權(quán)利回歸:改革開放以來農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策嬗變及啟示

□ 楊黎源

由于歷史的原因，我國農(nóng)民的基本生存權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)得不到有效保障，因而長期處于社會(huì)底層。改革開放以后，黨和國家的農(nóng)民城市就業(yè)政策進(jìn)行了逐步調(diào)整，特別是從1984年開始，我國農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策開始了歷史性轉(zhuǎn)變，允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。這一政策轉(zhuǎn)向雖然幾經(jīng)曲折，但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)也逐步從排斥、限制、歧視走向開放、平等、保護(hù)，使農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)權(quán)和職業(yè)自由選擇權(quán)得到了應(yīng)有保障。本文通過改革開放以來農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策轉(zhuǎn)變過程的歷史回顧，認(rèn)為黨和國家從限制取向轉(zhuǎn)變?yōu)槿骈_放選擇，并進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)民權(quán)利保護(hù)，順應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，是對億萬中國農(nóng)民發(fā)展的最大支持。

一、適度放開，拾遺補(bǔ)缺，行業(yè)限制、嚴(yán)格管理的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策(1978－1991年)

改革開放以后，隨著農(nóng)村承包生產(chǎn)責(zé)任制的貫徹落實(shí)，農(nóng)村隊(duì)為基礎(chǔ)三級所有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制解體，農(nóng)民獲得了支配勞動(dòng)的自由權(quán);同時(shí)，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革深入和大規(guī)?；窘ㄔO(shè)，以及城鄉(xiāng)嚴(yán)格分隔的戶籍制度松動(dòng)，這些都為農(nóng)民進(jìn)城提供了社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。1984年1月1日，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出:“1984年，各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。①《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社1986年版，第435頁。這一重要文件，使中國農(nóng)民重新獲得了進(jìn)城就業(yè)權(quán)利，有了追求幸福生活的機(jī)會(huì)，是中國走向進(jìn)步開放社會(huì)的重要標(biāo)志之一。

第一，農(nóng)民有了在集鎮(zhèn)就業(yè)、生活的權(quán)利。根據(jù)1984年10月國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》精神，在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民可以落戶集鎮(zhèn)，購房、租房，獲得購糧油證，工商管理部門依法保護(hù)其正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動(dòng)。在集鎮(zhèn)社區(qū)管理上，除口糧自理外，與原集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)。有的農(nóng)民在當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，有的農(nóng)民走向外省市，從事制造業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、采掘業(yè)、紡織服裝業(yè)、餐飲業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)等工作。同時(shí)，部分青年農(nóng)民以合同工、臨時(shí)工的身份進(jìn)入企事業(yè)單位工作。1985年全國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民工有6979萬人，外出農(nóng)民工有2500萬人。①楊聰敏:《改革開放以來農(nóng)民工流動(dòng)規(guī)?？疾臁罚短剿鳌?，2009年第4期。

第二，農(nóng)民在城市的就業(yè)權(quán)利并沒有完全放開，經(jīng)常受到國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的影響和城市政府的阻力。在1990年前后一段時(shí)間，由于國家進(jìn)行治理整頓經(jīng)濟(jì)秩序，為城市工業(yè)配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生存困難，新增就業(yè)機(jī)會(huì)減少;同時(shí)，農(nóng)民種田的經(jīng)濟(jì)效益連年下降，大量農(nóng)民特別是欠發(fā)展地區(qū)的農(nóng)民紛紛涌入城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，形成了第一次“民工潮”，給城市的就業(yè)、交通、治安、衛(wèi)生等造成了巨大壓力。對此，國家除了對計(jì)劃內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力繼續(xù)采取限制政策外，還加強(qiáng)了對計(jì)劃外使用的農(nóng)村勞動(dòng)力的清退工作和對盲目流入城市的農(nóng)民管理工作。如1989年10月的《國務(wù)院關(guān)于全民所有制企業(yè)臨時(shí)工管理暫行規(guī)定》和1990年4月的《國務(wù)院關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》二個(gè)文件，要求“合理控制農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，減輕城鎮(zhèn)就業(yè)負(fù)擔(dān)”，對農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)“實(shí)行有效控制，嚴(yán)格管理，從嚴(yán)審批”，重點(diǎn)清退主要來自農(nóng)村的計(jì)劃外用工，并建立了限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的臨時(shí)務(wù)工許可證和就業(yè)登記制度。

