基于政府協同機制的公共住房體系研究

王 偉，張 森，谷偉哲

(1．天津商業(yè)大學公共管理學院，天津300134;2．天津大學理學院，天津300072)

當前的住房保障體系主要由經濟適用房、限價房、廉租房和公共租賃房4種類型的保障性住房構成，而且在政府的行政部門中涉及到住房保障體系的管理部門也是種類繁多。例如:國土資源部、房屋管理局、城市綜合開發(fā)管理辦公室等部門都參與了保障性住房的管理，在具體實踐中也逐漸暴露出各部門間的職能重疊以及協調和溝通成本過高等矛盾。因此，借鑒協同機制構造一種協同的保障房管理制度，充分發(fā)揮公共住房的保障作用，以滿足住房困難群體的基本居住需求，是當前住房保障領域研究的重要課題［1］。

一、住房保障體系存在的困境

自改革開放以來，我國已相繼開展了5次重要的機構改革，涉及到住房領域的政府職能雖經歷了重大變革，但改革和創(chuàng)新還遠未到位。在住房領域僅建設部門就與發(fā)改委、規(guī)劃部門、國土、房管、民政、公安、社保、工商、稅務、金融、街道、人大等多部門職責交叉。這么多機構都參與到住房保障的管理中，在具體的實踐中必然會產生大量的機構重疊以及政府各部門職能分工等一系列問題，如此眾多的住房保障管理部門不僅增加了住房保障體系的行政運行成本，同時也為政府各部門在住房保障領域的管理的政令暢通以及相關職能的履行帶來了壓力。

住房保障體系本身具有復雜性:一方面，其自身的諸多類型和一系列相關指標構成了住房保障體系的內部復雜性;另一方面，涉及的管理部門過多則是其外在復雜性的表現。

2011年底，我國南方一些城市保障房申請遇冷，甚至出現保障房滯銷的情況，其根本原因并非保障房數量上的供大于求，而是由于保障房的品質無法讓住房困難戶感到滿意。保障房的品質并不是單指保障房的建造品質，而是特指保障房的綜合品質，如規(guī)劃標準、房型設計、抗震等級、交通道路、所處地段、醫(yī)療教育配套設施等諸多因素均考慮在內。住房保障體系的管理涉及多個部門，由此產生的質量問題也就與多個部門有著間接或者直接的關系。如房型設計、抗震等級以及建筑的外觀，這些問題涉及到工程設計部門;保障性住房的施工方在施工過程中的種種規(guī)范涉及到工程監(jiān)理部門;保障房位置的選取以及周邊配套則與發(fā)改委和規(guī)劃部門相關等。當前，我國各地的保障房建設比較強調建設的開工數量，忽視保障性住房的科學的統籌和協調，而長遠來看，我國的保障房建設必然會從重視數量和覆蓋面，演變?yōu)橹匾暠Ｕ闲宰》康馁|量和可持續(xù)發(fā)展以及保障性住房內涵的延展。這個趨勢必然導致對于涉及到保障性住房的數量眾多的相關部門的協同。

當前，我國保障性住房的概念與西方發(fā)達國家的公共住房的概念相對比較模糊，從保障房體系的組成到保障房覆蓋范圍的界定，我國的住房保障所界定的范圍較為模糊。隨著政府多部門協同作用的發(fā)揮以及整體政府建設的實踐，人們模糊的保障房概念將必然會被公共住房這一更為科學的概念所替代。而這一趨勢必然與我國的協同政府構建密切相關，隨著政府在住房領域協同性的進一步發(fā)展，將使我國住房保障體系中的主體由保障房，過度到公共住房。

二、住房協同管理的相關理論

在20世紀70年代，發(fā)達國家興起“新公共管理運動”，也有人稱為“政府再造”，主要原因是這些國家大多爆發(fā)了財政危機、管理危機和信任危機，從而導致西方各國對于傳統的公共管理體制提出了質疑，本質原因是由于傳統的政府是科層制政府，科層制政府適應于工業(yè)化社會，而隨著信息革命的發(fā)展，傳統的科層制越來越不適應于信息化社會，新公共管理運動也叫“管理主義”跟其主張市場化的運作機制有關，主張將競爭機制引入政府管理中，建立“顧客導向”的服務型政府［2］?！靶鹿补芾磉\動”是對各國的傳統政府管理模式的改革和優(yōu)化，很好地規(guī)避了科層制政府的缺陷，通過績效評估進一步的優(yōu)化管理成本，促進政府的績效意識［3］。

