在規(guī)范與實(shí)踐之間:行政決策法治化的空間拓展

□劉偉

因?yàn)橐?guī)范性文件尚未納入司法性審查，行政決策法治化仍處于發(fā)展初期，自發(fā)性和隨意性較大。在“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”成為治國基本方略之后，行政決策法治化獲得了一定政策支持，開始茁壯成長。然而由于傳統(tǒng)行政法一味強(qiáng)調(diào)限制權(quán)力濫用，將行政行為的法治化牢牢鎖定在是否合法的空間內(nèi)，導(dǎo)致決策體系存在合法卻不科學(xué)的內(nèi)在尷尬。對此，行政法學(xué)家是固守成規(guī)，在原有合法性空間內(nèi)深耕細(xì)作，還是走出傳統(tǒng)行政法學(xué)的藩籬，不斷拓展決策法治化的空間，為行政決策法治化探索出一條切實(shí)可行的道路，已然成為行政法學(xué)人必須破解的現(xiàn)實(shí)難題。

一、行政決策法治化的理論分析:傳統(tǒng)與現(xiàn)代行政法學(xué)的交織

(一)行政決策法治化的提出

“根據(jù)新制度主義政治學(xué)的理論，制度變遷可分為自發(fā)的誘致性制度變遷和政府發(fā)動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷?！雹僦芄廨x:《當(dāng)代中國決策體制的形成和變革》，《中國社會科學(xué)》，2011年第2期。中國決策體制變革屬于黨和政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷，行政決策法治化隨著中國決策體制的變革逐步生長。黨的十一屆三中全會不僅實(shí)現(xiàn)了黨和國家工作重心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，還開啟了中國行政決策體制改革的進(jìn)程。黨的十三大報(bào)告提出“黨的決策民主化和科學(xué)化”。十六大報(bào)告對改革和完善決策機(jī)制提出了“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化”的總要求。十七大報(bào)告進(jìn)一步指出，“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！笔舜髨?bào)告更強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度。”

從黨的報(bào)告文字材料來看，決策法治化是在決策民主化與科學(xué)化論斷之后提出，在從傳統(tǒng)的人治治理邁向現(xiàn)代的法治治理過程中得以形成。黨的十三大報(bào)告“黨的決策民主化和科學(xué)化”是在“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”寫入黨章的大背景下提出來的;十七大報(bào)告指出“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化”的大背景是“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略;十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策”更是與報(bào)告要求的“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”密不可分。

(二)行政決策法治化的基本內(nèi)涵:合法性審查

決策法治化的一個(gè)基本內(nèi)涵是合法性審查，這可以從國務(wù)院頒布的三個(gè)規(guī)范性政策文件中窺見一斑，即2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡稱《綱要》)、2008年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(以下簡稱《決定》)與2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)。三個(gè)文件的主題是依法行政與法治政府建設(shè)，都對行政決策合法性審查作出了具體要求?！毒V要》指出“重大行政決策在決策過程中要進(jìn)行合法性論證”?！稕Q定》要求“建立重大行政決策的合法性審查制度”，并明確規(guī)定“市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出決策。”《意見》將合法性審查列為重大決策的必經(jīng)程序之一，規(guī)定“重大決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在會前交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不能提交會議討論、作出決策”。

三個(gè)文件體現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn):一是合法性審查主要針對重大行政決策，因?yàn)橹卮笮姓Q策事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大計(jì)，攸關(guān)民生大事;二是合法性審查的關(guān)口在不斷前移，即從《綱要》的“決策過程中”到《決定》的“決策前”到《意見》的“會前”，其基礎(chǔ)地位得到強(qiáng)化;三是對未經(jīng)過合法性審查的決策行為作出了強(qiáng)制性的否定評價(jià)，未通過審查，不得做出決策。這都表明合法性審查的構(gòu)成要件更加完善，其重要性也逐步提升。

