集體土地所有權(quán)改革的法理思辨

張先貴

（南京大學(xué)法學(xué)院， 江蘇 南京 210093）

集體土地所有權(quán)改革的法理思辨

張先貴

（南京大學(xué)法學(xué)院， 江蘇 南京 210093）

研究目的：分析并提出集體土地所有權(quán)的改革思路。研究方法：邏輯分析和規(guī)范分析。研究結(jié)果：從有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)訴求和遵循漸進(jìn)性改革路徑來(lái)看，應(yīng)主要從區(qū)分集體土地所有權(quán)主體的二元性、走出集體土地所有權(quán)私權(quán)法律性質(zhì)定位的誤區(qū)、進(jìn)一步完善集體土地所有權(quán)行使規(guī)范裝置、處理好集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地征收中關(guān)系4個(gè)方面來(lái)完善集體土地所有權(quán)的改革。研究結(jié)論：在宏觀層面一味的“做虛”和“做實(shí)”集體土地所有權(quán)乃是忽視其應(yīng)有的體系效應(yīng)和實(shí)踐本質(zhì)，可能給具體微觀問(wèn)題的解決帶來(lái)負(fù)效應(yīng)。

土地制度；集體土地所有權(quán)；集體土地所有權(quán)主體；私權(quán)；集體土地所有權(quán)行使；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

當(dāng)前，集體土地所有權(quán)改革備受爭(zhēng)議，圍繞其改革思路，學(xué)界提出了3種方案：國(guó)有制（國(guó)家所有+承包權(quán)永佃化）、集體所有制（有“集體所有+集體經(jīng)營(yíng)”模式、“集體所有+承包權(quán)債權(quán)化”模式、“集體所有+承包權(quán)物權(quán)化”模式、“集體所有+承包權(quán)永佃化”模式）和私有制[1]。就其本質(zhì)而言，3種方案都是以集體土地所有權(quán)為軸心而展開，其實(shí)質(zhì)是將集體土地所有權(quán)推向兩個(gè)方向：做“虛”集體土地所有權(quán)（主要體現(xiàn)在國(guó)有制和私有制改革方案）和做“實(shí)”集體土地所有權(quán)（體現(xiàn)在集體所有制方案）。前者強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步虛化集體土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地利用權(quán)（承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等），直至最終取消集體土地所有權(quán)，確立農(nóng)民對(duì)土地的永久利用權(quán)；而后者乃是在承認(rèn)集體土地所有權(quán)為傳統(tǒng)民法私權(quán)的基礎(chǔ)上，從私權(quán)理念出發(fā)，對(duì)“虛化”的集體土地所有權(quán)從性質(zhì)、權(quán)能等方面進(jìn)行重塑。

客觀的講，在宏觀層面，一味做“虛”集體土地所有權(quán)抑或是做“實(shí)”集體土地所有權(quán)，雖然在某些方面能夠有助于集體土地所有權(quán)的改革和完善，但是，無(wú)論是從集體土地所有權(quán)在現(xiàn)行法中的體系效應(yīng)還是從集體土地所有權(quán)在實(shí)踐運(yùn)行中的現(xiàn)狀來(lái)看，上述兩種改革方案都存在明顯的硬傷和局限。從有效回應(yīng)當(dāng)下現(xiàn)實(shí)訴求和遵循漸進(jìn)式改革模式來(lái)看，在微觀層面，對(duì)集體土地所有權(quán)主體、性質(zhì)和行使在當(dāng)下社會(huì)的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)以及處理好集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地征收中的關(guān)系尤為迫切。這不僅有助于解決當(dāng)下諸多社會(huì)問(wèn)題，而且也是準(zhǔn)確把握集體土地所有權(quán)改革的邏輯前提。

