系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的理論問題與對策研究

馬詩琪

(武漢大學(xué) 國際法研究所，湖北 武漢 430072)

2013年11月金融穩(wěn)定委員會(Financial Stability Board，簡稱FSB)公布了本年度的全球系統(tǒng)重要性銀行名單，中國工商銀行入選。目前，我國已經(jīng)有中國銀行和中國工商銀行入選該名單，表明了國際社會對中國金融業(yè)改革發(fā)展及經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的認(rèn)同，也意味著我國銀行業(yè)將接受更為嚴(yán)格的國際監(jiān)管。而在金融危機(jī)后的改革浪潮中，各國紛紛把金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重心落到了對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(Systemically Important Financial Institutions，簡稱SIFIs)的監(jiān)管之上。隨后，作為具有全球影響力的重要金融組織FSB發(fā)表了多篇關(guān)于SIFIs的報告，如2010年10月的《降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險》，2010年11月的《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的強(qiáng)度和有效性》[1]。與此同時，在美國、英國及歐盟的金融法律改革中，也對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)給予了高度的重視。綜合上述的若干改革措施，對于SIFIs的監(jiān)管框架正在逐步完善。

一、SIFIs的識別

對于識別SIFIs的特征，不能一概而論，由于不同國家和地區(qū)，或者由于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，對SIFIs的識別會采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。

(一)SIFIs的定義

SIFIs的概念，是在美國次貸危機(jī)后，由國際上一些金融組織正式提出，并且在很多國家金融改革的法案和政策中都有所體現(xiàn)。在FSB的文件中，SIFIs被定義為：由于規(guī)模、復(fù)雜度與系統(tǒng)關(guān)聯(lián)度，其無序破產(chǎn)將對更廣范圍內(nèi)金融體系與經(jīng)濟(jì)活動造成嚴(yán)重干擾的金融機(jī)構(gòu)[2]?！度A爾街改革法案》則將“系統(tǒng)重要性”定義為：金融市場設(shè)施或支付、清算或結(jié)算業(yè)務(wù)活動功能的失敗或混亂可能產(chǎn)生，或增加顯著的流動性風(fēng)險或信用問題，并在金融機(jī)構(gòu)或金融市場間蔓延，從而威脅美國金融體系穩(wěn)定的狀態(tài)[3]。有學(xué)者認(rèn)為，SIFIs處于國家金融體系的中心地位，其倒閉會對國家的金融市場或者更大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境造成外部損害[4]。

無論哪一種定義，都是集中關(guān)注SIFIs對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，從結(jié)果層面來定義SIFIs的。綜合各種定義，筆者認(rèn)為，SIFIs是指由于其規(guī)模、關(guān)聯(lián)度與可替代性等因素而在一國或世界經(jīng)濟(jì)體系中具有重要地位，其倒閉將對宏觀金融體系與經(jīng)濟(jì)活動造成嚴(yán)重影響的金融機(jī)構(gòu)。

(二)SIFIs的識別標(biāo)準(zhǔn)

國際貨幣和銀行研究中心(ICMB)在2009年1月公布的《金融監(jiān)管的基本原則》(The Fundamental Principles of Financial Regulation)從系統(tǒng)重要性風(fēng)險擴(kuò)散程度的角度對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分類[5]。英國金融服務(wù)局在2009年10月的一個報告[6]中提出從三個方面衡量系統(tǒng)重要性，分別是規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、金融機(jī)構(gòu)的種類。2009年11月國際貨幣基金組織(IMF)、國際清算銀行(BIS)和FSB聯(lián)合發(fā)布了《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評估指引》(以下簡稱《評估指引》)，其中認(rèn)為：評估單家金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性應(yīng)同時考慮直接和間接影響，直接影響與規(guī)模、可替代性有關(guān)，間接影響取決于關(guān)聯(lián)性。中國銀監(jiān)會于2011年4月頒布的《關(guān)于中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》也明確了系統(tǒng)重要性銀行的定義，即國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的評估主要考慮規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性和可替代性等四個方面的因素，監(jiān)管部門將建立系統(tǒng)重要性銀行的評估方法和持續(xù)評估框架。由此可見，從規(guī)模、關(guān)聯(lián)性和可替代性評估SIFIs的理論框架得到了一定的認(rèn)同。但是，如何確定具體的SIFIs的名錄、如何對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類等問題，都需要進(jìn)一步細(xì)化，需要制定具體、清晰的標(biāo)準(zhǔn)。在此問題上，各國監(jiān)管當(dāng)局仍然沒有做出具體的安排。

