完善我國(guó)海防法律制度的若干建議

■ 軍事科學(xué)院軍隊(duì)建設(shè)研究部在讀博士后 馮江峰

海防法律制度是國(guó)防法律制度的重要內(nèi)容。雖然我國(guó)海防法律制度已初具規(guī)模，但與當(dāng)前復(fù)雜的海防局勢(shì)相比，尚存某些缺陷和不足。為應(yīng)對(duì)我國(guó)海防安全所面臨的日益嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，急需完善我國(guó)海防法律制度。

（一）增加維護(hù)海洋權(quán)益憲法規(guī)范。以往憲法頒布時(shí)，海洋權(quán)益還沒(méi)有像今天這樣受到重視。現(xiàn)行憲法中幾乎沒(méi)有對(duì)海域、海洋資源和海洋權(quán)益的明確規(guī)定?！稇椃ā返?條：“礦藏、水流、森林……灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有……”，此處沒(méi)涉及海域。有人認(rèn)為“水流”已包括“海域”，但根據(jù)《物權(quán)法》第46條：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪?guó)家所有”，因此，水流并不包括海域。為加強(qiáng)對(duì)我國(guó)海洋管轄區(qū)域的保護(hù)，提高海洋權(quán)益的地位，提升人民對(duì)于海洋的認(rèn)識(shí)，應(yīng)在憲法中增加關(guān)于海洋權(quán)益的條款，在憲法中明確我國(guó)的毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架。如《俄羅斯聯(lián)邦憲法》就規(guī)定，領(lǐng)土包括諸主體的轄區(qū)、內(nèi)陸水域和領(lǐng)海、領(lǐng)空；俄羅斯聯(lián)邦對(duì)大陸架和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)擁有主權(quán)，并按聯(lián)邦法律和國(guó)際法準(zhǔn)則規(guī)定的程序?qū)ζ鋵?shí)施管轄。

（二）制定統(tǒng)攝海防事務(wù)基本法律。當(dāng)前，世界各主要沿海國(guó)家陸續(xù)頒布實(shí)施海洋基本法，如美國(guó)的《海洋法案》、加拿大的《海洋法》、韓國(guó)的《海洋開(kāi)發(fā)基本法》、日本的《海洋基本法》等，為處理海洋事務(wù)和國(guó)際爭(zhēng)端、參與國(guó)際海洋事務(wù)和海洋執(zhí)法維權(quán)提供了法律依據(jù)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)相繼制定了與海防相關(guān)的系列法律法規(guī)，但多是專(zhuān)項(xiàng)性行業(yè)法，急需制定一部能夠統(tǒng)領(lǐng)涉海部門(mén)的綜合性法規(guī)即《海洋基本法》，明確海防建設(shè)和管理的指導(dǎo)思想、基本原則、體系構(gòu)架、職能劃分、工作機(jī)制、有關(guān)保障等。制定《海洋基本法》是適應(yīng)當(dāng)前和今后發(fā)展需要，維護(hù)主權(quán)和權(quán)益的手段。

（三）南海地區(qū)歷史性權(quán)利法。鑒于我國(guó)在“九段線”內(nèi)海域享有歷史性權(quán)利，以及“九段線”內(nèi)海域既不完全等同于領(lǐng)海，又不完全等同于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)這一特殊地位，建議制定《南海地區(qū)歷史性權(quán)利法》。通過(guò)該法對(duì)“九段線”法律地位進(jìn)行界定，明確宣告“九段線”為我國(guó)在南海地區(qū)享有歷史性權(quán)利的范圍界線，并對(duì)我國(guó)及其他國(guó)家在這一區(qū)域的權(quán)利和義務(wù)作出具體規(guī)范：線內(nèi)所有島、礁、灘、沙洲的主權(quán)歸屬中國(guó)；各群島的直線基線的內(nèi)側(cè)水域應(yīng)為中國(guó)內(nèi)水；但因南沙群島位于國(guó)際航道要沖，故不應(yīng)妨礙其他國(guó)家的過(guò)境通行權(quán)；中國(guó)對(duì)南沙海域的上覆水域、海床及其底土，享有對(duì)于一切自然資源，包括生物資源和非生物資源的主權(quán)權(quán)利；在中國(guó)領(lǐng)海之外海域，其他國(guó)家繼續(xù)享有航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道等自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國(guó)際合法用途。