1 區(qū)分集體土地所有權(quán)主體的二元性

對(duì)于集體土地所有權(quán)主體問(wèn)題，無(wú)論是《物權(quán)法》頒布前后，學(xué)界一致認(rèn)為“主體虛位”是其一大弊端。譬如，有學(xué)者認(rèn)為：“對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)，《物權(quán)法》第60 條未敢突破現(xiàn)有法律規(guī)定，忠實(shí)延承了 ‘三級(jí)所有’的規(guī)范模式，將各級(jí)‘農(nóng)民集體’定位為農(nóng)地所有權(quán)主體，而由相應(yīng)的‘集體經(jīng)濟(jì)組織’代為行使所有權(quán)?！盵2]也有學(xué)者指出：“中國(guó)《憲法》第10條、《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條以及《物權(quán)法》第60 條均對(duì)集體土地所有權(quán)主體及其行使做出了規(guī)定，即集體土地所有權(quán)的主體——農(nóng)民集體；行使代表——相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織或‘自治組織’。但實(shí)踐中，農(nóng)民集體無(wú)法有效履行其所有者職責(zé)，作為行使代表的集體經(jīng)濟(jì)組織或自治組織也無(wú)法充分代表農(nóng)民集體的意志，集體土地所有權(quán)的法律上的主體處于缺位狀態(tài)”[3]。此外，還有學(xué)者指出現(xiàn)行法律所規(guī)定的農(nóng)地所有權(quán)主體具體包括三個(gè)級(jí)類的農(nóng)民集體，即村民小組農(nóng)民集體、村民委員會(huì)農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體，這3個(gè)集體究竟以哪個(gè)為主，權(quán)利主體的多級(jí)性自然會(huì)出現(xiàn)一物多主的沖突，因此，現(xiàn)行法律對(duì)所有權(quán)主體的界定實(shí)際上是虛位的[4]。

顯然，上述學(xué)者一致認(rèn)為集體土地所有權(quán)主體是“農(nóng)民集體”，并且處于“虛位”狀態(tài)。對(duì)此，筆者認(rèn)為上述看法過(guò)于簡(jiǎn)單化甚至誤讀了中國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)集體土地所有權(quán)主體的規(guī)范安排。結(jié)合中國(guó)現(xiàn)行法和實(shí)踐，集體土地所有權(quán)主體應(yīng)包括兩個(gè)層面：集體土地所有權(quán)享有主體和集體土地所有權(quán)行使主體，即集體土地所有權(quán)主體的二元性。對(duì)于前者，中國(guó)《物權(quán)法》第59條已對(duì)其作了明確規(guī)定，即集體土地所有權(quán)的享有主體乃是“本集體成員”，并非學(xué)界所說(shuō)的“農(nóng)民集體”；對(duì)于后者，中國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》第60條規(guī)定為3類：村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組；鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。就此而言，集體土地所有權(quán)在現(xiàn)行立法安排上無(wú)論是權(quán)利的享有主體抑或是權(quán)利的行使主體都是明確的，并非學(xué)界所說(shuō)的“虛位”。

（1）將集體土地所有權(quán)主體區(qū)分為權(quán)利享有主體和權(quán)利行使主體兩個(gè)層面，不僅是其與一般私人所有權(quán)區(qū)別的重要表現(xiàn)，而且也是符合集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中運(yùn)行的基本特征，此外，也與中國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定相契合。眾所周知，構(gòu)造集體所有權(quán)的主體制度，就是解決將土地資源和其他財(cái)產(chǎn)歸屬于集體，集體如何有效行使所有權(quán)的問(wèn)題[5]。就私人所有權(quán)而言，通常情形，其權(quán)利享有主體和行使主體融為一體，權(quán)利的行使主體即為權(quán)利的享有主體，而對(duì)于集體土地所有權(quán)而言，由于集體是按照農(nóng)村的一定社區(qū)劃分的，并由一定成員構(gòu)成的組織，因此，集體土地所有權(quán)的主體是各個(gè)社區(qū)的集體，這恰如有的學(xué)者所言：“長(zhǎng)期以來(lái)，集體土地所有權(quán)是農(nóng)村社區(qū)組織賴以存在的主要合法性理由，從某種程度而言，正是一定地域內(nèi)的土地集體所有才將農(nóng)民聯(lián)系在一起組成社區(qū)，集體土地所有權(quán)是供給農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生、存在、發(fā)展的主要資源?！盵6]因此，中國(guó)集體土地所有權(quán)具有的社區(qū)性、團(tuán)體性決定了權(quán)利享有主體和行使主體分離的必然性。此外，中國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》第59條和第60條對(duì)集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定也是分別從權(quán)利的享有主體和權(quán)利的行使主體兩個(gè)層面出發(fā)做出的規(guī)范設(shè)置。

