論集體土地所有權(quán)的完全性

李明秋，孫海燕，牛海鵬

（河南理工大學(xué)測(cè)繪與國(guó)土信息工程學(xué)院， 河南 焦作 454150）

論集體土地所有權(quán)的完全性

李明秋，孫海燕，牛海鵬

（河南理工大學(xué)測(cè)繪與國(guó)土信息工程學(xué)院， 河南 焦作 454150）

研究目的：從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的視角探討集體土地所有權(quán)的完全性。研究方法：運(yùn)用規(guī)范分析法和綜合分析法，對(duì)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能的完全性進(jìn)行了系統(tǒng)分析。研究結(jié)果：（1）集體土地?zé)o論是農(nóng)用還是非農(nóng)用，其收益權(quán)都是完全的；（2）由于集體土地所有權(quán)客體的特殊性，國(guó)家土地征收權(quán)和土地管理權(quán)的存在并不構(gòu)成對(duì)集體土地所有權(quán)完整性的損害，因而其處分權(quán)也是相對(duì)完整的。研究結(jié)論：由于收益權(quán)和處分權(quán)是土地所有權(quán)最重要的兩項(xiàng)權(quán)能，它們的完全與否將直接決定著土地所有權(quán)的完全性，因此，目前中國(guó)集體土地所有權(quán)是相對(duì)完全的所有權(quán)。

土地制度；土地法；集體土地；土地所有權(quán)；完全性

1 引言

中國(guó)現(xiàn)行的集體土地所有制及其法律表現(xiàn)形式的集體土地所有權(quán)是20世紀(jì)50年代在私人土地所有制的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造和人民公社運(yùn)動(dòng)而逐步建立起來(lái)的，并最終得到《憲法》的確認(rèn)。迄今為止，中國(guó)集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式大體上經(jīng)歷了兩權(quán)合一（集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)）、兩權(quán)分離和部分地區(qū)的三權(quán)分離（土地所有權(quán)與土地承包權(quán)及使用權(quán)分離，即在保留農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，放活集體土地使用權(quán)）三個(gè)階段，其中“兩權(quán)分離”又分為“傳統(tǒng)兩權(quán)分離”（土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離）和“現(xiàn)代兩權(quán)分離”（土地所有權(quán)與非平均方式所獲得的土地使用權(quán)的分離，如“四荒”拍賣等）[1-3]。但自20世紀(jì)80年代中國(guó)實(shí)行家庭承包責(zé)任制以來(lái)，關(guān)于集體土地所有權(quán)的爭(zhēng)論一直沒(méi)有中斷，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在集體土地所有權(quán)的性質(zhì)及其權(quán)能結(jié)構(gòu)、所有權(quán)主體和所有權(quán)權(quán)利的完整性等。其中對(duì)于所有權(quán)權(quán)利的完整性，很多學(xué)者認(rèn)為，目前中國(guó)集體土地所有權(quán)由于缺乏完整的處分權(quán)，使用權(quán)和收益權(quán)也受到一定的限制，因此，中國(guó)集體土地所有權(quán)是不完全的[4-7]，筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷。

中國(guó)《物權(quán)法》第39條規(guī)定：所有權(quán)是所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有的占用、使用、收益和處分的權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：中國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。因此，作為集體土地所有制法律表現(xiàn)形式的集體土地所有權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地依法享有的占用使用、收益和處分的權(quán)利。由此可以看出，集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)和私人土地所有權(quán)一樣，包含了占有、使用、收益和處分4種權(quán)能。馬克思指出“單純法律上的土地所有權(quán)，不會(huì)為土地所有者創(chuàng)造任何地租”“土地不出租，土地所有權(quán)就沒(méi)有任何收益，在經(jīng)濟(jì)上就沒(méi)有價(jià)值”[8]。因此，土地所有權(quán)可分解為兩個(gè)方面：其一，法律意義上的土地所有權(quán)，即土地所有者把土地當(dāng)作自己的財(cái)產(chǎn)，擁有對(duì)土地實(shí)行壟斷及支配的權(quán)利，這種權(quán)利是法律所賦予并受到法律保護(hù)的；其二，經(jīng)濟(jì)意義上的土地所有權(quán)，即土地所有者憑借其對(duì)土地的壟斷向土地使用者收取一定的地租，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式。這二者缺一不可，任何一方面的喪失都會(huì)使土地所有權(quán)不完全。由此可見(jiàn)，收益權(quán)和處分權(quán)是土地所有權(quán)最重要的兩項(xiàng)權(quán)能，其完全與否將直接決定著土地所有權(quán)的完全性。本文通過(guò)對(duì)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能的分析，認(rèn)為目前中國(guó)集體土地所有權(quán)是相對(duì)完全的土地所有權(quán)。

2 集體土地所有權(quán)的收益權(quán)是相對(duì)完全的收益權(quán)