綜上所述，準(zhǔn)確地識別SIFIs是順利開展對其監(jiān)管的前提，關(guān)鍵的考慮因素是金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模、自身業(yè)務(wù)與其他機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)度及其在市場地位中的可替代性，同時，兼以考慮在金融機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營困難或者倒閉時對金融市場甚至是經(jīng)濟(jì)秩序所造成的影響。

二、SIFIs監(jiān)管的必要性

關(guān)于具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)對金融體系的影響，2009年末的雷曼兄弟債權(quán)案無疑給金融市場秩序帶來了一個慘痛的教訓(xùn)。有學(xué)者認(rèn)為系統(tǒng)性風(fēng)險產(chǎn)生的原因主要有兩個：一是一個或者更多SIFIs的倒閉觸發(fā)的“多米諾骨牌效應(yīng)”；二是“資產(chǎn)泡沫”的盛行(杠桿效應(yīng)是典型代表)。而這兩種誘因往往是交錯發(fā)生的[4]。

(一)SIFIs引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險

第一，損害市場的信用體系。SIFIs自身具有系統(tǒng)性風(fēng)險，其經(jīng)營困難或倒閉必定會對經(jīng)濟(jì)造成不利的影響，使得投資者對市場的信心受到影響，機(jī)構(gòu)及其相關(guān)領(lǐng)域的信用受到打擊。而信用惡化或擴(kuò)大，反過來也會增加對SIFIs的壓力，從而導(dǎo)致了SIFIs難以擺脫困境。由于SIFIs在市場上具有較高的不可替代性和關(guān)聯(lián)度，以至于風(fēng)險和危機(jī)更容易迅速地擴(kuò)散開。

第二，增加市場的流動性風(fēng)險。國際貨幣基金組織的分析指出，市場和流動性風(fēng)險指標(biāo)衡量融資和定價風(fēng)險發(fā)生變化的可能性，可能導(dǎo)致更廣泛的外溢效應(yīng)或按市價計值的損失?？紤]到SIFIs對信貸市場的風(fēng)險暴露及市場損失可能增加，我們所估計的市場和流動性風(fēng)險增加(表明金融穩(wěn)定面臨的風(fēng)險增大)[7]。信貸緊縮風(fēng)險的增加威脅到經(jīng)濟(jì)增長，結(jié)果是新興市場可能因融資渠道和貿(mào)易聯(lián)系而更易受到外溢效應(yīng)的影響。

(二)SIFIs引發(fā)的道德風(fēng)險

第一，金融市場投資者的逆向選擇。道德風(fēng)險的不利影響，容易助長金融市場投資者冒險和投機(jī)的心理。追逐利益的投資者和消費者可能會因為該機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性而抱著冒險的心理，增加對該機(jī)構(gòu)的投資，由于市場的逆向選擇導(dǎo)致“大而不能倒”的問題加劇，使該問題更加難以快速、有效的解決，從而最終犧牲存款人的利益、納稅人的利益，影響金融機(jī)構(gòu)長遠(yuǎn)的、安全的可持續(xù)發(fā)展。

第二，金融當(dāng)局的“兩難處境”。所謂“大而不能倒”是指由于金融機(jī)構(gòu)的倒閉，尤其是SIFIs的倒閉對金融體系甚至實體經(jīng)濟(jì)可能造成嚴(yán)重的破壞性影響，以至于金融當(dāng)局不能對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)采取破產(chǎn)、關(guān)閉等處置措施，而不得不對其進(jìn)行救助的情形。然而，金融當(dāng)局不能盲目的救助，因為盡管對金融機(jī)構(gòu)實施了救助，但是最終結(jié)果很有可能是損害納稅人的利益，同時也大大加重政府的財政負(fù)擔(dān)。

綜上所述，在金融創(chuàng)新和金融全球化的背景下，SIFIs引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險和道德風(fēng)險在一定程度上被放大，必定會給金融市場帶來更多的不穩(wěn)定因素。而美國的次貸危機(jī)，以及后來擴(kuò)大影響到很多國家的金融危機(jī)，就是SIFIs引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險結(jié)果和道德風(fēng)險結(jié)果最真實的寫照。

三、SIFIs監(jiān)管的制度選擇

縱觀各國的監(jiān)管實踐，從機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)來看，現(xiàn)在主要國家和經(jīng)濟(jì)體監(jiān)管的趨勢都是建立一個有力的監(jiān)管中心決策者或控制者，以防止各個機(jī)構(gòu)和部門監(jiān)管的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致產(chǎn)生監(jiān)管的漏洞。從監(jiān)管內(nèi)容來看，各國金融監(jiān)管改革的趨向都是向全面監(jiān)管發(fā)展。