（2）將集體土地所有權(quán)享有主體界定為“本集體成員”而非“農(nóng)民集體”，是中國(guó)《物權(quán)法》第59條所做的重大創(chuàng)新，是對(duì)之前立法將集體土地所有權(quán)主體界定為“農(nóng)民集體”這一抽象概念而帶來(lái)諸多弊端的有效彌補(bǔ)；從實(shí)踐來(lái)看，對(duì)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中突出的問(wèn)題，保護(hù)農(nóng)民利益具有重要的價(jià)值和功能。在《物權(quán)法》頒布前，《憲法》、《民法通則》和《土地管理法》一直沿襲集體土地所有權(quán)主體乃“農(nóng)民集體”這一表述， 2007年中國(guó)頒布了《物權(quán)法》，在第59條第1款明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！憋@然，這一條款直接宣示了集體土地所有權(quán)的享有主體乃是“本集體成員”。從“農(nóng)民集體”到“本集體成員”的轉(zhuǎn)變，在一定程度上改變了“農(nóng)民集體”這一表述的抽象和模糊的弊端，也突出了集體成員的主體性，注重了農(nóng)民權(quán)益的保障。

（3）明確了集體土地所有權(quán)的享有主體乃“本集體成員”，集體土地所有權(quán)的行使主體乃村集體經(jīng)濟(jì)組織或者自治組織，意味著集體土地所有權(quán)主體并非“虛位”，其內(nèi)涵十分明確。對(duì)于“本集體成員”這個(gè)概念，通過(guò)明確本集體成員資格的判斷實(shí)質(zhì)上可以達(dá)到“本集體成員”這個(gè)概念的明確化，對(duì)于成員資格的判斷，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為原則上應(yīng)當(dāng)以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，在此之外還要考慮其他因素，譬如對(duì)集體所盡的義務(wù)、是否以集體土地作為基本生活保障、出生和收養(yǎng)、結(jié)婚和離婚以及集體長(zhǎng)期形成的習(xí)慣法等因素[7]。

2 走出集體土地所有權(quán)私權(quán)法律性質(zhì)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)

目前，學(xué)界在集體土地所有權(quán)法律性質(zhì)界定層面存在截然不同的爭(zhēng)議，主張“做實(shí)”集體土地所有權(quán)的學(xué)者一般認(rèn)為集體土地所有權(quán)乃是傳統(tǒng)民法上的一項(xiàng)私權(quán)，應(yīng)該按照私權(quán)理念重塑其權(quán)能，譬如，有學(xué)者指出：“中國(guó)集體土地所有權(quán)是一種民事權(quán)利，屬于典型的私權(quán)，當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體的私權(quán)利主體品格……，從而還集體土地所有權(quán)于私權(quán)面目[8]”；也有學(xué)者主張：“集體土地所有權(quán)應(yīng)向私權(quán)地位回歸，分離公權(quán)力，使集體土地所有權(quán)與公權(quán)力保持獨(dú)立性，恢復(fù)集體土地所有權(quán)的完全支配力[9]；也有學(xué)者認(rèn)為集體土地所有權(quán)從本質(zhì)上而言是一種具有公有特點(diǎn)的私權(quán)[10]。

而主張“做虛”集體土地所有權(quán)的學(xué)者，明確反對(duì)將農(nóng)村集體土地所有權(quán)界定為一項(xiàng)私權(quán)，其理由是以土地資源屬性、公平價(jià)值理念和生存保障目標(biāo)形成的集體土地所有權(quán)，從制度創(chuàng)設(shè)目標(biāo)上，就沒有打算也不希望其進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。盡管當(dāng)時(shí)使用了一個(gè)典型的傳統(tǒng)私法上的術(shù)語(yǔ)，但在本質(zhì)上，它并不是、而且也不可能是一項(xiàng)傳統(tǒng)民法上的私權(quán)。這首先是一個(gè)事實(shí)，而非理論。此外，以農(nóng)村生存保障為價(jià)值目標(biāo)建立起來(lái)的集體土地所有權(quán)法律制度，體現(xiàn)了黨的政治價(jià)值取向和普適性的共產(chǎn)主義理念和思想，符合資源時(shí)代土地資源利益社會(huì)成員公平分享原則，也正因如此，其才能作為中國(guó)土地公有制的重要組成部分。如果簡(jiǎn)單的依據(jù)集體土地所有權(quán)這樣一個(gè)私法稱謂認(rèn)定它就是一項(xiàng)傳統(tǒng)民法中的私權(quán)，這不僅會(huì)將農(nóng)村集體土地制度改革引向歧途，而且也會(huì)導(dǎo)致中國(guó)相關(guān)土地法律制度在方向上的錯(cuò)誤[11]。