(三)行政決策法治化的內(nèi)涵擴(kuò)展

決策合法性審查是否等同于依法決策，進(jìn)而等同于決策法治化呢?我們從傳統(tǒng)行政法學(xué)面臨的困惑與新行政法學(xué)的出現(xiàn)尋找到答案。傳統(tǒng)行政法注重靜態(tài)的行政行為概念分析，自然容易形成以合法性審查作為衡量決策法治化標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)。但我國目前，行政所依之法不限于立法機(jī)關(guān)制定的法律，大量由行政機(jī)關(guān)自己制定的規(guī)章與規(guī)范正成為行政活動(dòng)的主要依據(jù);同時(shí)，行政行為也不只是對立法機(jī)關(guān)制定法律的執(zhí)行，還有大量以目標(biāo)為導(dǎo)向的積極行政行為。這“意味著法律對行政的控制，通常只能是寬泛的目標(biāo)指引而非具體的指令控制?！姓欠穹戏?，并不是一目了然的。”①王錫鋅:《行政法治的邏輯及其當(dāng)代命題》，《法學(xué)論壇》，2011年第2期。

因而，新行政法應(yīng)運(yùn)而生。“傳統(tǒng)的權(quán)力—服從模式的行政管理逐步演變?yōu)閰f(xié)商—合作模式的公共治理，傳統(tǒng)的限權(quán)、控權(quán)模式行政法逐步演變?yōu)橐詫?shí)現(xiàn)治理目標(biāo)為導(dǎo)向的同時(shí)規(guī)范公權(quán)力和私權(quán)力模式的‘新行政法’。”②［美］朱迪·弗里曼:《合作治理與新行政法》，畢洪海譯，商務(wù)印書館2010版，第vi頁。新行政法學(xué)力求將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，注重同一行政過程中的各行為以及同一行為內(nèi)部的各環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性，對行政過程的合法性進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)、實(shí)質(zhì)的考察，進(jìn)而探求法律與社會秩序之間的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)法的規(guī)范性和社會性的統(tǒng)合。其實(shí)，中國在推進(jìn)依法行政的過程中，已經(jīng)意識到依法行政的合法性邏輯與現(xiàn)實(shí)的差距，并在實(shí)踐中嘗試拓展行政行為的合法性空間。如《綱要》指出依法行政的基本要求除了“合法行政”之外，還包括“合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，可見，現(xiàn)代行政法視野下行政決策法治化不只關(guān)注決策合法的靜態(tài)意義，還關(guān)注決策行為是否有效的動(dòng)態(tài)意義;不只注重行政機(jī)關(guān)的管理地位，還注重其他參與方的主體角色;不只顧及依法決策的單個(gè)行政行為概念，還要顧及能否通過民主決策、科學(xué)決策促成行政決策目的實(shí)現(xiàn)。簡言之，行政決策法治化源于依法決策，又不僅限于依法決策，民主決策與科學(xué)決策也是其考慮的范圍;依法決策不僅包括內(nèi)部的合法性審查，也包括外部的人大監(jiān)督與司法審查等內(nèi)容。

二、行政決策法治化的實(shí)踐考究:一種新型行政決策模式的雛形

行政決策法治化是否從文本走向了現(xiàn)實(shí)，在實(shí)際行政決策活動(dòng)中，行政決策機(jī)關(guān)是否僅僅局限于合法性審查的藩籬而忽略了決策的科學(xué)與民主或其它?我們不妨從近幾年的一些鮮活案例中去尋覓，希望為行政決策法治化空間的拓展提供真實(shí)的范本。

