǎng)，他也不愿意給你。我們打了200個編制，但是省里面只同意增加20個編制（N區(qū)公安分局副局長訪談記錄，NHA20110630）。

因此，基層政府只能在有限財源和編制控制的情況下，“變通”實現(xiàn)公共安全服務供給的目標，比如，推行輔警制度、聘請治安員、治保員等，但這些都屬于編外人員，沒有執(zhí)法權，無法開展專業(yè)化的警務工作。

四、討論與結論

本文試圖從組織學的角度對警察職能異化這一現(xiàn)象進行解釋，警察如何以及為什么從一種專業(yè)服務變成一種綜合服務。上級政府通過制度化的組織設計和指標化、數(shù)量化的考核制度，力圖收集到真實有效的信息，但是由于“層層細化”、“逐級加碼”地下達任務，使得基層警務在嚴格的考核下承擔起“不能承受之重”，只能應付了事，導致上下級部門之間的信息不對稱。這就無法為上級官員更好地監(jiān)督下級官員提供更加準確和有效的信息，這就在一定程度上消解了考核的實際效用，使考核制度無法起到應有的激勵（懲罰或獎勵）作用。下級部門在“一票否決”和“連帶責任”等制度壓力下，形成“一損俱損、一榮俱榮”的政治利益共同體。當?shù)胤缴铣霈F(xiàn)“不穩(wěn)定”隱患時，基層警察作為這一政治利益共同體的成員，也被“維穩(wěn)”所綁架，無法開展正常的警務工作。當信息控制機制和激勵機制遭遇到資源有限的組織環(huán)境時，“目標替代”的現(xiàn)象就發(fā)生了。因此，本文認為從組織分析角度來看，警察“職能異化”反映了組織面臨的外部環(huán)境（約束機制）、激勵機制、信息控制機制諸方面的不兼容性及其矛盾。

筆者試圖在以下兩個方面推進中國政府運行機制的研究。第一，希望能關注國內(nèi)長期以來所忽視的警察公共安全服務問題，并試圖從組織學的角度對警察職能異化這一現(xiàn)象進行解釋。第二，從組織學的一個基本現(xiàn)象（“目標替代”）出發(fā)，認為在政府這一科層制中，警察職能異化其實也就是“目標替代”現(xiàn)象的表現(xiàn)，并討論了在組織設計中，信息不對稱且模糊、激勵機制與組織環(huán)境（約束機制）的問題，這三個組織機制是相互作用、相互強化的。

注釋：

①參見《中華人民共和國人民警察法》。

②來源于N區(qū)公安分局的內(nèi)部資料。

③本文所涉及的職能部門“功能異化”是相對于我們視野中的現(xiàn)代國家而言的，但在事實上這種異化后的職能才是它們在中國現(xiàn)有國家結構中的“正確”職能，這也意味著其異化是必然的。

④N區(qū)某鎮(zhèn)居民代表座談會訪談記錄。

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