第三，國家放開了部分企業(yè)的招工自主權(quán)。1991年7月，《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》發(fā)布，其主要精神是:企業(yè)必須按照勞動(dòng)工資計(jì)劃從農(nóng)村中招用勞動(dòng)力的生產(chǎn)崗位和工種，但特殊行業(yè)如礦山企業(yè)用工的審批權(quán)下放到省市人民政府。也就是部分地放開了高度集中的計(jì)劃招工指標(biāo)，部分企業(yè)有一定的用工自主權(quán)。

概括地說，這一時(shí)期農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策的特點(diǎn)是半開放，有計(jì)劃、有限制，有歧視，并有進(jìn)入行業(yè)和工種管制。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，人民公社制度廢除后，農(nóng)民能夠較為自由地支配勞動(dòng);在工作職業(yè)上，國家允許農(nóng)民在城市拾遺補(bǔ)缺，從事城市居民一般不愿從事的勞累辛苦工作;在管理方法上，準(zhǔn)許農(nóng)民自籌資金、自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商;在就業(yè)地點(diǎn)上，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)。

二、合理引導(dǎo)，就地轉(zhuǎn)移、跨省流動(dòng)時(shí)期農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策(1992－1999年)

1992年春天，鄧小平南巡講話發(fā)表，中國的改革開放進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，1992年6月30日，國務(wù)院發(fā)布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》規(guī)定:“企業(yè)按照面向社會(huì)、公開招收、全面考核擇優(yōu)錄用的原則，自主決定招工的時(shí)間、條件、方式、數(shù)量。”②《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，人民出版社1993年版，第2104頁。企業(yè)因此獲得了用工自主權(quán)，農(nóng)民也獲得城市正規(guī)就業(yè)的機(jī)會(huì)。

第一，國家全面取消了糧食計(jì)劃供應(yīng)制度。1993年2月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》。同年4月，全國95%以上的縣市都放開了糧食價(jià)格和經(jīng)營。至此，實(shí)行了40年的糧食統(tǒng)銷制度被取消，商品糧供應(yīng)制度正式解體，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)提供了口糧保障。同時(shí)，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的開始，城市非正規(guī)部門的勞動(dòng)就業(yè)放開，農(nóng)民進(jìn)城的勢頭得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

第二，允許農(nóng)民興辦第二、第三產(chǎn)業(yè)。為加快中西部地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展，《國務(wù)院關(guān)于加快中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的決定》(1993)指出:“各地要采取優(yōu)惠的措施，吸引農(nóng)民自理口糧，自帶資金，來興辦第二、第三產(chǎn)業(yè)?！雹邸妒拇笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》(上)，人民出版社1996年版，第94頁。并允許農(nóng)民跨省區(qū)進(jìn)行異地開發(fā)。