隨著信息化社會的進一步發(fā)展，新公共管理運動的各項成果，也需要進一步的改革?！靶鹿补芾磉\動”強調分權，由此造成部門分工和專業(yè)化的影響依然存在，政府組織的“碎片化”越來越明顯，公共組織形成了三重障礙:公共組織各部門的內部、平級部門之間以及公共部門與非盈利組織之間的合作愈發(fā)溝通不暢。因此，逐漸產生了“整體政府”的概念，英國政府隨后實踐了“協同政府”的改革，“協同政府”強調“整合”以及“協調”。以至于極大地推動了英國政府的公共服務的質量，更加適應信息化時代的社會管理，以至于有位英國學者稱，整體政府的探索是21世紀公共服務改革最鮮明的特征，就像20世紀末“新公共管理”或“政府再造”所帶來的變革一樣［4］。

“整體政府”是一個相對宏觀的概念，不同國家有不同的稱謂，美國稱為“無間隙政府”，英國政府則稱之為協同政府，也有國家稱之為“部門間的融合”等。整體政府概念最早在1997年由英國學者佩利·?？怂乖凇墩w性政府》一書中提出 馬爾福德和羅杰斯把協同政策定義成由多個組織制定規(guī)則和遵守規(guī)則，以共同完成任務的過程。波利特則將“整體政府”定義稱為一種通過平級和上下級協同的認同和行為來達成相關任務的政府管理模式。主要由以下幾個部分構成:一是打破以往的政策藩籬;二是共同協同步調一致;三是促進組織內各群體協同一致行動;四是為公眾提供協同的無縫隙服務［6］。

整體政府是指以下幾個維度的政策協同。

(1)“縱向整合”主要是指從最高層級的決策層到基層組織的執(zhí)行層的政策保持一致性，強調政策從決策層制定到執(zhí)行層的具體執(zhí)行的高度一致性。不會產生背離最初決策意圖的狀況。

(2)“橫向整合”是指平級政府部門之間政策的高度協同一致。不會產生不同部門間政策的互相沖突，也不會產生政出多門，各個平級部門之間保持高度的政策的協同性和高度的認同。

(3)“時間上的整合”是指政策整個生命周期的政策的協同性，具體而言就是從政策過程的角度出發(fā)，從政策的最初制定，到政策的最終終結。在政策的生命周期中保持高度一致的協同性，在時間軸上新舊政策具有高度的協同性。唯有保持了以上的3個維度的政府，才能達到各項政策的協同，因而稱之為“整體政府”。具體而言，“整體政府”從宏觀、中觀、微觀3個層面作用于相關政策，從而體現出公共政策的協同性。在宏觀角度，主要是指政府的決策部門要有高度的一致性，這就要求決策部門制定的各項政策具有戰(zhàn)略的協同性［7］。也就是說從宏觀的決策制定初始，就具有高度的協同性。在中觀層面上，主要是指政府的各個部門具有高度的協同性，從而達到跨領域跨部門的政策具有協同性。這就要求各個部門要溝通順暢，對于共同的戰(zhàn)略目標有著高度的認同，從而達到不同部門的政策具有高度的一致性。在微觀層面，主要是指具體的部門內部的政策要具備高度的一致性，這就要求，部門自己出臺的各項政策要相互協同，從而達到具體政策的高度的一致性。包括資源和信息的通暢交流，政策的連貫性，工作經驗和阻力的及時溝通［8］。

