行政守法責(zé)任書與法治主義

郭慶珠

（天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津300387）

一、引論

2012年春節(jié)假期期間，海南省三亞市屢屢出現(xiàn)商家宰客現(xiàn)象，并迅速發(fā)酵為社會公共事件。類似的事件在2011年春節(jié)就曾經(jīng)上演過，行政機(jī)關(guān)也有過積極的應(yīng)對，其中最重要的應(yīng)對措施之一就是三亞市工商局積極推行“守法責(zé)任書”制度。據(jù)媒體報道，在2011年春節(jié)期間三亞市工商部門和海鮮排檔經(jīng)營者集體簽訂了《誠信守法經(jīng)營責(zé)任書》（以下簡稱為三亞工商守法責(zé)任書），主要內(nèi)容包括：（1）海鮮排檔如被相關(guān)行政職能部門查實存在嚴(yán)重欺客宰客行為，情節(jié)嚴(yán)重，影響惡劣的，實行“一次性死亡”，由工商部門依法吊銷營業(yè)執(zhí)照。（2）經(jīng)營過程中若有欺客宰客行為被消費(fèi)者申訴、舉報并被市級以上新聞媒體曝光，要立即自行停止?fàn)I業(yè)，進(jìn)行內(nèi)部整頓。（3）海鮮排檔必須使用統(tǒng)一的四聯(lián)點菜單。點菜單須經(jīng)消費(fèi)者簽名確認(rèn)且留存?zhèn)洳闀r間不得少于一年。1

三亞宰客危機(jī)處理中映入人們視野中的“守法責(zé)任書”并不是一個完全新鮮的事物，近些年的實踐中行政機(jī)關(guān)與相對人簽訂守法責(zé)任書的并不少見，比較典型的如公安機(jī)關(guān)與被管理對象簽訂的治安管理責(zé)任書、環(huán)保部門與企業(yè)簽訂的排污責(zé)任書、食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)與經(jīng)營者簽訂的食品安全責(zé)任書等。上述責(zé)任書的名稱雖各異，但其主要內(nèi)容基本相同，包括行政機(jī)關(guān)如何對相對人進(jìn)行管理和相對人如何守法等，筆者把實踐中類似的“責(zé)任書”統(tǒng)稱為行政守法責(zé)任書。

從表面上來看，各種行政守法責(zé)任書由行政機(jī)關(guān)和相對人“約定、合意”而形成，似乎可以歸入行政契約（或稱為行政合同）的范疇，那么它是否是行政契約呢？這是一個需要厘清的問題，因為這會涉及行政守法責(zé)任書法律界限等現(xiàn)實中的基本考量。在“約定、合意”之名下呈現(xiàn)出來的形式上之“相對人承諾”在實踐中往往會成為行政機(jī)關(guān)管理相對人和正當(dāng)化自身行為的依據(jù)。如此一來，“依法行政”有可能演化為“依約定行政”，而這種事實上的“依約定行政”在實踐中正被行政機(jī)關(guān)廣泛的采用，成為社會治理的一種重要方式，尤其是在某些執(zhí)法難度較大、執(zhí)法環(huán)境比較復(fù)雜的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)往往會把這種“約定”視為“以子之矛，攻子之盾”的利器，而且對于行政機(jī)關(guān)而言“約定取得”的低成本化更會激發(fā)其熱情。尤其是在執(zhí)法危機(jī)出現(xiàn)的時候，守法責(zé)任書總會登場，這對行政機(jī)關(guān)有兩個方面的好處：一是責(zé)任書的內(nèi)容可以表明行政機(jī)關(guān)應(yīng)對危機(jī)管理的積極作為；二是若后續(xù)發(fā)展中危機(jī)未得到完全解除，相對人沒有履行承諾一般會成為行政機(jī)關(guān)為自己執(zhí)法不力進(jìn)行辯解的借口。故而行政機(jī)關(guān)總是樂于讓相對人簽署責(zé)任書。