(一)廈門PX項(xiàng)目事件

廈門PX項(xiàng)目投資逾百億，距離人口密集區(qū)過近，有環(huán)境污染之險(xiǎn)。2004年2月國務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)，2007年3月105名政協(xié)委員建議項(xiàng)目遷址，廈門PX項(xiàng)目進(jìn)入公眾視野。該事件發(fā)生在《綱要》頒行之后，是對行政決策法治化的一次重大考驗(yàn)。第一個(gè)階段表現(xiàn)為政府內(nèi)部的封閉操作，雖然決策依據(jù)與過程未對外公開，也沒有公眾參與。但PX項(xiàng)目在立項(xiàng)和審批過程中于形式上并沒有明顯的違法之處。①2004年2月，國務(wù)院批準(zhǔn)PX項(xiàng)目立項(xiàng);2005年7月，國家環(huán)?？偩滞ㄟ^PX項(xiàng)目環(huán)評;2006年7月，國家發(fā)改委核準(zhǔn)通過PX項(xiàng)目;2006年11月，PX項(xiàng)目正式開工。第二個(gè)階段表現(xiàn)為2007年3月的政協(xié)1號提案揭開其“潘多拉”盒子之后，廈門市民圍繞PX項(xiàng)目進(jìn)行了積極的民意動(dòng)員與表達(dá)，進(jìn)而引發(fā)了6月初的“散步事件”。面對民眾的呼聲，政府積極應(yīng)對，引入規(guī)劃環(huán)評程序和公眾參與程序，公布必要的政府信息，允許公眾組織化參與，召開正式的公眾座談會，在公眾參與和專家理性的雙重基礎(chǔ)上做出遷址決定?？梢哉f，這個(gè)形式上合法的項(xiàng)目，在第一階段未能得到民眾的接受，原因就在于缺少?zèng)Q策公開與公眾參與，凸顯決策合法但不合理、不民主的特點(diǎn);第二階段能取得良好效果，取決于政府的信息公開與民眾的有序參與，通過溝通與協(xié)商形成了各方都比較滿意的方案，基本符合依法決策、民主決策與科學(xué)決策的要求。

(二)昆明“私改公”事件

昆明市為了解決交通擁堵問題，于2008年2月出臺《昆明主城區(qū)內(nèi)單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路方案》，建議將39條單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路。之后，以“任務(wù)書”形式要求相關(guān)單位做好“私改公”工作。這場“道路交通微循環(huán)整治改造工程”引發(fā)了相關(guān)小區(qū)業(yè)主的強(qiáng)烈抵制，并導(dǎo)致昆明“4·22”堵車事件。這一事件剛好發(fā)生在2008年《決定》頒布之前，可以說是對《決定》的一個(gè)生動(dòng)注解。一項(xiàng)意在解決城市交通擁堵的利民新政為何引發(fā)不大不小的群體性事件，這需要考量行政決策的正當(dāng)性。一是決策合法性:根據(jù)《物權(quán)法》第73條的規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路屬于業(yè)主共有，政府為了公共利益的需要，固然可以征收，但前提是“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”。②《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！钡覈蓞s沒有任何程序規(guī)定。這個(gè)現(xiàn)實(shí)難題擺在政府面前，檢驗(yàn)著決策者依法行政的能力。二是決策民主化?！八礁墓惫こ虥Q策中沒有考慮公眾的意見，沒有任何形式的公眾參與，如此強(qiáng)制決策，必然引發(fā)抵制。三是決策科學(xué)化。業(yè)主爭議的另一個(gè)焦點(diǎn)是工程決策方案不科學(xué)、很危險(xiǎn)、污染大。③“不科學(xué)”指的是北辰大道路網(wǎng)路況不好，修立交和搞微循環(huán)，不但不能解堵，反而會癱瘓;“很危險(xiǎn)”和“污染大”則是就小區(qū)居民將要面臨的生活環(huán)境而言。參見李蔚:《昆明花園小區(qū)“私改公”風(fēng)波調(diào)查》，《瞭望東方周刊》，2008年第21期。對照《決定》設(shè)置的六項(xiàng)制度，昆明“私改公”政策并未做到聽取群眾意見，調(diào)查論證、聽證等程序，與重大行政決策聽取意見制度、重大行政決策聽證制度、重大行政決策集體決定制度的要求還有一定差距。至于政府是否進(jìn)行了合法性論證與實(shí)施情況后評價(jià)，源于政府決策的封閉性與資料收集渠道有限，則難以考究。