第三，關(guān)注“三農(nóng)”問題和農(nóng)民工的合理流動(dòng)。1993年11月，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》正式采用了“勞動(dòng)力市場”概念①參見蔡昉主編:《中國勞動(dòng)與社會(huì)保障體制改革30年研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2008年版，第532頁。，標(biāo)志著市場配置生產(chǎn)力要素——?jiǎng)趧?dòng)力資源的機(jī)制開始形成，為農(nóng)民進(jìn)入城市勞動(dòng)力就業(yè)市場提供了政策依據(jù)。江澤民同志在1993年10月舉行的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出:“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是一個(gè)關(guān)系我們黨和國家全局的根本問題。”②參見蔡昉主編:《中國勞動(dòng)與社會(huì)保障體制改革30年研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2008年版，第421頁。“通過發(fā)展城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)市場，正確引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力有秩序地合理轉(zhuǎn)移和流動(dòng)?！雹蹍⒁姴虝P主編:《中國勞動(dòng)與社會(huì)保障體制改革30年研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2008年版，第427頁?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于做好一九九五年農(nóng)業(yè)的農(nóng)村工作的意見》指出:“大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，多渠道擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)門路。”要“引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。對異地流動(dòng)的農(nóng)村勞動(dòng)力，要認(rèn)真做好組織協(xié)調(diào)工作，實(shí)行定向掛鉤，搞好供需銜接，減少盲目性。”④《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》，(中)，人民出版社1997年版，第1276－1277頁。國家希望農(nóng)民工有秩序、有計(jì)劃、有組織的流動(dòng)，以減少流動(dòng)的盲目性。

第四，從法律上規(guī)定勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利。1994年的《中華人民共和國勞動(dòng)法》第十二條規(guī)定:“勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受到歧視?！雹荨妒拇笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》(上)，人民出版社1996年版，第889、890頁。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和選擇職業(yè)受到法律保護(hù)。

豬偽狂犬病的病原為豬偽狂犬病毒，是豬養(yǎng)殖中的多發(fā)病和常見病，不同日齡的豬會(huì)表現(xiàn)不同的臨床癥狀，隨著豬日齡的下降臨床癥狀日趨嚴(yán)重，死亡率不斷升高。仔豬感染該病毒后，會(huì)出現(xiàn)神經(jīng)癥狀、腹瀉、角弓反張、尖叫等，在較短時(shí)間內(nèi)死亡。豬偽狂犬病的發(fā)生沒有典型的季節(jié)性，一年四季均可發(fā)生，但以春季和仔豬生長旺盛時(shí)期發(fā)病率最高。自然條件下，該病毒除感染豬外，還可發(fā)生在牛、羊、貓、狗等動(dòng)物群體中，病豬和帶毒豬以及鼠類是該疾病的主要傳染源，通過與患病豬、帶毒豬直接接觸，可感染該疾病。此外，患病豬和帶毒豬鼻腔分泌物、唾液、乳汁、尿液中也含有大量病毒，污染周圍環(huán)境后，健康豬通過接觸這些污染物質(zhì)，也可間接感染病毒。

第五，國家對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)時(shí)緊時(shí)松，一些地方城市政府為保證居民就業(yè)出臺(tái)了一些限制性的就業(yè)政策。隨著對外開放，深圳等特區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量內(nèi)地農(nóng)村勞動(dòng)力紛紛流向沿海省市。⑥1994年，有6000萬農(nóng)民進(jìn)城打工，多的時(shí)候達(dá)到8000萬人，其中跨地區(qū)流動(dòng)的有2000－5000萬人之多。參見蔡昉主編:《中國勞動(dòng)與社會(huì)保障體制改革30年研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2008年版，第534頁。由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和為保證城市居民就業(yè)，1994年11月，國務(wù)院召開電話會(huì)議，明確要求在春節(jié)后一個(gè)月內(nèi)用工單位不準(zhǔn)招工，農(nóng)民工不要進(jìn)城。同年11月17日，國家勞動(dòng)部公布了《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》。規(guī)定外地民工進(jìn)城就業(yè)，必須做到證卡合一。民工輸入地按民工需求量與民工輸出地聯(lián)系，有計(jì)劃、有控制、有組織地向輸出地發(fā)放就業(yè)登記卡。一些城市特別是大城市同時(shí)出臺(tái)了限制農(nóng)民工就業(yè)的政策。如1995年上海市勞動(dòng)局發(fā)布《上海市單位使用和聘請外地勞動(dòng)力分類管理辦法》，在國內(nèi)首次確立外地勞動(dòng)力分類管理制度。青島市規(guī)定“將對外來勞動(dòng)力招用數(shù)量控制在市屬企業(yè)職工總數(shù)的14%以內(nèi)，每使用五個(gè)外來勞動(dòng)力需交納50元費(fèi)用?！雹呓⑷A:《論城市農(nóng)民工的平等競爭權(quán)問題》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第7期。北京市實(shí)行了《北京市外地務(wù)工人員就業(yè)證》，并對農(nóng)民工禁止進(jìn)入的行業(yè)和工種作了詳細(xì)的規(guī)定。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)受到了不同程度的限制。