上述爭(zhēng)議，一方面反映出對(duì)集體土地所有權(quán)定性的復(fù)雜性，另一方面也必須從回應(yīng)現(xiàn)實(shí)訴求出發(fā)，完成對(duì)集體土地所有權(quán)法律性質(zhì)準(zhǔn)確定位這一重要任務(wù)。實(shí)際上，這一權(quán)利法律性質(zhì)的定位，須考慮其本質(zhì)屬性，只有準(zhǔn)確把握其本質(zhì)特征，方能對(duì)其屬性作出正確的判定，在此，筆者認(rèn)為，不宜將集體土地所有權(quán)性質(zhì)定位一項(xiàng)純粹私權(quán)，不能按照民法私法理念來(lái)“做實(shí)”此項(xiàng)權(quán)利。

（1）從形式層面看，雖然集體土地所有權(quán)在稱謂上使用所有權(quán)這一表述，在形式上屬于私法中的所有權(quán)類型，但其并非按照傳統(tǒng)民法所有權(quán)理念而產(chǎn)生和運(yùn)行。對(duì)此，有學(xué)者指出：“集體土地所有權(quán)并非法律上科學(xué)的、準(zhǔn)確的所有權(quán)形態(tài)，它只不過(guò)是政治上的集體所有制未經(jīng)法律技術(shù)處理而在民事領(lǐng)域的直接反映[12]?！弊詮募w土地所有權(quán)制度體系建立以來(lái)，其第一位的價(jià)值在于其政治倫理價(jià)值，而并不是其私法權(quán)利屬性和經(jīng)濟(jì)屬性。集體土地所有權(quán)的建立是為了與資本主義劃清界限，為了揚(yáng)棄土地歸屬于不同的農(nóng)民個(gè)體所可能造成的弊端，實(shí)現(xiàn)土地共同支配，利益共享[13]。因此，集體土地所有權(quán)上承載著集體主義與社會(huì)主義價(jià)值觀念與倫理道德，其與傳統(tǒng)私法性質(zhì)的所有權(quán)存在本質(zhì)區(qū)別。

（2）從邏輯層面來(lái)看，將集體土地所有權(quán)視為一項(xiàng)純粹私權(quán)，與現(xiàn)行法規(guī)相沖突。如果將集體土地所有權(quán)視為一項(xiàng)純粹的私權(quán)，意味著集體土地所有權(quán)人可以按照自己的意志處分集體土地所有權(quán)，顯然，這在中國(guó)現(xiàn)行法上是不允許的，現(xiàn)行法規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)也只能是土地使用權(quán)，而非土地所有權(quán)。

（3）從價(jià)值層面來(lái)看，將集體土地所有權(quán)視為一項(xiàng)純粹的私權(quán)，按照傳統(tǒng)民法理念予以“做實(shí)”，即賦予集體土地所有權(quán)人完整的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，將會(huì)給中國(guó)現(xiàn)行的地權(quán)結(jié)構(gòu)樣態(tài)帶來(lái)顛覆性的變動(dòng)，并由此而引發(fā)諸多的社會(huì)問(wèn)題。譬如，集體土地所有權(quán)人可以在集體土地上按照市場(chǎng)需要自行開發(fā)建設(shè)[14]，這將在土地非農(nóng)使用帶來(lái)具大利益誘惑面前，給中國(guó)土地用途管制制度的實(shí)施帶來(lái)巨大的壓力，難以保護(hù)有限的耕地資源。此外，在征收時(shí)，也應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)集體土地所有權(quán)人給予補(bǔ)償，這將使少數(shù)處于較好區(qū)位的權(quán)利人獨(dú)占了非屬于其勞動(dòng)投資而產(chǎn)生的巨大資源增值利益，勢(shì)必會(huì)在社會(huì)上產(chǎn)生一批無(wú)須靠勞動(dòng)即獲得增值利益的食利階層，從而擴(kuò)大社會(huì)貧富差距。