(三)北京汽車限行決策

北京在奧運(yùn)會、殘奧會期間采取“單雙號限行”的臨時(shí)交通管理措施，而后相繼發(fā)布四個(gè)通告從2008年10月11日起至2013年4月10日，連續(xù)實(shí)施“尾號限行”。臨時(shí)限行措施得到各界人士的普遍的認(rèn)同與支持，但2008年10月之后的連續(xù)性長期限行引發(fā)了公眾的普遍質(zhì)疑。首先是合法性質(zhì)疑。北京市政府出臺機(jī)動(dòng)車限行政策的主要法律依據(jù)是《道路交通安全法》第39條④第39條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施?！?，但人們并不認(rèn)可，普遍認(rèn)為限行措施事實(shí)上是一種侵權(quán)行為，侵犯了機(jī)動(dòng)車所有權(quán)人對機(jī)動(dòng)車的使用權(quán)和道路通行權(quán)⑤陳虹偉:《北京車輛“限行”面臨“轉(zhuǎn)正”關(guān)口》，《法制日報(bào)》，2009年3月19日。。其次是決策民主化質(zhì)疑，這也源于缺乏公眾參與。就2010年繼續(xù)實(shí)施汽車限行，有媒體指出“一如兩年前，北京初始實(shí)行限行措施一樣，有關(guān)部門根本沒有召開限行聽證會，也沒有通過媒體廣泛討論，更沒有經(jīng)過人大的表決通過，就匆匆一紙禁令，讓限行措施繼續(xù)延續(xù)兩年?！雹俸棋?《限行規(guī)定缺少人大和民意程序》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2010年4月16日。最后在于決策科學(xué)化質(zhì)疑。交通擁堵的原因很多，“不去解決這些導(dǎo)致交通擁堵的根本原因，而單單限制一些車輛上路，這恐怕并非是治本之策?！雹陉惡鐐?《北京車輛“限行”面臨“轉(zhuǎn)正”關(guān)口》，《法制日報(bào)》，2009年3月19日。從北京市政府公布的數(shù)據(jù)來看，限行效果比較明顯，但人們質(zhì)疑這些數(shù)據(jù)沒有經(jīng)過獨(dú)立的第三方評估，是否真實(shí)、公平與可靠?？梢姳本┢囅扌姓唠m然發(fā)生在三個(gè)規(guī)范性文件頒布之后，同時(shí)又有諸如上述兩個(gè)事件之類的案例可資借鑒，按理說決策行為應(yīng)該更加規(guī)范，與前述案例相比有長足進(jìn)步。而事實(shí)卻并非如此。政府決策雖然也包括一定的公開與公眾意見的征求，但在制度執(zhí)行方面，仍然顯得滯后，決策合法性依然飽受詬病，未見座談會、聽證會等制度化的公眾參與形式，決策程序依舊不透明、不開放。

(四)新型行政決策模式的雛形:對三個(gè)案例的綜合評價(jià)

三個(gè)案例是新時(shí)期重大行政決策的典型案例，體現(xiàn)出科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下政府決策部門決策思維的轉(zhuǎn)變與更新③譬如有專家指出，“由于最高層推行科學(xué)發(fā)展觀，在政策目標(biāo)和干部考核指標(biāo)中加入了公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會穩(wěn)定等內(nèi)容，并在干部考核程序中加大了民意測評、民意調(diào)查等程序技術(shù)的運(yùn)用，因而地方?jīng)Q策者已有一定動(dòng)力對本轄區(qū)內(nèi)公眾的要求作出積極回應(yīng)。”參見王錫鋅，章永樂:《我國行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式》，《法商研究》，2010年第5期。，展示出一種新型的具有中國特色的決策模式正在逐步生成。這種模式要求，政府既要代表公共利益，又要考慮個(gè)體利益;既要實(shí)施管理職能，果斷及時(shí)做出決策，又要轉(zhuǎn)變政府職能與改進(jìn)管理方式，積極主動(dòng)與公眾溝通協(xié)商;既要關(guān)注以合法性審查為基礎(chǔ)的決策行為之法律效果，更要關(guān)注行政決策行為法律效果的形成過程，尋求決策行為與社會秩序的互動(dòng)。