我們具體以美國食品安全領域的協同管理作為一個具體的案例，充分體現“整體政府”具體運作模式。在美國負責食品安全管理的聯邦機構主要有美國農業(yè)部(USDA)、食品與藥品管理局(FDA)和美國環(huán)境保護署(EPA)。除此之外，還有商業(yè)部、財政部等部門參與其中。按照食品的類別將眾多管理部門進行業(yè)務分割，聯合各州的地方政府構筑了美國食品安全整體性治理體制。為了協同各機構的行為。1998年，美國設立了總統食品安全委員會，其職責是定期發(fā)布和更新聯邦食品安全綜合戰(zhàn)略計劃對于如何執(zhí)行綜合戰(zhàn)略和如何提高聯邦部門、各州、區(qū)縣以及私人部門之間的協同與合作，向總統提出建議。在該組織協調下，各部門在食品安全監(jiān)管方面分工明確，協同配合，構筑了協同性的治理模式，從而保證了美國食品的安全供給［9］。在美國，雖然食品安全的監(jiān)管機構分散在不同的部門，但通過明確的職能分工和以品種監(jiān)管為主的方式來避免機構間的推諉問題，同時負責食品安全的各部門之間形成執(zhí)法合作協議，定期進行協調溝通，建立了良好的協同關系。并通過總統食品安全委員會來加強部門之間的協調，保證了從農場到餐桌全過程的監(jiān)管，從而達到了食品安全的良好效果。美國非常重視和鼓勵各部門在自愿平等的基礎上簽訂部門間協議，以此來明確各自的職責范圍和加強相互的行動協調。

吸收和借鑒發(fā)達國家在“整體政府”實踐過程中積累的先進經驗，將有助于解決我國住房保障體系中存在的各種矛盾和沖突，從而促進政府效率的提高。

三、基于協同機制的公共住房體系構建

跨部門的協同管理模式是信息化時代的政府治理模式，是“新公共管理運動”之后公共組織管理模式的一個突破，對于我國的政府在信息化社會的管理實踐具有極大的借鑒意義。我國政府改革正從傳統的“全能型政府”向“服務型政府”轉變，從政府部門對社會生活高度參與，到轉變?yōu)樘岣吖伯a品服務能力，從而提高整個社會的運作效率。在信息化社會中，“服務型政府”的模式面臨著諸多挑戰(zhàn)，面對錯綜復雜的社會公共事務，就迫切需要引入協同治理的理念［10］。

對于住房保障體系的管理，傳統的管理模式已經遠遠不能滿足復雜的住房保障體系的客觀需要以及機制創(chuàng)新的迫切需要。雖然，近年來我國公共組織大力借鑒“新公共管理運動”中的成熟經驗，構筑了“服務型政府”［11］。但在具體的實踐中并沒有形成統一協同的新理念，而且傳統的保障房的概念過于模糊，以至于決策部門、各相關部門以及執(zhí)行部門對于保障房認識多從自身部門來制定政策，從而造成我國住房保障體系金融政策、行政政策、土地政策、財政政策等政策工具混合使用，但其效果一直由于各個部門協同性差，從而造成政策的合力較弱。這就要求構建以下方面的協同機制。

1．在宏觀層面強調戰(zhàn)略的協同性用公共住房的概念替代保障房

這就需要我們首先要從宏觀角度對保障房的概念有個清晰準確的認識。在這里我們提出公共住房的概念，通過西方各國通用的公共住房的概念，來替換以往傳統的保障房的概念。使得我們進一步清楚了公共住房保障的不僅是住房困難群體，還可以覆蓋部分中低收入群體，強調公共住房的概念避免了傳統的保障房產權模糊不清，從而形成騙購等負面現象。使用公共住房替代傳統的保障性住房之后，可以在宏觀的決策部門形成戰(zhàn)略目標的清晰化和針對性。從而有助于宏觀決策部門更好地制定有關住房保障體系的戰(zhàn)略目標，從而從宏觀角度達到住房保障體系戰(zhàn)略制定高度的協同性。

從目前我國住房保障管理的實踐看，制定部門協同的治理目標是實現住房保障整體性治理的基礎和邏輯起點。是解決現有的以部門為中心分散治理的必要途徑。如英、美國家在推動建立跨部門協作關系或項目之初，不但頒發(fā)指令性文件指示組織努力的總體方向，為確立組織新的使命提供總的目標框架，更明確要求各部門圍繞整合的、跨部門協作的目標確立自身的指標體系。