第六，要求農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。90年代末期，隨著國有企業(yè)經(jīng)營體制改革的深入，城鎮(zhèn)下崗職工不斷增多，給城市社會(huì)穩(wěn)定造成了很大壓力。1998年5月，江澤民在中共中央、國務(wù)院召開國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會(huì)議上指出:“大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力盲目轉(zhuǎn)移到城市，加劇了城鎮(zhèn)就業(yè)的緊張局面?！薄耙肿⒁馓幚砗棉r(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的問題。農(nóng)村富余勞動(dòng)力的出路，從根本上說是要靠發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，就地轉(zhuǎn)移?！薄靶〕擎?zhèn)可以就近吸納富余的農(nóng)村勞動(dòng)力，減緩他們向大中城市流動(dòng)給城市帶來的就業(yè)壓力?！雹唷妒宕笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》(上)，人民出版社2000年版，第371頁。同年6月9日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》指出:“要繼續(xù)鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移，合理調(diào)控進(jìn)城務(wù)工的規(guī)模?！雹帷妒宕笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》(上)，人民出版社2000年版，第396頁。為保障城鎮(zhèn)就業(yè)，中央將轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)和就業(yè)轉(zhuǎn)移，抑制了農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的勢頭。1998年10月，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中在總結(jié)農(nóng)村改革二十年的基本經(jīng)驗(yàn)時(shí)雖然指出“必須承認(rèn)并充分保障農(nóng)民的自主權(quán)，把調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性作為制定農(nóng)村政策的首要出發(fā)點(diǎn)?！蓖瑫r(shí)又認(rèn)為:“開拓農(nóng)村廣闊的就業(yè)門路，同時(shí)適應(yīng)城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的客觀需要，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)?！币l(fā)展小城鎮(zhèn)，“更大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力，避免向大中城市盲目流動(dòng)。”①《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社2000年版，第556、560、569頁。

概括地說，這一時(shí)期農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)主要是在國家政策的控制下進(jìn)行，在就業(yè)方向上，提倡本地化小城鎮(zhèn)就業(yè)為主。某些地方政府為了保障城鎮(zhèn)居民就業(yè)，出臺(tái)一些限制農(nóng)民工就業(yè)的地方性規(guī)定，實(shí)行“先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村”、“先市內(nèi)，后市外”的就業(yè)指導(dǎo)方針，城鎮(zhèn)居民能就業(yè)的行業(yè)和工種，一般不允許農(nóng)民工進(jìn)入，即使進(jìn)入了也要清退。雖然不同的地區(qū)和城市的限制措施和程度有所差異，總體上對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)還是采取了歧視性的限制就業(yè)政策。②參見楊黎源《政策嬗變:農(nóng)民工市民化進(jìn)程考量》，《理論與改革》，2007年第1期。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)力市場形成與發(fā)展時(shí)期的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策 (2000－2010年)

2000年后，國家開始實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，由此，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策由歧視限制轉(zhuǎn)變?yōu)槿骈_放，農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)得到了保障。

第一，開始建立全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。一是堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，廢除各種阻礙統(tǒng)一市場的規(guī)定，逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場的一體化;二是打破城鄉(xiāng)分割體制，逐步建立市場經(jīng)濟(jì)體制下的新型城鄉(xiāng)關(guān);三是改革城鎮(zhèn)戶籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)的機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動(dòng)。特別是《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》的發(fā)布為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，從根本上取消對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)限制奠定了政策基礎(chǔ)。