1．公共利益與個(gè)人利益協(xié)調(diào)發(fā)展，但對個(gè)人利益依然重視不夠

行政決策應(yīng)以維護(hù)和促進(jìn)公共利益為己任。從靜態(tài)視角看，廈門PX項(xiàng)目是為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;昆明“私改公”工程與北京汽車限行政策是為了改變或緩解道路交通堵塞的困局;從動(dòng)態(tài)視角看，各地政府能以積極的態(tài)度回應(yīng)民眾的質(zhì)疑與反對，不斷調(diào)整決策行為，力求保持公共利益與個(gè)人利益的平衡。但也要看到行政機(jī)關(guān)忽視甚至無視個(gè)人利益的傾向還在一定范圍內(nèi)存在，“公眾最多是被咨詢的對象，并不是治理過程中的有機(jī)組成部分”。④王錫鋅、章永樂:《我國行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式》，《法商研究》，2010年第5期。

2．依法決策受到重視，但仍停留在起步階段

隨著政府依法行政意識不斷提升，政府在行政決策中普遍注重依法決策。如北京限行通知明確指出“根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市實(shí)施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》有關(guān)規(guī)定”，且在出現(xiàn)合法性爭議之后，能從法律層面作出解釋與回應(yīng)。廈門PX項(xiàng)目不僅前期“項(xiàng)目環(huán)評”形式上合法，還嘗試進(jìn)行“規(guī)劃環(huán)評”，追求項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上的合法與可接受性。但依法決策依然停留在起步階段，表現(xiàn)在:一是合法性審查只是依法決策的一個(gè)方面，是政府內(nèi)部監(jiān)督的一種形式，并沒有覆蓋依法決策的全部內(nèi)容。二是合法性審查不公開透明。當(dāng)公眾指出決策有違法律時(shí)，政府總是事后解釋該項(xiàng)決策符合法律規(guī)定、經(jīng)歷過合法性審查，但未見“決策過程中”、“決策前”或者“會前”的合法性審查記錄的公開或公布。三是當(dāng)決策合法與合理、合情發(fā)生矛盾時(shí)，不能有效協(xié)調(diào)三者的關(guān)系。廈門在PX項(xiàng)目事件中作出了一定探索，但北京與昆明的回應(yīng)還顯不足。

3．公眾積極參與行政決策，但缺乏制度性方式

重大行政決策涉及公眾切身利益，因而公眾參與決策的積極性與熱情度很高，但這些參與大多是自發(fā)的、非制度化參與，制度之外的“散步”與堵路等參與方式更是公眾的無奈選擇。這是因?yàn)?(1)公眾參與的制度不完善?！澳壳拔覈鴽Q策實(shí)踐中采取的是利害關(guān)系人參與的方式，然而利害關(guān)系人常常人數(shù)眾多，難以全體參與，需要產(chǎn)生代表人。但是代表人如何產(chǎn)生，名額如何分配，在官方文本中均未作任何規(guī)定”⑤姬亞平:《行政決策程序中的公眾參與研究》，《浙江學(xué)刊》，2012年第3期。，這導(dǎo)致公眾不知如何參與。(2)政府執(zhí)行制度不到位，大多沒有將決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果公開，也沒有嚴(yán)格執(zhí)行“制定與群眾切身利益密切相關(guān)的公共政策，要向社會公開征求意見”與“通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見”的規(guī)定，更遑論“意見采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布”，這導(dǎo)致公眾不能有效參與。(3)民意動(dòng)員機(jī)制出現(xiàn)新動(dòng)向。傳統(tǒng)的民意動(dòng)員主要依靠政策宣傳與會議發(fā)動(dòng)，以運(yùn)動(dòng)方式轟轟烈烈展開。決策程序中的公眾參與因缺乏政府鼓勵(lì)與發(fā)動(dòng)而被迫另辟蹊徑，現(xiàn)代技術(shù)支撐的短信和網(wǎng)絡(luò)等構(gòu)建的新媒體平臺正好彌補(bǔ)了路徑缺陷，這種新型民意動(dòng)員機(jī)制正呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。有鑒于此，將這種新型參與方式納入制度內(nèi)范疇加以規(guī)范顯得非常必要。