3 進(jìn)一步完善集體土地所有權(quán)行使規(guī)范裝置

集體土地所有權(quán)行使規(guī)范主要包括行使主體、行使內(nèi)容和行使程序三個(gè)方面。就行使主體而言，前文已述，中國(guó)《物權(quán)法》賦予集體土地所有權(quán)的行使主體乃各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)以及村民小組。但從實(shí)踐看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，由其作為行使主體的情形幾乎不存在。盡管“村民小組”在實(shí)踐中是最主要的行使主體，但村民小組沒有自己的組織機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的主體，甚至有些村民小組的印章已被取消，無(wú)法承擔(dān)所有者的職能[15]。雖然村委會(huì)作為集體土地所有權(quán)行使主體常見于實(shí)踐中，但其原本作為村民自治組織的角色已經(jīng)異化為基層政權(quán)組織的代表，這使得有關(guān)集體事務(wù)民主決策往往流于形式[16]。因此，對(duì)于村民小組，應(yīng)該從健全組織機(jī)構(gòu)，配備其印章，賦予其獨(dú)立地位等方面來(lái)完善。對(duì)于村委會(huì)，應(yīng)該從完善集體土地所有權(quán)行使程序?qū)用鎭?lái)限制其濫用權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)民主決策，保障集體成員合法權(quán)益。

就行使內(nèi)容而言，集體土地所有權(quán)行使主體一般負(fù)責(zé)土地承包方案的擬定和實(shí)施以及將土地發(fā)包給承包者經(jīng)營(yíng)、負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間承包地的調(diào)整、負(fù)責(zé)土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法等事項(xiàng)。此外，還應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財(cái)產(chǎn)的狀況。顯然，與集體成員利益息息相關(guān)的事項(xiàng)，都離不開集體土地所有權(quán)行使主體的存在。

就行使程序而言，也是集體土地所有權(quán)行使規(guī)范中最為重要的內(nèi)容?，F(xiàn)行《物權(quán)法》第59條第2款對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，即針對(duì)集體的重大事項(xiàng)賦予了集體成員的決定權(quán)，以限制集體土地所有權(quán)行使主體濫用權(quán)力，避免給集體成員合法權(quán)利造成損害，但其規(guī)定存在諸多缺陷：（1）如果集體土地所有權(quán)行使主體未經(jīng)集體成員決定，擅自對(duì)集體重大事項(xiàng)做出了決議，那么此決議是無(wú)效抑或可撤銷？對(duì)此程序上瑕疵，筆者認(rèn)為應(yīng)該視為可撤銷，并規(guī)定集體成員應(yīng)當(dāng)自決議作出之日起60日內(nèi)，請(qǐng)求人民法院予以撤銷。當(dāng)然，如果集體土地所有權(quán)行使主體所做的決議內(nèi)容違反了法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，則應(yīng)該視為無(wú)效。（2）雖然該條規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”，顯然，如果法律規(guī)定了集體成員相應(yīng)的決定程序，那么依照法律規(guī)定程序處理當(dāng)無(wú)異議，但如果法律沒有規(guī)定集體成員決定權(quán)程序，此時(shí)集體成員如何行使決定權(quán)程序？是采用簡(jiǎn)單的多數(shù)決抑或特殊多數(shù)決？在筆者看來(lái)，考慮表決所涉事項(xiàng)是集體重大事項(xiàng)，參照中國(guó)《公司法》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》類似的現(xiàn)象，應(yīng)采特殊多數(shù)決，即只有超過(guò)2/3以上的成員同意才能決定。（3）對(duì)于集體土地所有權(quán)行使主體作出的決定如果侵害集體成員合法權(quán)益的，雖然該法第63條第2款明確規(guī)定受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷，即學(xué)理和實(shí)務(wù)上所說(shuō)的集體成員的撤銷權(quán)[17]，但是對(duì)于此撤銷權(quán)的法律性質(zhì)是形成權(quán)抑或訴權(quán)？如果認(rèn)定為形成權(quán)，其除斥期間是多少？對(duì)此，從撤銷權(quán)屬于一項(xiàng)典型的形成權(quán)來(lái)看，應(yīng)將集體成員的撤銷權(quán)視為形成權(quán)，在除斥期間上可以類推適用《合同法》第75條的規(guī)定，即將集體成員撤銷權(quán)的除斥期間規(guī)定為1年。