（四）研究公布我國(guó)全部領(lǐng)海基線。1996年5月，我國(guó)發(fā)布《關(guān)于中華人民共和國(guó)領(lǐng)海基線的聲明》，公布了我國(guó)大陸領(lǐng)海的部分基點(diǎn)坐標(biāo)和西沙群島領(lǐng)?；c(diǎn)之間的直線基線，明確了我國(guó)在這些海域的領(lǐng)?；€。同時(shí)宣布“中華人民共和國(guó)政府將再行宣布中華人民共和國(guó)其余領(lǐng)海基線”。2012年9月10日，我國(guó)政府就我釣魚(yú)島及其附屬島嶼的領(lǐng)?；€發(fā)表聲明，根據(jù)《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，宣布中華人民共和國(guó)釣魚(yú)島及其附屬島嶼的領(lǐng)?；€。但是南海海域的基線至今尚未宣布，我們應(yīng)加緊研究確定我國(guó)全部的領(lǐng)海基線，尤其是與他國(guó)有爭(zhēng)議海域的領(lǐng)?；€，以明確我國(guó)領(lǐng)海的具體范圍，并以宣告聲明的方式向世界公布。

（五）制定外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海規(guī)則。中國(guó)制定的《海上交通安全法》和《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》都規(guī)定了外國(guó)軍艦進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海須經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)，但沒(méi)有明確限制外國(guó)軍艦進(jìn)入領(lǐng)海的管理辦法與法律程序。許多國(guó)家為短暫來(lái)訪的外國(guó)軍艦和為執(zhí)行同盟條約或軍事演習(xí)目的長(zhǎng)期駐在接受?chē)?guó)領(lǐng)海的外國(guó)軍艦制定國(guó)內(nèi)法，主要有三種模式：有的專(zhuān)門(mén)制定和平時(shí)期外國(guó)軍艦進(jìn)入領(lǐng)海的法律，如1999年丹麥制定的《關(guān)于外國(guó)軍艦和軍用飛機(jī)和平時(shí)期進(jìn)入丹麥領(lǐng)土的法令》；有的在綜合性的海洋法典或邊境法中作出和平時(shí)期外國(guó)軍用艦機(jī)進(jìn)入領(lǐng)海的規(guī)定；有的制定客軍法，對(duì)外國(guó)武裝部隊(duì)在接受?chē)?guó)短暫經(jīng)過(guò)或長(zhǎng)期駐扎進(jìn)行規(guī)范，如澳大利亞、新西蘭、新加坡都制定了客軍法。另外，我國(guó)立法對(duì)外國(guó)軍艦和隨艦軍人的出入境邊防檢查缺乏明確規(guī)定。目前，我國(guó)對(duì)外軍事交流日益頻繁，來(lái)訪的軍艦和隨艦人員逐漸增多。以往外國(guó)軍艦來(lái)訪都經(jīng)國(guó)務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，但如何對(duì)來(lái)訪軍艦實(shí)施入出境邊防檢查，目前尚無(wú)規(guī)定，一般是按上級(jí)要求辦理，這不利于邊檢工作的專(zhuān)業(yè)化、系統(tǒng)化發(fā)展，應(yīng)盡快調(diào)整。

（六）適度擴(kuò)展毗連區(qū)案件管轄權(quán)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）規(guī)定，沿海國(guó)對(duì)毗連區(qū)的海關(guān)、財(cái)政、移民、衛(wèi)生事項(xiàng)可以行使管制權(quán)，根據(jù)我國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，我國(guó)對(duì)毗連區(qū)內(nèi)涉及安全的事項(xiàng)也可以行使管制權(quán)。對(duì)于外國(guó)船只在我國(guó)毗連區(qū)內(nèi)違反我國(guó)海關(guān)、財(cái)政、安全、出入境管理、衛(wèi)生法律法規(guī)之行為，我國(guó)可以行使管轄權(quán)。我國(guó)刑法對(duì)毗連區(qū)內(nèi)相關(guān)犯罪的管轄權(quán)沒(méi)有規(guī)定，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)該問(wèn)題研究，探討對(duì)毗連區(qū)內(nèi)特定案件行使管轄權(quán)的法律可行性。

（七）明確專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行規(guī)則?！澳虾Ｗ矙C(jī)”事件警示我們，需要加快制定中國(guó)的《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)飛越和航行規(guī)則》等海洋法規(guī)，用法律的形式表明我國(guó)反對(duì)外軍艦機(jī)在我國(guó)沿海濫用飛越自由權(quán)的立場(chǎng)，限制外軍艦機(jī)危害我國(guó)安全的違法活動(dòng)。根據(jù)現(xiàn)行國(guó)際法，一國(guó)艦船或飛機(jī)在另一國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或上空行使航行自由或飛越自由權(quán)時(shí)，必須尊重沿海國(guó)的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不得危害沿海國(guó)的國(guó)家安全與和平秩序。我國(guó)有必要將有關(guān)國(guó)際法轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)法，將我國(guó)反對(duì)外軍艦機(jī)在我專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)濫用飛越自由權(quán)和航行自由權(quán)的嚴(yán)正立場(chǎng)上升到法律層面，明確授權(quán)我軍對(duì)相關(guān)違法行為可采取斷然措施。