4．行政決策程序基本框架形成，但相關(guān)的體制與制度建設(shè)仍需完善

公正、理性的行政決策程序，不僅是行政決策實(shí)質(zhì)正義得以實(shí)現(xiàn)的保障，也是科學(xué)決策的應(yīng)有內(nèi)涵之一。在總結(jié)政策性文件實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，《意見》指出“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序?！边@表明重大行政決策程序的基本框架已經(jīng)形成。各地政府在作出重大行政決策時(shí)也能主動(dòng)或被動(dòng)地遵循這項(xiàng)規(guī)定，但由于相關(guān)配套性制度缺乏，政府決策時(shí)大多“形式”遵守而“實(shí)質(zhì)”回避。譬如各地重大行政決策中都有專家的身影，都有合法性辯解，但決策合法性與科學(xué)性卻一直是各界人士質(zhì)疑的焦點(diǎn)。如何讓決策程序走出“形式化”的陰影，確保程序真實(shí)有效，這既需要政府嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度，也需要通過頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善行政決策體制機(jī)制，更需要進(jìn)一步深化國家政治體制改革，為行政決策法治化營造一個(gè)良好的生存與發(fā)展空間。

三、行政決策法治化的框架構(gòu)建:體制、體系與模式生成

政策文本已就行政決策法治化做出了初步規(guī)范，但文本背后的理論支撐還顯薄弱，理論研究體系不夠健全，而在實(shí)踐中，政府對依法決策、民主決策、科學(xué)決策的執(zhí)行也不夠到位，這不僅與傳統(tǒng)管理思維模式的影響息息相關(guān)，還與體制機(jī)制的阻礙密切相連。進(jìn)一步拓展決策法治化的空間，需要深化決策理論的系統(tǒng)研究、健全決策體制、厘清決策邏輯體系，從而不斷促成新型決策模式的生成。

(一)健全行政決策體制

隨著中國社會的轉(zhuǎn)型，我國決策體制也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。在決策結(jié)構(gòu)上，逐步形成了黨委政府主導(dǎo)，多方參與的決策結(jié)構(gòu)，尤其是大眾傳媒成為了決策結(jié)構(gòu)的重要組成部分;在決策方式上，從經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向科學(xué)決策，從決策封閉轉(zhuǎn)向決策公開、開放;在決策機(jī)制上，從只講民主決策原則過渡到重視民主決策機(jī)制與程序建設(shè)，從非制度化向制度化轉(zhuǎn)變。三個(gè)政策性文本對決策體制的變化作出了部分回應(yīng)，主要就決策機(jī)制部分進(jìn)行了初步探索，而決策實(shí)踐或多或少地反映了決策體制的整個(gè)變化過程，但囿于理論與文件規(guī)范的不完善，實(shí)踐性回應(yīng)顯得不夠到位。尤其是決策結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致決策法治化的發(fā)展受到抑制。有專家指出，由于決策權(quán)力高度集中，“在決策結(jié)構(gòu)中缺少公民參與的制度化安排，加上決策過程又不夠開放，普通公民很難有機(jī)會參與公共政策的制定過程，這種決策結(jié)構(gòu)雖然組織動(dòng)員能力強(qiáng)，但吸納來自基層民眾訴求的能力卻弱……會直接影響決策的公信力，也會帶來決策體制的合法性危機(jī)?！雹僦芄廨x:《當(dāng)代中國決策體制的形成和變革》，《中國社會科學(xué)》，2011年第2期。同時(shí)，決策機(jī)制制度化程度低、功能發(fā)揮不正常、決策程序缺少剛性約束力等弊端也一定程度上制約著決策法治化的發(fā)展。因此，拓展決策法治化的空間，必須從決策結(jié)構(gòu)、機(jī)制與方式三個(gè)方面著手，不斷健全與完善決策體制，否則，決策法治化只能是單兵突進(jìn)，可能取得一時(shí)之效，但最終會走向死胡同。