存在的未必就一定是正當(dāng)?shù)?，如何用法治的理念和精神去考量行政守法?zé)任書及所謂的“相對人承諾”等問題，實現(xiàn)行政守法責(zé)任書和法治主義的恰當(dāng)對接，保障社會治理方式的正當(dāng)性，是人們必須考慮的一個現(xiàn)實課題。

二、行政守法責(zé)任書的法律性質(zhì)

從法律性質(zhì)上進(jìn)行準(zhǔn)確定位是對行政守法責(zé)任書進(jìn)行法治解讀的核心問題，實踐中也有對此予以厘清的現(xiàn)實需求。

（一）“假契約”定性中的理論困惑

有的學(xué)者把行政守法責(zé)任書定位為“假契約”，認(rèn)為它仍然屬于行政契約的范疇，但是是行政契約的一種特殊形態(tài)。之所以認(rèn)為它仍然屬于行政契約的范疇，是基于以下三個主要理由。其一，行政守法責(zé)任書具有行政契約的兩個基本要素，即存在合意和類似于行政行為的權(quán)力因素，盡管合意不顯然，但是依然存在。一方面，責(zé)任書是在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上確定的，這種交換意見的過程有合意的因素在內(nèi)；另一方面，類似于商場買東西，消費(fèi)者在不能侃價的情況下購物被視為訂立契約，責(zé)任書的簽屬與此相似，相對人對于責(zé)任書的簽訂享有接受或放棄的最終決定權(quán)，應(yīng)被視為有合意的過程。其二，出于共同的目標(biāo)，相對人和行政機(jī)關(guān)之間存在互動互助的共棲關(guān)系，從而會把責(zé)任書簽署過程中行政機(jī)關(guān)對相對人事實上的強(qiáng)制效果獲得實踐正當(dāng)性的解說，從而可以有效地解釋雙方的合意。其三，行政守法責(zé)任書都是采取簽訂合同或者協(xié)議的方式，這樣的外觀和形式，也是判斷它屬于行政契約的一種重要標(biāo)準(zhǔn)。2

筆者認(rèn)為，針對人們有關(guān)相對人意思表達(dá)自由受到行政機(jī)關(guān)壓制、缺乏選擇自由從而導(dǎo)致合意缺乏的質(zhì)疑，假契約理論給出的理由雖有一定道理，但尚缺乏充分說服力。

第一，責(zé)任書內(nèi)容確立過程中的廣泛征求意見和其他行政行為中的聽取意見并無多大的區(qū)別，相比其他行政行為而言，實際上無法承載對其功能的過度解讀，用其來解釋合意的存在顯然有些牽強(qiáng)。在現(xiàn)代社會，出于對間接民主的補(bǔ)充和行政行為正當(dāng)性的詮釋，任何行政行為都非常注重對于相對人意見的聽取和利益的協(xié)商，從而使行政行為在“合法律性”的基礎(chǔ)上更具正當(dāng)性?！巴ㄟ^多元利益的表達(dá)、協(xié)商和調(diào)和而使行政政策得到合法化，盡管并不是一種完美的現(xiàn)實方案，但與傳統(tǒng)行政法所適用的通過形式正義所表現(xiàn)出來的‘合法律性’方案相比，對現(xiàn)代行政過程具有更強(qiáng)的合法化能力?！?即使僅僅從正當(dāng)法律程序的視角來看，聽取相對人意見也已經(jīng)成為一個基本要求，因而用行政行為過程中的一個普遍做法來說明行政契約中“合意”這一特殊情況是不充分的。