第二，開放戶籍，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展。允許“在小城鎮(zhèn)有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策?！睂k理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。廣東、山東、浙江等省還打破了“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”二元戶籍管理模式，開始建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。這些政策的出臺(tái)和實(shí)施，在一定程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng)。

第三，保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民工的合法權(quán)益。2003年1月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》提出了“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的政策原則，提出了包括取消針對農(nóng)民工的歧視性政策規(guī)定以及不合理的收費(fèi)等六方面的內(nèi)容。9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部等6部委《關(guān)于2003－2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，加強(qiáng)了對農(nóng)民工的勞動(dòng)技能培訓(xùn)。針對當(dāng)時(shí)建筑業(yè)企業(yè)拖欠和克扣農(nóng)民工工資日益嚴(yán)重，引發(fā)社會(huì)問題的情況，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部發(fā)出了《關(guān)于切實(shí)解決建筑業(yè)企業(yè)拖欠和克扣農(nóng)民工工資問題的通知》，以保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在2004年中央“1號文件”中，首次提出了“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，③《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社2005年版，第676頁。肯定了農(nóng)民工的政治地位。針對農(nóng)民工城市就業(yè)存在的各種問題，2005年10月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部表示要采取四大措施改善進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)環(huán)境:一是進(jìn)一步取消限制農(nóng)村勞動(dòng)力合理流動(dòng)的歧視性政策;二是為進(jìn)城務(wù)工人員提供良好的就業(yè)服務(wù)，三是加大勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法力度，強(qiáng)化日常巡視監(jiān)察和舉報(bào)投訴案件查處力度;四是進(jìn)一步做好勞動(dòng)保障法制的普及和宣傳工作。④《勞動(dòng)保障部:4大措施改善進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)環(huán)境》，新華網(wǎng)2005年10月18日。加強(qiáng)了對進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)保護(hù)的政策力度。2006年3月，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》發(fā)布，文件涉及了農(nóng)民工的工資、就業(yè)、技能培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、公共管理和服務(wù)、戶籍管理制度改革、土地承包權(quán)益等各個(gè)方面的政策措施。⑤參見《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，人民出版社2008年版，第244－258頁。對進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工權(quán)利作了詳細(xì)的規(guī)定，成為較長時(shí)期內(nèi)解決農(nóng)民工問題的綱領(lǐng)性文件。

第四，加強(qiáng)勞動(dòng)就業(yè)保護(hù)的法制建設(shè)。2007年6月和8月，《勞動(dòng)合同法》和《就業(yè)促進(jìn)法》先后頒布，這是中國勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障法制化建設(shè)中的又一個(gè)里程碑?！秳趧?dòng)合同法》對勞動(dòng)關(guān)系的訂立、履行、變更、解除或者終止作了嚴(yán)格規(guī)定，維護(hù)了勞動(dòng)者合法權(quán)益。《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定“勞動(dòng)者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利?！?/p>

概括地說，這一時(shí)期全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場開始形成，一些歧視性、限制性的舊政策被廢除，農(nóng)民可以較為方便地自由進(jìn)城就業(yè)，農(nóng)民工的工人階級地位得到黨和國家的確認(rèn)，農(nóng)民自由就業(yè)權(quán)得到法律保障，有關(guān)農(nóng)民城市就業(yè)的相關(guān)社會(huì)政策不斷完善，農(nóng)民工獲得了一定的市民待遇，黨的政策實(shí)行了根本性轉(zhuǎn)變。

四、農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策轉(zhuǎn)變的意義及啟示

改革開放以后，我黨工作重心開始向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)移，首先在農(nóng)村改革方面取得了歷史性的突破，隨后，城市的經(jīng)濟(jì)體制改革也取得了重大進(jìn)展，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制的最終確立，使勞動(dòng)力資源的市場化配置成為可能，沿海地區(qū)的對外開放，外向型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)提供了大量的勞動(dòng)崗位，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)成為不可阻擋的歷史潮流。