(一)事前審慎制度

對SIFIs的事前審查，需要從SIFIs的關(guān)聯(lián)度、損失吸收能力、內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)、國內(nèi)監(jiān)管體系等四個方面著手，形成一個完整的事前監(jiān)管體系。

1.控制關(guān)聯(lián)度。控制SIFIs的關(guān)聯(lián)度，是預(yù)防再次發(fā)生大規(guī)模金融危機(jī)的有效手段。第一，業(yè)務(wù)范圍的限制。有的監(jiān)管當(dāng)局限制以至禁止商業(yè)銀行從事自營業(yè)務(wù)，例如，美國的沃克爾規(guī)則(Volcker Rules)使商業(yè)銀行及銀行控股公司必須分離投資銀行等其他業(yè)務(wù)，相當(dāng)于金融體系必須分業(yè)經(jīng)營。第二，跨境及跨行經(jīng)營的限制。相當(dāng)于是建立了一個“防火墻”，完善事前準(zhǔn)入監(jiān)管，防止系統(tǒng)性風(fēng)險的進(jìn)一步傳遞和蔓延。

2.提高損失吸收能力。近一兩年來，重要的國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)都紛紛重視SIFIs損失吸收能力的問題。更高的損失吸收能力主要通過提高SIFIs的資本要求、應(yīng)急資本和自救債券等方法實現(xiàn)，并且可能包括更高的流動性要求、更加嚴(yán)格的大額風(fēng)險信息披露，以及其他限制性措施等。

3.完善內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)。SIFIs的內(nèi)部控制系統(tǒng)是防范金融風(fēng)險的基礎(chǔ)，也是金融監(jiān)管體系的重要組成部分。SIFIs的內(nèi)部控制系統(tǒng)主要可以從內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)、內(nèi)部控制制度兩方面進(jìn)行[8]。內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的審計或稽查部門，這類部門應(yīng)當(dāng)具有相對的獨立性和保證結(jié)果的真實性，能及時反映金融機(jī)構(gòu)的運行狀況，從而做出更加有利的決策，也能夠更好地防范風(fēng)險。

4.完善國內(nèi)監(jiān)管體系。第一，完善國內(nèi)監(jiān)管體系的設(shè)施保障。金融機(jī)構(gòu)的良好運行，需要良好的硬件設(shè)施平臺；相應(yīng)地，金融監(jiān)管的實施，也需要一個完備的金融設(shè)施平臺。因此，構(gòu)建金融監(jiān)管框架，必須加強(qiáng)核心金融設(shè)施建設(shè)。第二，完善國內(nèi)監(jiān)管體系的機(jī)構(gòu)保障。金融機(jī)構(gòu)的改革，可以從機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力、分工等問題切入。

綜上所述，無論機(jī)構(gòu)的“監(jiān)管的鏈條”有多長或有多繁復(fù)，關(guān)鍵是如何使得金融監(jiān)管方式得以統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。只有各個機(jī)構(gòu)分工明確、權(quán)責(zé)清晰，才能使得金融監(jiān)管的效果得到最大的實現(xiàn)。

(二)危機(jī)處置制度

SIFIs監(jiān)管的危機(jī)處置制度主要包含三個方面，分別是建立恢復(fù)和清算計劃、可處置性評估，以及健全SIFIs的市場退出制。

1.事前建立恢復(fù)和清算計劃。作為對經(jīng)濟(jì)秩序有重要影響的SIFIs，應(yīng)當(dāng)重新環(huán)視形勢，在事前就制定符合自身條件的持續(xù)的恢復(fù)和清算計劃。恢復(fù)和清算計劃由恢復(fù)計劃和清算計劃兩部分組成。一般來講，恢復(fù)計劃主要是針對恢復(fù)資本和恢復(fù)流動性而制定的。英國金融服務(wù)局把恢復(fù)和清算計劃稱為“生前遺囑(living wills)”計劃[9]。只有事前有較為完整的行動計劃，在發(fā)生危機(jī)或者面臨倒閉風(fēng)險之際，才能迅速采取行動，形成更好的應(yīng)對措施。