第二，從自由選擇的視角，責(zé)任書的簽訂和商場買東西并不具有可比性。在超市等商場，雖然消費(fèi)者并沒有侃價，也不被允許侃價，但人們無疑是在簽訂契約。筆者認(rèn)為，其主要原因在于在這個過程中雖然消費(fèi)者不能侃價，但是其選擇自由是被充分尊重的，并不影響合意的真實性。于此有兩個方面的原因：一是單從消費(fèi)過程而言，商場和消費(fèi)者之間是完全平等的，甚至消費(fèi)者更為強(qiáng)勢，俗話說“消費(fèi)者是上帝”就是一個很好的注腳；二是商場并非一家，而且相互之間競爭激烈，消費(fèi)者在商場內(nèi)雖不能侃價，但是可以選擇不同的商場，這就使得商場內(nèi)不能侃價對消費(fèi)者選擇自由的制約失去了意義，從而保證合意的真實性和自愿性。而責(zé)任書的簽署與商場買東西顯然不同，一方面，行政機(jī)關(guān)和相對人之間是不平等的，行政機(jī)關(guān)掌握國家權(quán)力和大量的公共資源，有強(qiáng)大的國家作為后盾，處于弱勢地位的相對人之選擇自由必然受到壓制，在實踐中這是一個不爭的事實；另一方面，與商場不同，相對人面對的行政機(jī)關(guān)只有一家，相對人沒有任何選擇的余地。因而相對于商場的消費(fèi)者而言，行政守法責(zé)任書中的相對人并沒有“要么接受、要么放棄”的最終決定權(quán)，只要相對人在某個行政機(jī)關(guān)的職權(quán)管理范圍內(nèi)從事活動，就只能“接受”，而不能像商場消費(fèi)者一樣，不在這個商場消費(fèi)，還可以去其他商場消費(fèi)。對于行政契約而言，行政機(jī)關(guān)和相對人之間的意思表示一致包括兩個方面：一是自由選擇對方的一致，二是對合同條款認(rèn)識的一致。4對于行政守法責(zé)任書，“自由選擇對方的一致”顯然是缺失的。

第三，用行政機(jī)關(guān)和相對人之間所謂的互助互動共棲關(guān)系來說明相對人的自愿選擇和合意的存在也是值得商榷的。一方面，出于維護(hù)公共利益和公民福祉的需要，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，公民和社會組織有義務(wù)協(xié)助和配合行政機(jī)關(guān)的公務(wù)活動，這在任何行政行為中都是一樣的，以在此基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的所謂“互助互動”導(dǎo)出合意的存在顯然在邏輯上缺乏周延性。另一方面，假契約理論在論證互助互動關(guān)系時以治安責(zé)任書為例指出公安機(jī)關(guān)和相對人有實現(xiàn)良好社會治安秩序的共同目標(biāo)，從根本上說并不違背相對人的意思，因而會樂于接受并簽署責(zé)任書。“正是為了這樣的共同目標(biāo)，甚至可以容許派出所要求相對人必須簽定責(zé)任書，因為這從根本上說，并不違背相對人的意思，有哪個商家或個體戶愿意社會治安混亂的呢？進(jìn)而不樂意接受應(yīng)盡的，而且是力所能及的責(zé)任呢？”5筆者認(rèn)為，認(rèn)同目的未必一定認(rèn)同手段，以目標(biāo)認(rèn)同上的互助互動共棲關(guān)系來說明責(zé)任書簽署中存在相對人自愿和合意顯然不夠嚴(yán)謹(jǐn)。而且從實踐來看，上述論述中所說的“應(yīng)盡的，而且是力所能及的責(zé)任”往往并不是相對人“應(yīng)盡的”和“力所能及的”，因為行政機(jī)關(guān)在很多情況下會通過責(zé)任書為相對人新設(shè)義務(wù)或以更為不利的裁量基準(zhǔn)為相對人認(rèn)定義務(wù)。正如三亞工商守法責(zé)任書中，有哪個商戶會從內(nèi)心樂于接受所謂的“一次性死亡”呢？附加說明一點，上述論述提到“甚至可以容許派出所要求相對人必須簽署責(zé)任書”，既然是“必須簽署責(zé)任書”，就無所謂“容許”可言了，這種“容許”就只能是“命令”中的協(xié)作和服從。

總之，筆者認(rèn)為，行政守法責(zé)任書中所謂的合意不僅僅是“不顯然”的問題，而是是否存在的問題，從現(xiàn)有理論來看認(rèn)定其存在的理由是不充分的，把責(zé)任書歸屬為行政契約的范疇是值得反思的，即使它具有合同或協(xié)議的外在形式，也不足以改變其內(nèi)在實質(zhì)。