(二)厘清行政決策邏輯體系

構(gòu)建合理的決策體制，離不開決策體系內(nèi)生邏輯體系的完善，需要厘清決策合法、民主、科學(xué)的內(nèi)在關(guān)系，否則可能導(dǎo)致理論的混亂與實(shí)踐的無可適從。依法決策、民主決策、科學(xué)決策作為決策的主要組成部分，相互聯(lián)系、相互交織，共同支撐決策的邏輯體系。然而，緊密聯(lián)系的三者也會發(fā)生沖突。一項(xiàng)依法作出的決策可能不合理、不民主，反之亦然。如廈門PX項(xiàng)目“手續(xù)完備、程序合法”卻未得到民眾支持，關(guān)鍵的原因就是項(xiàng)目選址不合理、布局不科學(xué)。決策的民主與科學(xué)也內(nèi)含矛盾。“一般情況下，行政決策的民主性并不能兼容行政決策的科學(xué)性，相反，行政決策的科學(xué)性也不是完全能兼容民主性，在行政決策實(shí)踐中兩者之間存在著一種矛盾和斥力?！?/p>

那該如何應(yīng)對三者內(nèi)在的矛盾與沖突呢?我們要看到三者在共同支撐決策正當(dāng)化的邏輯體系時(shí)，實(shí)際上體現(xiàn)的是三個(gè)不同層面的價(jià)值追求。依法決策強(qiáng)調(diào)行政行為的來源價(jià)值，通過行政與法律的一致性促成行政活動(dòng)在法律形式意義上符合正當(dāng)性要件;民主決策強(qiáng)調(diào)合民意性，通過公眾參與整合不同利益訴求，促使行政活動(dòng)獲得結(jié)果意義上的正當(dāng)性;科學(xué)決策強(qiáng)調(diào)合規(guī)律性，以科學(xué)機(jī)制、科學(xué)程序、科學(xué)方式促成科學(xué)結(jié)果的形成從而滿足理性意義上的正當(dāng)性要求。因此，構(gòu)建和諧有序的決策邏輯體系，必須把依法決策放在首要位置，因?yàn)橐婪Q策是依法行政的基本內(nèi)涵，是法治國家建設(shè)最低限度的要求，沒有依法決策的先決條件，決策行為便是無源之水，決策正當(dāng)化也無從談起。在此基礎(chǔ)上，要妥當(dāng)處理民主決策與科學(xué)決策的關(guān)系?？紤]到民主決策關(guān)注的是價(jià)值取向問題而科學(xué)決策應(yīng)對的是工具理性問題，我們在研究決策時(shí)，“應(yīng)把決策的結(jié)果看作是決策者與決策對象之間利益互動(dòng)過程的一種合力，也就是雙方反復(fù)進(jìn)行利益交易的結(jié)果。從這方面說，并不存在追求真理和追求科學(xué)性的問題，存在的只是追求利益的協(xié)調(diào)，即追求雙方都能或都愿意接受的結(jié)果。這才應(yīng)該是正確決策的最后的衡量標(biāo)準(zhǔn)?！雹倮罹谤i:《政策制定的兩個(gè)維度:科學(xué)決策與民主決策》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第1期。也就是說，科學(xué)決策要服從民主決策的價(jià)值選擇。一項(xiàng)決策不管多么科學(xué)合理，一旦偏離了民眾的需求，背離了民眾的愿望，只能是鏡中花、水中月，看起來很美，卻沒有多少現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