眾所周知，中國(guó)從2006年開(kāi)始全面取消了農(nóng)業(yè)稅，并且為了保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，國(guó)家不僅實(shí)施了糧食最低價(jià)收購(gòu)政策，而且對(duì)種糧農(nóng)戶實(shí)行直接補(bǔ)貼，包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等。因此，當(dāng)集體土地所有權(quán)主體的組成部分——農(nóng)戶使用本村土地并用于農(nóng)用時(shí)，不僅擁有了完全的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和土地流轉(zhuǎn)權(quán)，而且擁有了完全的土地收益權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)并未受到任何限制。而當(dāng)本村以外的單位和個(gè)人使用本村土地并用于農(nóng)用時(shí)，需要向土地所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織或轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶交納合同約定的土地租賃費(fèi)（地租），這也正是集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的具體體現(xiàn)。

當(dāng)集體土地用于非農(nóng)業(yè)用地時(shí)，國(guó)家從中收取的部分收益（土地增值收益）是國(guó)家對(duì)土地間接投資的結(jié)果。級(jí)差地租I的產(chǎn)生有兩種條件：一是土地肥沃程度的不同，二是位置的不同。農(nóng)業(yè)用地地價(jià)與非農(nóng)業(yè)用地地價(jià)在本質(zhì)上有很大差別，農(nóng)業(yè)用地提供的是產(chǎn)品，非農(nóng)業(yè)用地提供的是“服務(wù)”，是空間場(chǎng)所。因此，非農(nóng)業(yè)用地的級(jí)差地租I主要是因位置的不同而產(chǎn)生的，與土地肥沃程度無(wú)關(guān)。這種位置的差異可以分為自然位置的差異和經(jīng)濟(jì)位置的差異。自然位置的變化受自然發(fā)展規(guī)律支配，比較緩慢，與一定階段的人類社會(huì)相比，可認(rèn)為是固定不變的。經(jīng)濟(jì)位置是指由于國(guó)家（政府）投資而改變了的土地社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件包括該地區(qū)的交通條件、通訊條件、供電供水條件、原材料供應(yīng)條件、市場(chǎng)條件、就醫(yī)和就學(xué)條件、勞動(dòng)力數(shù)量和質(zhì)量條件、生活設(shè)施條件和生產(chǎn)操作條件等。國(guó)家的投資使處于不同自然地理位置的土地經(jīng)濟(jì)位置發(fā)生了重大變化從而產(chǎn)生了一定的級(jí)差地租I。因此，國(guó)家理應(yīng)通過(guò)價(jià)格、稅費(fèi)等形式來(lái)取得一定的收益份額（國(guó)外就有受益捐或工程受益費(fèi)等諸如此類的稅費(fèi)），對(duì)于集體土地中的建設(shè)用地同樣如此，也只有這樣才能形成國(guó)家投資的良性循環(huán)。所以，無(wú)論集體土地是用于農(nóng)用還是非農(nóng)用，其收益權(quán)都是完全的，并沒(méi)有受到限制。

3 集體土地所有權(quán)的處分權(quán)是相對(duì)完全的處分權(quán)

中國(guó)《憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由。”因此，自由和權(quán)利都是有一定限度的，都是相對(duì)的，都以不危害國(guó)家、集體和個(gè)人的利益為限度。實(shí)際上，在任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)中的任何土地所有制，其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利都要受到國(guó)家某種程度的干預(yù)而并非絕對(duì)完整。在現(xiàn)代資本主義社會(huì)，土地私有者的土地產(chǎn)權(quán)也并不是絕對(duì)完整的，正如美國(guó)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴洛維所指出的那樣：土地私有者所擁有的土地權(quán)利并不是絕對(duì)的，而是要受到政府從整個(gè)社會(huì)利益出發(fā)所進(jìn)行的限制和約束[9]。由于集體土地所有權(quán)客體的特殊性（數(shù)量有限性和位置固定性），集體土地的使用和處置必然要受到國(guó)家農(nóng)業(yè)政策、用途管制政策、耕地保護(hù)政策和土地管理制度的限制，這既是土地社會(huì)化的要求，也是國(guó)家行政管理權(quán)行使的必然，限制的最終目的是為了確保國(guó)家和集體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。試想，如果集體土地所有權(quán)的主體——集體經(jīng)濟(jì)組織為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，無(wú)限制地將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，則勢(shì)必造成耕地的嚴(yán)重流失，必然危及國(guó)家的糧食安全和生態(tài)安全，最終危及社會(huì)穩(wěn)定。“糧食安全”和“生態(tài)安全”顯然具有“公共產(chǎn)品”的性質(zhì)，國(guó)家為了保護(hù)子孫后代的生存和發(fā)展，必然要對(duì)土地進(jìn)行宏觀控制。再如，如果沒(méi)有一定的限制，只是為了本集體的眼前利益而對(duì)本村土地任意處置，包括對(duì)土地使用權(quán)無(wú)期限租賃甚至所有權(quán)買賣等，那么中國(guó)的土地集體所有制將會(huì)從根本上遭到破壞。所以國(guó)家以一定的土地管理權(quán)來(lái)維護(hù)公共利益和對(duì)集體土地進(jìn)行管理，并制定必要的法律法規(guī)對(duì)集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能加以限制是十分必要的。因此，中國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！?/p>