（二）契約式命令與命令的協(xié)作、服從

從內(nèi)在實質(zhì)而言，行政守法責(zé)任書應(yīng)該屬于行政命令的范疇，但是是行政命令的一種特殊形式，因為它表面上具有契約的外部特征，而并非特殊形式的契約，筆者把它稱為契約式命令。

行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或者不為一定行為（作為或者不作為）的意思表示。一項行政行為是否屬于行政命令，不取決于其名稱形式，而取決于其是否具備設(shè)定義務(wù)的內(nèi)容。行政命令既可以是書面方式，也可以是口頭方式，還可以是動作方式，其名稱通常用“命令”，但在實踐中也可能并不用“命令”的名稱，而用“布告”、“指示”或者“通知”等名稱。6行政守法責(zé)任書是以契約形式出現(xiàn)的特殊行政命令。就像“布告”、“通知”等形式可以承載實質(zhì)意義上的命令一樣，以契約的形式也可以承載命令的內(nèi)容，相對人名義上的簽署以及形式意義上的承諾并不能從根本上改變其行政命令的性質(zhì)，而恰恰凸現(xiàn)了它是一種新形式的命令。行政守法責(zé)任書中所謂的“相對人承諾”也并非契約中真正意義上的承諾，而是在行政機(jī)關(guān)要求下作出的協(xié)作和服從行政命令的意思表示。對于以上性質(zhì)的界定可從以下方面進(jìn)行理解。

首先，行政守法責(zé)任書內(nèi)容確定的過程中雖然會廣泛征求意見，但是行政機(jī)關(guān)對于內(nèi)容確定有最終的決定權(quán)，其實質(zhì)是行政機(jī)關(guān)通過自己的意思表示為相對人設(shè)定義務(wù)，這與行政命令的實質(zhì)內(nèi)涵是一致的。在內(nèi)容確定的過程中行政機(jī)關(guān)會聽取相對人的意見，但是是否采納、如何采納則由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行獨(dú)立判斷，這和其他行政命令是相同的，是行政行為單方性的重要體現(xiàn)。人們可能會問，行政契約中的格式合同也是行政機(jī)關(guān)單方提供的，為什么最終沒有演變?yōu)樾姓?？這就要和相對人的選擇自由結(jié)合起來進(jìn)行分析。行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定合同內(nèi)容只是一個必要條件，若相對人有選擇自由，仍然不會改變其行政契約的本質(zhì)，但若相對人沒有選擇自由，則必然具有行政命令特性，行政守法責(zé)任書中缺乏的恰恰是相對人的選擇自由。

其次，相對人的選擇自由權(quán)已經(jīng)被壓縮為零，對于是否簽署責(zé)任書已喪失最終的決定權(quán)。假契約理論認(rèn)為相對人對于責(zé)任書有“要么接受、要么放棄”的決定權(quán)，但筆者認(rèn)為，從實踐和理論上來看，相對人實際上是不具有這種決定權(quán)的。為厘清這個問題，需要從責(zé)任書涉及的行政事項和行政目的進(jìn)行分析。從實證視角分析，行政守法責(zé)任書涉及的基本上都是秩序管理和干涉行政的事項，出于行政秩序的目標(biāo)追求和平等對待的法治精神，行政機(jī)關(guān)一般會要求在自己轄區(qū)內(nèi)的所有管理對象都要簽署；這種要求本身就是一種行政命令，在簽與不簽的問題上，行政機(jī)關(guān)和相對人之間顯然是存在命令與服從關(guān)系的。如三亞工商守法責(zé)任書是要求所有的海鮮排檔經(jīng)營商戶都要簽署，正如媒體報道這一事件時所用的標(biāo)題“三亞海鮮排檔集體簽責(zé)任狀”7，“集體”二字十分傳神地說明了商戶并沒有選擇的余地。在某些情況下，行政機(jī)關(guān)甚至?xí)鞔_表示對于不簽署相關(guān)責(zé)任書的相對人會進(jìn)行處罰，從而強(qiáng)制后者簽署。如深圳市規(guī)定房屋所有人在出租房屋時必須要到公安機(jī)關(guān)和出租屋綜合管理部門簽訂《出租屋綜合管理責(zé)任書》，有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)“責(zé)任書具有法律效力，不是想簽就簽、想不簽就不簽的”，“業(yè)主拒絕簽訂的，警方及出租屋管理部門將按照有關(guān)規(guī)定予以處罰”。8