從我國國情出發(fā)，發(fā)展住房保障的整體治理的戰(zhàn)略目標，我們必須處理好3個關系，即橫向上要考慮部門之間治理目標的協同性，縱向上要注重中央政府的治理目標與地方各級政府治理目標的平衡與銜接，以及各部門條條管理的目標與地方政府塊塊屬地監(jiān)管的目標相吻合。處理好住房保障領域的中央政府目標與地方各級政府的目標的協同。中央政府的目標具有全局性和戰(zhàn)略指導性，既要提出我國住房保障的長遠治理規(guī)劃，又要考慮中短期發(fā)展思路，既要建立健全住房保障法規(guī)體系、監(jiān)管體系、論證體系、風險分析體系等治理體系，又要考慮政府、產業(yè)界、消費者、媒體等社會公眾協同治理的體制機制，地方政府住房保障的責任目標應服從于中央政府的戰(zhàn)略性目標要求，側重于根據本地區(qū)、本區(qū)域的實際制定短期和年度目標，緊緊圍繞提高住房保障的覆蓋面，保證保障房建設質量，規(guī)范市場規(guī)范，強化監(jiān)測預警，完善信息公開及建立應急機制等方面確定住房保障戰(zhàn)略。

2．在中觀層面，強調各部門的協同一致性

由于公共住房領域涉及管理部門較多，在中觀層面則強調部門與部門的協同，以及部門之間的信息溝通。主要由以下的幾個方面構成。

(1)各部門治理目標的協同。在中觀層面強調處理好各級部門治理目標之間的協同性。各部門之間具體目標的協同性則構成了公共住房體系的治理結構。這就要求建設部門與發(fā)改委、國土、環(huán)保、交通、水利、鐵道、稅收等部門之間在公共住房領域的目標具有協同性。這就要求各部門形成良好的政策制定前的溝通，需要統一各部門的戰(zhàn)略目標，這是決定各個部門在公共住房領域能否真正履行職責與使命，實現管理效率的重要因素。

(2)建立部門間的聯動的協同機制。在完成各部門戰(zhàn)略目標協同的基礎上，各部門在治理的過程中要實現部門行動的聯動，避免傳統的部門之間協同的種種障礙。為實現公共住房政策所要達到的目標，解決實施過程中的重點及難點問題，避免在公共住房領域各個部門各自為政的局面，這就要求要將相關的管理部門聯合起來，成立相關的聯動機制，從而達成各部門之間行動的協同效應，這種聯動機制包括了各部門間行動的規(guī)則、糾紛的解決機制，以及相關的信息溝通、行動協調的渠道。以及相關監(jiān)督和定期議事機制。各部門之間，通過達成合作協議，以加強統一行動，并形成部門間的長效協同機制。例如建立聯動機制，以避免傳統聯合執(zhí)法成本過高的弊端。

(3)建立公共住房的政策框架。近年來涉及住房保障的多項改革，均未涉及打破各部門分散管理的傳統模式，還形成一個緊密相關各部門“碎片化”的組織結構，從而導致低效率的各部門配合。為使公共住房體系獲得更多協調和效率，這就要求建立一套公共住房的政策框架，從而更好地協調各方的利益和矛盾，達到督促各部門在政策框架的范圍內達到行動的一致性。這就要求盡快出臺中觀層面的公共住房的相關立法，通過法律框架來保障公共住房政策框架的完整，明確和分解各個部門的責任和治理范圍，更好地規(guī)范各個部門的行為，從而達成各部門行動的協同性。

(4)建立跨部門的信息協同平臺。應建立各部門所共享的公共住房信息平臺，從而改變公共住房參與部門在管理過程中的信息劣勢，提高部門間協同的有效性。這個公共住房信息平臺，包括兩方面內容:一是公共住房申請者的基本的信息，促進各個部門的信息溝通和分享，這部分信息包括公共住房申請者的收入、基本情況、征信情況、申請情況以及分配的公共住房的管理情況;二是這個信息協同平臺包括各個部門最新的政策變動、以及各部門工作進展、各項審批的記錄以及進度等。只有構建好這個信息協同平臺，才能更好地促進各部門工作的協同。