此外，有學(xué)者因國(guó)家具有土地征收權(quán)和土地管理權(quán)，便認(rèn)為國(guó)家對(duì)集體土地也享有所有權(quán)，而且是一種高級(jí)的所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織僅擁有一種低級(jí)的所有權(quán)，從而否定集體土地所有權(quán)的完全性[7]。筆者認(rèn)為這種看法值得商榷。中國(guó)《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡?0條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！边@就從法律上規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)是集體土地所有權(quán)惟一的主體，如果仍說(shuō)國(guó)家也對(duì)集體土地享有所有權(quán)，豈不是否定了法律，否定了集體所有制嗎？根據(jù)中國(guó)有關(guān)的法律法規(guī)，土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要，通過(guò)法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有，把集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的一種行為。這在其他國(guó)家和地區(qū)也有類似的行為，比如日本的“土地收用”，中國(guó)臺(tái)灣的“土地征收”，中國(guó)香港的“官地收回”等。這種征收制度的建立是為了發(fā)展公用或公益事業(yè)，如基礎(chǔ)設(shè)施，公共設(shè)施，公園綠地，國(guó)家重點(diǎn)支持的能源、交通、水利設(shè)施，國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事用地等，由于這類用地承載著集體福利或社會(huì)公共利益，投資難以收回，所以多由政府投資，但是場(chǎng)地的需求僅靠國(guó)有土地往往無(wú)法滿足，為了保證這種社會(huì)公益或公用事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家就有必要通過(guò)土地征收的行為來(lái)取得用地，所以土地征收權(quán)只是對(duì)少量集體土地所有權(quán)的優(yōu)先行使，正如國(guó)家利益要優(yōu)先于集體利益和個(gè)人利益一樣。這樣就不能因土地征收權(quán)的存在而否定集體土地所有權(quán)的完全性，正如不能因?yàn)閲?guó)家利益優(yōu)先于集體利益而否定集體利益一樣。所以，土地征收權(quán)的存在并不構(gòu)成對(duì)集體土地所有權(quán)的破壞，國(guó)家征收集體土地“應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”（《物權(quán)法》第42條第2款），是國(guó)家承認(rèn)集體土地所有權(quán)的有力證明。因此，“依法足額補(bǔ)償”和法定的征收目的及征收程序是對(duì)政府征收集體土地予以限制的最根本條件，也是對(duì)集體土地所有權(quán)的根本保障。盡管土地征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格低于征收后的土地出讓價(jià)格，但如前所述，被征收土地的價(jià)值中有相當(dāng)一部分是由于土地用途的改變和國(guó)家（政府）的投資（其中也包括征收后的土地整理等投資）所帶來(lái)的，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的市場(chǎng)法則，其增值部分理應(yīng)由國(guó)家收取，這是造成土地征收后的出讓價(jià)格高于土地征收價(jià)格的根本原因。

而對(duì)于國(guó)家土地管理權(quán)的存在，便認(rèn)為集體土地處分權(quán)受到破壞，更是無(wú)稽之談。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)中，由于土地的有限性、自身的不可移動(dòng)性和分割性及其作為自然生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)因子，農(nóng)地利用的合理與否及其支配權(quán)的行使不僅涉及所有者和使用者自身的利益，也關(guān)系整個(gè)社會(huì)的利益，因此任何國(guó)家都會(huì)利用政權(quán)的力量對(duì)農(nóng)地的支配、處置和使用在宏觀上進(jìn)行管理、監(jiān)督和調(diào)控，以保證土地的合理分配，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門對(duì)土地的需求，并使土地資源得到合理利用，維護(hù)良好的自然生態(tài)環(huán)境。即使在農(nóng)地私有制的國(guó)家，政府對(duì)農(nóng)地的取得、最高面積、私有的范圍和用途等方面也會(huì)進(jìn)行必要的管制。例如，日本農(nóng)業(yè)法規(guī)定所有者擁有農(nóng)地的上限和下限，嚴(yán)禁佃耕地轉(zhuǎn)租，農(nóng)用地轉(zhuǎn)作其他用途即農(nóng)地用途的改變要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門的許可等。政府作為社會(huì)利益的集中代表，其管理的主要目的是保證社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求及社會(huì)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和土地持續(xù)利用的需求。為了滿足這種需求，政府可以通過(guò)制定土地利用規(guī)劃，限制土地種植農(nóng)作物種類以滿足社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，政府也可以制定法規(guī)以限制有可能破壞地方生態(tài)環(huán)境或土地可持續(xù)利用的耕作管理措施。當(dāng)然，不能否認(rèn)中國(guó)對(duì)農(nóng)地用途管制的范圍、程度和方式有進(jìn)一步改革的必要，也不能否認(rèn)一些地方政府和事業(yè)單位對(duì)集體所有權(quán)的侵蝕。國(guó)家的管理只能是管理，法規(guī)的限制也只是為了管理而制定，決不是意味著在管理權(quán)下，處分權(quán)完全喪失或看作是不充分的權(quán)能，集體土地所有權(quán)也便成為可有可無(wú)的東西；更不是要把管理權(quán)無(wú)限放大不承認(rèn)集體土地所有權(quán)的利益。所以土地管理權(quán)的本質(zhì)在于管理，在于全民利益，而不在于剝奪。因此，筆者認(rèn)為，處分權(quán)對(duì)于集體而言仍是一種相對(duì)完全的權(quán)能。