（八）確認(rèn)大陸架之自然延伸原則。我國(guó)《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》沒(méi)有對(duì)超出200海里范圍的大陸架及其劃分問(wèn)題作出規(guī)定。為此，應(yīng)參照《公約》相關(guān)規(guī)定，對(duì)法律予以修訂，彌補(bǔ)關(guān)于外大陸架問(wèn)題的立法空缺。日本于1996年頒布的《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第2條規(guī)定，日本大陸架還包括根據(jù)《公約》由日本內(nèi)閣另行規(guī)定的200海里外的大陸架，對(duì)于與其海岸相向國(guó)家間的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃分，即“原則上是自基線量起200海里，如果與海岸相向國(guó)家的主張重疊，則按雙方協(xié)議劃定界限或以等距離中間線為原則予以確定”。從而在其國(guó)內(nèi)立法中明確了“雙方協(xié)議或等距離中間線原則”。我國(guó)也應(yīng)在《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》中明確相關(guān)立場(chǎng)。

（九）制定登臨檢查逮捕具體程序?！豆s》賦予了各沿海國(guó)的軍艦和政府船只緊追權(quán)和登臨權(quán)，假如該沿海國(guó)沒(méi)有制定實(shí)施性法規(guī)，將會(huì)造成執(zhí)法混亂，影響國(guó)家形象。我國(guó)有權(quán)行使登臨權(quán)和緊追權(quán)的政府公務(wù)船舶來(lái)自不同執(zhí)法機(jī)關(guān)，有的執(zhí)法機(jī)關(guān)在內(nèi)部規(guī)范性文件中規(guī)定了登臨、檢查、逮捕的具體程序。但各執(zhí)法機(jī)關(guān)的規(guī)定不盡一致，且這些規(guī)定不具有嚴(yán)格意義上的法律效力。在因登臨、緊追發(fā)生法律爭(zhēng)議的情況下，國(guó)內(nèi)法缺乏足夠依據(jù)，就只能依據(jù)國(guó)際法解決。國(guó)家頒布統(tǒng)一適用的緊追和登臨的法律規(guī)定并予以公布，既便于執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，也便于外國(guó)船舶遵守我國(guó)法律規(guī)定。如《澳大利亞移民法》第12A章就對(duì)此作了專(zhuān)門(mén)規(guī)范。

（十）加強(qiáng)海岸綜合管理法規(guī)建設(shè)。我國(guó)擁有大陸海岸線1.8萬(wàn)余公里，500平方米以上的島嶼6500多個(gè)，島嶼岸線長(zhǎng)1.4萬(wàn)余公里。應(yīng)著眼海岸帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海防建設(shè)雙重需求，健全海岸帶綜合管理法律體系，確保沿海戰(zhàn)場(chǎng)和海防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與沿海經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。從沿海國(guó)家來(lái)看，海岸帶是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、貿(mào)易最活躍地區(qū)，但由于海岸帶是海陸交匯和水土銜接的過(guò)渡區(qū)，生態(tài)環(huán)境和資源十分脆弱。因此，大多數(shù)國(guó)家都制定了《海岸帶法》，加強(qiáng)對(duì)海岸帶生態(tài)環(huán)境和資源的保護(hù)。如美國(guó)1972年頒布了《海岸帶管理法》，政府依據(jù)該法對(duì)海岸帶實(shí)施綜合管理，把防衛(wèi)需求與海岸帶經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，保障海岸防衛(wèi)設(shè)施的持續(xù)健康發(fā)展。

（十一）規(guī)定我軍海上武力使用規(guī)則。目前，我國(guó)南沙群島大部分島礁被外國(guó)占領(lǐng)，且不排除其他國(guó)家采取武力行動(dòng)繼續(xù)侵略我國(guó)其他島礁的可能性，除繼續(xù)加強(qiáng)海洋巡邏和戰(zhàn)備外，應(yīng)明確規(guī)定對(duì)可能發(fā)生的武裝對(duì)抗和武裝沖突的處置原則，為島礁爭(zhēng)奪、海上封鎖、海峽作戰(zhàn)、潛艇攻擊等行動(dòng)制定預(yù)案。首先，明確我海上武裝力量使用武力的具體情形。其次，明確我海上武裝力量使用武器的權(quán)限。我國(guó)關(guān)于海上武裝力量使用武器的權(quán)限大多屬于內(nèi)部規(guī)定，為加強(qiáng)震懾效果，可適度公開(kāi)該部分內(nèi)容并將其納入有關(guān)法律。如《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家邊境法》就明確了使用武器和戰(zhàn)斗技術(shù)裝備的具體情形，包括何時(shí)可以不經(jīng)預(yù)先警告直接使用武器和戰(zhàn)斗技術(shù)裝備。