4 處理好集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地征收中的關(guān)系

從現(xiàn)行承包地征收法律框架來(lái)看（這里僅指家庭承包經(jīng)營(yíng)），無(wú)論是程序?qū)用孢€是補(bǔ)償層面，集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二者之間的關(guān)系都沒有得到正確的厘清。

首先，就承包地征收程序來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)行立法的規(guī)定明顯的體現(xiàn)出政府主導(dǎo)特征，即對(duì)于是否征收完全是由政府內(nèi)部通過(guò)自上而下的行政征收審批決定[18]。實(shí)踐中，地方政府普遍認(rèn)為集體土地征收對(duì)象乃集體土地所有權(quán)而非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且這種觀點(diǎn)長(zhǎng)期主導(dǎo)著中國(guó)土地征收實(shí)踐[19]，致使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在征地過(guò)程中無(wú)參與權(quán)和知情權(quán)[20]。其原因主要是《物權(quán)法》頒布前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體被定性為“農(nóng)民集體”，而農(nóng)民集體顯然是個(gè)抽象、模糊的概念，地方政府由此可以主導(dǎo)整個(gè)征收過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)征收的目標(biāo)。但《物權(quán)法》頒布后，集體土地所有權(quán)的權(quán)利享有主體被界定為“本集體成員”，以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已被確定為一項(xiàng)用益物權(quán)，此時(shí)，作為“本集體成員”即承包地使用權(quán)人成為被征收主體，享有知情權(quán)和參與權(quán)當(dāng)無(wú)異議。

其次，就承包地征收補(bǔ)償而言，現(xiàn)行立法規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用，后三項(xiàng)費(fèi)用內(nèi)容明確，爭(zhēng)議不大。而對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)，目前，實(shí)踐中圍繞其使用和分配產(chǎn)生了諸多的糾紛。這主要與對(duì)集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地征收中關(guān)系的認(rèn)識(shí)偏差有關(guān)。

具體而言，在現(xiàn)行法框架下，土地補(bǔ)償費(fèi)是指因國(guó)家征收土地對(duì)土地所有者和土地使用者因?qū)ν恋厣系耐度牒褪找嬖斐蓳p失的補(bǔ)償。實(shí)踐中，一般是由地方政府將土地補(bǔ)償費(fèi)交給集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)或者村民小組，然后按照村民自治的方式來(lái)決定其使用和分配。就其分配模式而言，主要有兩種模式：一是土地補(bǔ)償費(fèi)全部分配給農(nóng)戶（主要是集體土地全部被征收并已經(jīng)撤銷建制）；二是按照一定的比例將土地補(bǔ)償費(fèi)（集體土地部分被征收或者全部被征收但尚未撤銷建制的）分配給被征地農(nóng)民，剩余歸集體經(jīng)濟(jì)組織（比如吉林省規(guī)定80%用于農(nóng)戶分配，20%留歸集體經(jīng)濟(jì)組織；河南和甘肅規(guī)定以不得低于80%的比例分配給被征地農(nóng)戶；海南省規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照不少于70%的比例支付給被征地農(nóng)民）。

顯然，第一種模式并無(wú)異議，而第二種分配模式，體現(xiàn)了中國(guó)實(shí)行以土地補(bǔ)償費(fèi)綜合補(bǔ)償土地權(quán)利人的模式，對(duì)集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償均被土地補(bǔ)償費(fèi)所包含。對(duì)此，在筆者看來(lái)，這種做法存在明顯的缺陷：一是錯(cuò)誤的將集體土地所有權(quán)視為征收客體；二是遮蔽了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地征收中的獨(dú)立客體地位，不利于對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這項(xiàng)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