(三)促成新型行政決策模式生成

行政決策正在從原有的管理型模式向合作治理型模式轉(zhuǎn)變。在這種轉(zhuǎn)變過程中，政府已經(jīng)取得一定進(jìn)步，譬如能注意公共利益與私人權(quán)益的協(xié)調(diào)，注重公眾的呼聲與訴求，在此基礎(chǔ)上，要不斷實(shí)踐與探索，積極有效地推動(dòng)新型決策模式的生成。第一，要不斷完善合法性審查的內(nèi)容與形式。在內(nèi)容上，內(nèi)部的合法性審查要注意克服立法的滯后性，譬如廈門PX項(xiàng)目中的審查從“項(xiàng)目環(huán)評”擴(kuò)展到“規(guī)劃環(huán)評”就是一個(gè)良好的例證。在形式上，要逐步引入外部的人大監(jiān)督與法院的司法審查，從而破解“在某些異化的地方權(quán)力運(yùn)行機(jī)制面前，行政法制機(jī)構(gòu)的合法性審查能否發(fā)揮實(shí)效，還得看地方主要領(lǐng)導(dǎo)的臉色而定”②王仰文:《重大行政決策合法性審查問題研究》，《理論月刊》，2012年第1期。的尷尬局面。第二，以公眾的制度性參與推動(dòng)民主決策機(jī)制的形成。“實(shí)踐證明，行政決策過程中不同利益主體的訴求和主張?jiān)绞欠从吵浞郑姓Q策越是具有正當(dāng)性與合理性?！雹蹢詈＠?、李兵:《建立健全科學(xué)民主行政決策的法律機(jī)制》，《政治與法律》，2006年第3期。如何增強(qiáng)行政決策公眾參與度從而“增加公民對政府決策公正性的信任”④E．Gellhorn，Public Participation in Administrative Proceedings，in 81 Yale L．J．p．361(1972)．實(shí)踐中的案例尤其是廈門PX項(xiàng)目危機(jī)事件，為公眾參與展示了一種可以加以借鑒的良好模式。廈門PX項(xiàng)目決策模式的亮點(diǎn)在于公眾座談會。其有益做法是在技術(shù)環(huán)節(jié)上采取“隨機(jī)搖號+現(xiàn)場直播”，在程序環(huán)節(jié)上設(shè)置代表優(yōu)先發(fā)言和發(fā)言權(quán)平等分配。公眾座談會等方式取得的良好結(jié)果通過公眾對參與過程和決策結(jié)果的心理感受而獲得確認(rèn)與加強(qiáng)，政府的公信力與公共行政的合法性亦在公眾的這一自然而然的理解中得以恢復(fù)。第三，以理性的決策程序凸顯科學(xué)決策的力量。對三個(gè)規(guī)范性文件的梳理，可以看出行政決策包括如下步驟:廣泛聽取意見、公開征求意見、公開決策事項(xiàng)與依據(jù)、重大行政決策聽證、合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評估、會議討論、公布重大決策意見采納情況及其理由、公開決策結(jié)果。這些步驟體現(xiàn)了多方參與、權(quán)力與權(quán)利互動(dòng)、溝通協(xié)商、理性交往等程序特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，《意見》要求“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”，說明理性的決策程序已經(jīng)成為共識。實(shí)踐中各地政府也能主動(dòng)積極地或被動(dòng)應(yīng)急地考慮或顧及這些程序要求，說明決策程序理念正逐步內(nèi)化為政府行政行為的價(jià)值標(biāo)桿。我們應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，有所為有所不為，以“行政參與”與“行政公開”的程序理念為基礎(chǔ)，強(qiáng)化決策程序的剛性要求，從而不斷滿足決策科學(xué)化的要求。