4 結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)集體土地所有權(quán)的完全性與否既是一個(gè)法律問(wèn)題也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，因此，本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的視角對(duì)集體土地所有權(quán)的完全性進(jìn)行了深入探討。筆者認(rèn)為：第一，集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)和私人土地所有權(quán)一樣，同樣包含了占有、使用、收益和處分4種權(quán)能；第二，集體土地?zé)o論是用于農(nóng)用還是非農(nóng)用，其收益權(quán)并沒(méi)有受到限制，是相對(duì)完全的收益權(quán)；第三，由于集體土地所有權(quán)客體的特殊性，國(guó)家對(duì)集體土地的處分進(jìn)行必要的限制是合理的，而且國(guó)家土地征收權(quán)和管理權(quán)的存在并不構(gòu)成對(duì)集體土地所有權(quán)的破壞，因而其處分權(quán)也是相對(duì)完整的；第四，由于收益權(quán)和處分權(quán)是土地所有權(quán)最重要的兩項(xiàng)權(quán)能，其完全與否將直接決定著土地所有權(quán)的完全性，因此，目前中國(guó)集體土地所有權(quán)是相對(duì)完全的所有權(quán)。

（References）：

［1］ 李明秋.中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新及農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制研究［M］ . 北京：中國(guó)大地出版社，2004：24．

［2］ 黃河，李軍波.試論集體土地所有權(quán)的本質(zhì)、內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)形式［J］ .中國(guó)土地科學(xué)，2008，22（5）：52 - 56．

［3］ 宋玉波.從制度創(chuàng)新理論看集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)［J］ .中國(guó)土地科學(xué)，2004，18（3）：18 - 21．

［4］ 劉俊.中國(guó)土地法理論研究［M］ . 北京：法律出版社，2006：135．

［5］ 白呈明.走出農(nóng)地所有權(quán)困境的現(xiàn)實(shí)選擇［J］ . 當(dāng)代法學(xué)，2002，（9）：4．

［6］ 朱曄.我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度反思［J］ . 中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，1998，（1）：29 - 30．

［7］ 陳耀東，張志坡.農(nóng)村集體土地所有權(quán)之法律反思［J］ .貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（2）：1 - 6．

［8］ 張正翔.馬克思價(jià)值理論與勞動(dòng)價(jià)值論的關(guān)系辨析［J］ .商業(yè)時(shí)代，2010，（5）：7.

［9］ 周誠(chéng).現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)用地征用的是是非非［J］.中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，2007，（3）：18.

（本文責(zé)編：郞海鷗)

Study on the Completeness of the Ownership of Rural Collectively-owned Land

LI Ming-qiu， SUN Hai-yan， NIU Hai-peng
（School of Surveying and Land Information，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454150，China）

The purpose of this paper is to study the completeness of rural collectively-owned land ownership from the perspectives of law and economics. Methods employed include normative and comprehensive analysis. The results indicate that the income right of the collectively-owned land is totally complete rights regarding either agriculture or nonagriculture; meanwhile, the governmental acquisition right and administrative right do not harm to the completeness of the collectively-owned land ownership owing to the particularity of the object of the collectively-owned land. Therefore the alteration right of the land is also relatively complete. Because the income right and alteration right are the most important rights of land ownership, therefore both of them determine the completeness of land ownership. Given this, the collectively-owned ownership in China is a complete ownership.

land institution; land law; collective land; land ownership; completeness

F301.1

A

1001-8158（2013）04-0042-04

2012-10-13

2013-03-16

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（11YJC790139）。

李明秋（1965-），男，河南鄧州人，教授，博士。主要研究方向?yàn)橥恋刂贫群屯恋亟?jīng)濟(jì)。E-mail: mingqiuli@sohu.com