第一，從允許農(nóng)民自理口糧，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，拾遺補(bǔ)缺的政策，轉(zhuǎn)向全面開放城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場的政策，賦予和回歸了農(nóng)民自由就業(yè)權(quán)利，這既保證了城市建設(shè)中的勞動(dòng)力需要，也為提高農(nóng)民生活水平提供了政策支持。

第二，對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，實(shí)行了從限制、歧視到放開、平等并給予保護(hù)的政策轉(zhuǎn)變。在前期(1984－1999年)，每當(dāng)遇到經(jīng)濟(jì)下行，城鎮(zhèn)就業(yè)困難時(shí)，對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)實(shí)行政策控制，限制農(nóng)民就業(yè)的行業(yè)和工種;而在2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)后，大批農(nóng)民工被解雇失業(yè)時(shí)，國家不斷出臺(tái)相關(guān)政策給予盡力保護(hù)。這一明顯對比，充分說明黨的政策導(dǎo)向的實(shí)行了根本性轉(zhuǎn)變。

第三，由于中國勞動(dòng)力資源豐富，農(nóng)民在勞動(dòng)就業(yè)市場中往往處于不利地位，由此造成勞動(dòng)環(huán)境較差，勞動(dòng)時(shí)間較長、勞動(dòng)報(bào)酬經(jīng)常被拖欠和克扣等問題，黨和國家除了就出臺(tái)政策外，還先后制定《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》，為農(nóng)民的城市就業(yè)權(quán)提供法律保障，從而為實(shí)現(xiàn)公民勞動(dòng)就業(yè)權(quán)平等鋪平了道路。

第四，確立了農(nóng)民工的工人階級地位。我黨清醒地認(rèn)識到，農(nóng)民工數(shù)量巨大，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益依賴于農(nóng)民工的貢獻(xiàn)，在今后的發(fā)展中也離不開農(nóng)民工。農(nóng)民工不僅為中國的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)提供了充足的勞動(dòng)力資源，還提升了中國制造業(yè)在世界產(chǎn)業(yè)中的地位。他們已是中國工人階級的重要組成部分，從而奠定了農(nóng)民工的政治地位和社會(huì)地位。

綜觀中國農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歷史演變進(jìn)程，分析不同時(shí)期政策選擇的得與失，我們認(rèn)為，政策選擇必須尊重人民群眾的要求，必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)，政策既要為政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，更要為社會(huì)發(fā)展服務(wù)。政策選擇既要為一定時(shí)期黨的中心工作服務(wù)，也要注重群眾的基本生活。

第一，人口流動(dòng)是推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)平等的重要?jiǎng)恿?。人類社?huì)發(fā)展的規(guī)律表明，任何阻礙人口流動(dòng)的政策設(shè)置都會(huì)抑制人民創(chuàng)新能力的勃發(fā)，造成人的活力的衰減，不利于社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，改革開放后，國家逐步廢除了限制人口自由流動(dòng)的社會(huì)政策，特別是放手讓農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，結(jié)果并沒有造成城市癱瘓和城市居民利益受損，反而促進(jìn)了城市的繁榮和發(fā)展。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歷史表明，正是農(nóng)民對自身權(quán)利和幸福的不懈追求，促使了政策轉(zhuǎn)變，同時(shí)政策轉(zhuǎn)變也順應(yīng)農(nóng)民群眾的要求，二者互相結(jié)合，推動(dòng)了中國的社會(huì)流動(dòng)，促進(jìn)了勞動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展。①參見楊黎源、楊聰敏:《從機(jī)會(huì)獲得到能力提高:農(nóng)民工城市職業(yè)融入研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2011年第8期。當(dāng)前，我國還存在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的地位差異和發(fā)展勢能差別，要改變位差和平衡勢能，黨和國家要建立有利于社會(huì)流動(dòng)的政策體系，制定合理的流動(dòng)規(guī)則，營造公平競爭的社會(huì)環(huán)境;作為主體的人除了發(fā)揮天賦之外，還要勤奮刻苦，通過能力和努力，實(shí)現(xiàn)向上的社會(huì)流動(dòng)。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須尊重市場規(guī)律和人口流動(dòng)規(guī)律。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中既要考慮市場規(guī)律的作用，也要考慮人的能動(dòng)性，但過分強(qiáng)調(diào)政策的力量，結(jié)果會(huì)受到自然規(guī)律的懲罰。人口自由流動(dòng)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件，也是合理配置資源要素提高經(jīng)濟(jì)效率的重要保證。我國要成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，需要市場化的人口流動(dòng)，這不但有利于提升人口資源的配置效率，而且還有利于人民的共同發(fā)展和社會(huì)的整體利益。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)既是公民平等權(quán)的必然要求，也是促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力不斷提高的關(guān)鍵要素。