2.建立可處置性評估。在SIFIs處于經(jīng)營困難或者面臨倒閉的時候，這對金融市場、體系甚至實體經(jīng)濟(jì)可能造成嚴(yán)重的破壞性影響，而考慮到綜合原因，金融當(dāng)局可能不可以對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)采取破產(chǎn)、關(guān)閉等處置措施，而不得不對其進(jìn)行救助的情形。然而，金融當(dāng)局的救助必須有一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，以及處置性評估的基本要求。FSB咨詢文件《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有效清算方案》提出了一個新的監(jiān)管措施——“可處置性評估”，對于解決政府判斷是否救助“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)的問題提供了一個可供參考的方案和標(biāo)準(zhǔn)，起到指南性質(zhì)的作用。繼續(xù)完善判斷標(biāo)準(zhǔn)，有助于進(jìn)一步促進(jìn)金融當(dāng)局決策的有效性和客觀性。

3.健全SIFIs的市場退出制度。根據(jù)金融監(jiān)管學(xué)的一般原理，金融監(jiān)管當(dāng)局對瀕臨倒閉的金融機(jī)構(gòu)首先會考慮合并，兼并債權(quán)債務(wù)，也可采用資本重組和管理層重組的辦法進(jìn)行處理[8]。因為，金融機(jī)構(gòu)的倒閉，尤其是SIFIs的倒閉，必定會給金融體系帶來損失，從而有可能影響到金融體系的穩(wěn)定。因此，對于金融機(jī)構(gòu)的倒閉處理，必須采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。

在2008年這次金融危機(jī)中，暴露出對倒閉的大型金融機(jī)構(gòu)的清算破產(chǎn)制度的不足與缺失。在美國新一輪的金融改革中，突出了對破產(chǎn)清算制度的重視。《華爾街改革法案》第2章專門設(shè)立了清算制度。美國聯(lián)邦存款保險公司(the Federal Deposit Insurance Corporation)作為清算管理人負(fù)責(zé)設(shè)立新的破產(chǎn)清算機(jī)制，責(zé)令大型金融機(jī)構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險撥備，以防止金融機(jī)構(gòu)倒閉再度拖累納稅人。

(三)監(jiān)管SIFIs的國際合作制度

隨著金融全球化的浪潮席卷各國，各國的金融市場不再是孤立的市場。相應(yīng)地對于金融市場的監(jiān)管，也不能孤立地停留在國別或者單一部門的層面。當(dāng)今的金融監(jiān)管，趨于采取全面、綜合的監(jiān)管模式，合作與協(xié)調(diào)是國際經(jīng)濟(jì)法的原則之一。在后金融危機(jī)時代，國際金融監(jiān)管的國際合作尤為重要。FSB和各國當(dāng)局，通過與巴塞爾委員會、全球金融體系委員會(CGFS)、國際支付結(jié)算體系委員會(CPSS)、國際證監(jiān)會組織和國際保險監(jiān)督官協(xié)會協(xié)商，借鑒相關(guān)的定性和定量指標(biāo)，決定于2011年中期將FSB關(guān)于全球SIFIs的建議初步適用于這些機(jī)構(gòu)。建立同行審查委員會，同行審查委員會將定期審查，為FSB考察其他重要機(jī)構(gòu)是否應(yīng)被視為(或不再被視為)全球系統(tǒng)性，達(dá)成同行審查委員會機(jī)密數(shù)據(jù)和信息的協(xié)議，完善同行審查委員會的定期匯報制度。

中國銀監(jiān)會《關(guān)于中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》也強(qiáng)調(diào)，在跨境合作方面，建立對境外監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管能力的評估機(jī)制，健全系統(tǒng)重要性銀行跨境經(jīng)營的監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制，提高信息交流質(zhì)量，加強(qiáng)在市場準(zhǔn)入、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查，以及危機(jī)管理方面的合作。在FSB《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有效清算方案》中，特別強(qiáng)調(diào)國內(nèi)當(dāng)局必須為跨境監(jiān)督協(xié)議制定一個正常的框架。

四、結(jié)語

盡管在世界金融市場中SIFIs早已存在，但是對于SIFIs的監(jiān)管，是在2008年金融危機(jī)爆發(fā)后才開始受到足夠的重視，對于其中所涉及的很多問題，仍然處于探討和商議階段，仍舊沒有達(dá)成一致協(xié)調(diào)的國際認(rèn)同。因此，對于SIFIs監(jiān)管問題的探討還有非常大的空間。綜上所述，無論是從宏觀還是微觀的角度出發(fā)，金融監(jiān)管的最終目的都是為了維護(hù)金融市場的安全與穩(wěn)定，保障金融市場的健康良好運行。單一或片面的監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今國際金融市場發(fā)展的需要。也只有多角度、全方位的金融監(jiān)管模式，才能更好地適應(yīng)金融全球化和金融創(chuàng)新的需求，才能切實保障金融市場的安全和效率。

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