3．在微觀層面，強調執(zhí)行層面的協同性

在微觀層面要強調執(zhí)行層面的協同性，這就要求要明確部門和地方政府在公共住房領域的使命和目標任務，以整體性提高公共住房的管理效率。

(1)構建利益激勵和約束體系。以涉及公共住房的各相關部門的協同作用為目標的體系構建過程中，必須注意到各個部門存在著自身的部門利益以及由此產生的各種利益沖突和矛盾，從而致使公共住房相關部門的存在著大量的影響和制約公共住房體系構建的管理問題，從而導致整個公共住房體系的效率低下，因此在實踐公共住房體系協同機制的時候要有完備的相關部門的利益激勵機制以及相關的約束機制。如果沒有利益激勵和約束體系，即使公共住房協同機制設計的再完美，相關部門的積極性調動不起來，整個公共住房體系將是低效率的。導致在當地政府的關系，是很難得到有效的協調，影響和制約住房保障管理的效率。所以，一個設計合理的利益激勵機制和約束體系，是更好地發(fā)揮公共住房效率的重要保障。

(2)構筑多方參與機制。在公共住房問題的解決中，公共組織發(fā)揮了重要的作用，但公共組織并不是唯一的組織。當前公共住房問題是我們社會的一個重大問題，僅僅依靠公共組織的力量是難以單獨完成公共住房這個社會問題。在解決公共住房問題時各個國家都不同程度的依靠了非公共組織的力量來參與到公共住房問題的解決中，通過公共組織與其他社會組織建立溝通渠道、合作機制以及聯動體系。多方力量參與公共住房問題的解決能有較快的高效地發(fā)揮各界的力量。因此，構筑多方參與機制，關系到公共住房問題解決的成敗。

4．構建公共住房體系實踐中的關注點

“整體政府”的相關理念與實踐模式是西方國家公共組織在進入后工業(yè)時代的改革成果，有其特殊的產生背景與條件，這是與我國公共住房相關管理部門實踐所不同之處。因此必須要結合中國公共住房問題的特殊背景。必須關注以下的幾個問題。

(1)“整體政府”并不是一味包治百病的藥方，而是有其嚴格的應用的背景條件和環(huán)境因素。并不適應于任何一個公共組織，在解決公共住房問題的時候，必須結合我國的國情，從而有所側重地實踐協同機制，才能解決公共住房問題。

(2)“整體政府”或協同機制的構筑并不是一蹴而就的，需要相當長一段時間來構筑，不僅從組織模式上構建，還要從組織文化、管理體制以及相關機制入手改革。才能真正發(fā)揮協同機制的作用。

(3)協同機制最終是為了達到各部門目標一致，發(fā)揮各組織的協同效力，最終還是為了促進各部門之間的信息溝通、戰(zhàn)略目標一致、聯動機制建立。所有這些關鍵點缺一不可，所以在應用的過程中應注重協同機制的完整構建。

(4)“整體政府”和協同機制一方面要求各個部門協同一致，在另外一方面進行績效考核時又是按照單個部門來進行，這就要求要構筑科學的政策框架，詳細劃分各部門的行動的界限，從而既能發(fā)揮各部門的協同作用，又能促進單個部門的績效。

四、結 語

傳統的公共住房管理體制已經遠不能適應信息化時代所帶來的機遇與挑戰(zhàn)，科層制管理模式也遠不能適應復雜多變的后工業(yè)時代的公共組織。本文借鑒歐美等發(fā)達國家打造的“整體政府”的相關理論，梳理出

“整體政府”理論的基礎——協同機制的相關理論，以及協同機制的3個維度的特征，然后提出傳統的保障房概念的局限性，提出用公共住房概念替代傳統的保障房，最后分別從宏觀、中觀、微觀3個層面來構造公共住房體系相關管理部門的協同機理。解決我國的公共住房問題，有必要借鑒國外成熟的“整體政府”和協同機制相關理念，運用聯動、協同、參與、溝通等協同機制來構筑有我國特色公共住房體系。發(fā)揮跨部門協同機制，有效地激勵和約束機制，引入社會各界力量參與其中才能更好的解決公共住房問題。

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