第三，社會(huì)政策必須與經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)發(fā)展。長期以來，我國社會(huì)政策依附于經(jīng)濟(jì)政策。我國的“片面追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展戰(zhàn)略，社會(huì)問題的‘非問題化’策略、政策選擇中精英的經(jīng)濟(jì)偏向，社會(huì)政策責(zé)權(quán)的非專屬性以及社會(huì)福利的意識形態(tài)的特點(diǎn)造就了社會(huì)政策的弱勢性?！雹賲⒁娡跛急?《我國社會(huì)政策的弱勢性及其轉(zhuǎn)變》，《學(xué)?！?，2006年第6期。改革開放以前，我國社會(huì)政策是為經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)現(xiàn)服務(wù)的，對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)設(shè)置各種政策限制就是在這一前提下不斷出臺(tái)的，為了建立國家的工業(yè)體系，給工業(yè)發(fā)展提供資金積累，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品實(shí)行剪刀差;為了保證城市糧食供應(yīng)，對有限的糧食剩余實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策;為了保障城鎮(zhèn)居民就業(yè)，不允許農(nóng)民進(jìn)城;等等。在這一時(shí)期，我國出臺(tái)經(jīng)濟(jì)政策較多而社會(huì)政策較少。改革開放后，特別是在“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，社會(huì)政策才逐步處于與經(jīng)濟(jì)政策相互并立、協(xié)調(diào)發(fā)展的地位，我國初步實(shí)現(xiàn)了“從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性跨越”。②參見郁建興、何子英:《走向社會(huì)政策時(shí)代:從發(fā)展主義到發(fā)展型社會(huì)政策體系建設(shè)》，《社會(huì)科學(xué)》，2010年第7期。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策從限制走向開放，保障了中國農(nóng)民就業(yè)自由，形成了全體公民平等發(fā)展的良好局面。

第四，中國人口城市化需要億萬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換。中國工業(yè)現(xiàn)代化由于起點(diǎn)低，勞動(dòng)力資源豐富，因而我國的工業(yè)結(jié)構(gòu)主要是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。正是作為工業(yè)生產(chǎn)主力軍的億萬農(nóng)民工，為中國經(jīng)濟(jì)的崛起貢獻(xiàn)了自己的聰明才智和辛勤勞動(dòng)，才取得了改革開放以來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的巨大成就。如果億萬農(nóng)民仍舊捆綁在農(nóng)村，在有限的土地上勞動(dòng)，農(nóng)民相對貧困狀況就無法改變，中國現(xiàn)代小康社會(huì)也無法實(shí)現(xiàn)。所以，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持“以人為本”的原則，加強(qiáng)農(nóng)民工在城市的就業(yè)政策、戶籍政策、社會(huì)保障政策、住房補(bǔ)貼等方面的政策供給，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市身份轉(zhuǎn)換，有利于進(jìn)一步加快我國的城市化進(jìn)程。