實(shí)際上，集體土地所有權(quán)不應(yīng)成為土地征收的客體，在承包地征收中，能夠成為征收客體的乃土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一方面上文已分析集體土地所有權(quán)并不是傳統(tǒng)民法中的一項(xiàng)私權(quán)，不能將其作為一項(xiàng)類似于私人所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)看待；另一方面將集體土地所有權(quán)作為土地征收的客體，不僅給現(xiàn)行的法律適用帶來(lái)困惑，而且在實(shí)踐中也會(huì)制造更多的糾紛，這不僅表現(xiàn)在村委會(huì)或者村集體組織經(jīng)常截留土地補(bǔ)償費(fèi)所引發(fā)的糾紛，而且也表現(xiàn)在集體土地所有權(quán)人和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在土地補(bǔ)償費(fèi)中究竟按照何種標(biāo)準(zhǔn)劃分各自的份額所引發(fā)的糾紛。相反，如果否認(rèn)集體土地所有權(quán)獨(dú)立的征收客體地位，而將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為獨(dú)立的征收客體，并在此基礎(chǔ)上將土地補(bǔ)償費(fèi)僅解釋為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收補(bǔ)償，當(dāng)然，針對(duì)村集體興辦公益事業(yè)設(shè)立相應(yīng)的統(tǒng)籌基金。不僅理論上能實(shí)現(xiàn)正本清源的功能，而且也有利于減少這方面的社會(huì)糾紛。據(jù)此，筆者認(rèn)為，正確的做法應(yīng)在明確承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立征收客體地位的基礎(chǔ)上，構(gòu)建其獨(dú)立的征收補(bǔ)償機(jī)制。參考各地的實(shí)踐，可以明確規(guī)定土地補(bǔ)償補(bǔ)償費(fèi)中的80%或者更高比例支付給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，以作為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立補(bǔ)償，而20%支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這并不是對(duì)集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，而是作為基礎(chǔ)設(shè)施等公益事業(yè)建設(shè)的基金使用。

因此，在承包地征收中，如果一味的“做實(shí)”集體土地所有權(quán)，將集體土地所有權(quán)視為傳統(tǒng)的民法私權(quán)，承認(rèn)其獨(dú)立的征收客體地位并對(duì)其補(bǔ)償，不僅不利于中國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度改革，反而會(huì)增加制度建設(shè)的阻力，相反，“做虛”集體土地所有權(quán)，否認(rèn)集體土地所有權(quán)的征收客體地位，以土地承包地權(quán)為獨(dú)立客體，構(gòu)建其獨(dú)立征收補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)解釋論將土地補(bǔ)償費(fèi)解釋為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)征收的補(bǔ)償，另外設(shè)立集體公益事業(yè)建設(shè)統(tǒng)籌基金，方能在這一問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)正本清源。

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（本文責(zé)編：戴晴）

Juristic Analysis on Rural Collective Land Ownership Reform

ZHANG Xian-gui

（ Law School of Nanjing University, Nanjing 210093, China）

The purpose of this paper is to explore the reform direction and pathway of rural collective land ownership. Methods employed include logical analysis and normative analysis. The results indicate that there are four aspects of rural collective land ownership reform, i.e., 1) recognizing the duality of collective land ownership, 2) responding effectively the practical demands and following the progressive reforming-path of the reform, 3) avoiding the misunderstanding on the privatization of collective land ownership, and 4) further improving the exercise norms of collective land ownership and dealing with the handle relations of collective land ownership with the contractual and management right in land expropriation. The paper concludes that it is meaningless to define the collective land ownership at the macro level, i.e., private or public ownership, on the contrary it is useful to recognize their proper effect and the practical essence of the ownership at micro level.

land institution; collective land ownership; collective land ownership legality; private rights; collective land ownership exercised; land contractual and management right

F301.1

A

1001-8158（2013）10-0031-06

2012-06-03

2012-09-24

2011年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題“不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)準(zhǔn)征收理論與實(shí)證研究”（11BFX067）。

張先貴（1985-）,男，安徽含山人，博士生。主要研究方向?yàn)橥恋胤ê头康禺a(chǎn)法。E-mail: zhangxiangui2010@163.com