從實定的法律來看，似乎并沒有明確賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制相對人必須接受責(zé)任書的手段，這也是假契約理論的一個很重要的論據(jù)。但是，從廣義上說，法律賦予了行政機(jī)關(guān)管理職權(quán)就可能使類似的手段無處不在，法律認(rèn)可的行政管理關(guān)系中行政機(jī)關(guān)和相對人的不平等性會使相對人無法回避，若相對人不簽署責(zé)任書甚至?xí)ピ谛姓C(jī)關(guān)相關(guān)管理領(lǐng)域從事有關(guān)活動的機(jī)會，因為不簽署就意味著相對人沒有達(dá)到行政機(jī)關(guān)管理的目標(biāo)要求，這是行政機(jī)關(guān)所不允許的，隨之而來的必定是行政機(jī)關(guān)的頻繁檢查，最終會迫使相對人妥協(xié)或退出。可以試想在三亞從事海鮮排檔經(jīng)營而不簽署工商守法責(zé)任書的話，必然是這樣的結(jié)果。真正意義上的行政契約大多出現(xiàn)在供給行政和給付行政的領(lǐng)域，比如在美國，政府合同被分為供應(yīng)合同、勞務(wù)合同和建筑合同；在法國，行政契約主要分為兩大類，即公務(wù)特許契約與公共采購契約。9一般而言，行政契約中行政機(jī)關(guān)和相對人的相互選擇是自由的，和行政守法責(zé)任書不同，行政機(jī)關(guān)不會要求所有的管理對象都一律簽署契約，這就使得相對人的選擇有非常大的余地。對于行政契約而言，不簽署只是使相對人失去一次和行政機(jī)關(guān)合作的機(jī)會，而守法責(zé)任書的不簽署一般會使相對人永遠(yuǎn)失去在這個領(lǐng)域和行政機(jī)關(guān)合作的機(jī)會。還應(yīng)該注意到若相對人不簽署責(zé)任書的話，壓力不僅來自行政機(jī)關(guān)，也會來自其他的行政相對人，因為多數(shù)人都有維護(hù)良好秩序的愿望和協(xié)助行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)這一目標(biāo)的義務(wù)，若不簽署可能會被其他行政相對人所排斥。

最后，行政守法責(zé)任書是一種抽象的行政命令，所謂“相對人承諾”實際上是相對人遵從行政機(jī)關(guān)要求預(yù)先表明在未來特定事實發(fā)生后進(jìn)行協(xié)作和服從的意思表示。如前所述，行政守法責(zé)任書實質(zhì)上屬于行政命令的范疇，但它和作為具體行政行為的命令是有不同的。具體行政命令是行政機(jī)關(guān)針對某個已經(jīng)發(fā)生的特定事件要求相對人作為或不作為，如某人在行洪河道修建違法設(shè)施，河道管理機(jī)關(guān)責(zé)令其限期改正。行政守法責(zé)任書中的命令內(nèi)容則是針對某些未來可能發(fā)生的事件，要求相對人作為或不作為，它一般采用“要件——效果”的結(jié)構(gòu)模式，即假如出現(xiàn)了某個事實，就會導(dǎo)致某個效果。如在治安責(zé)任書中往往規(guī)定“相對人若發(fā)現(xiàn)治安問題或可疑情況，要及時向公安機(jī)關(guān)報告”。再如三亞工商守法責(zé)任書規(guī)定“海鮮排檔如被相關(guān)行政職能部門查實存在嚴(yán)重欺客宰客行為，情節(jié)嚴(yán)重，影響惡劣的，實行‘一次性死亡’，由工商部門依法吊銷營業(yè)執(zhí)照?！睆男姓胤ㄘ?zé)任書中命令的結(jié)構(gòu)形式來看，和行政機(jī)關(guān)以行政規(guī)范性文件發(fā)布的抽象命令實際上沒有區(qū)別。行政命令的內(nèi)容實現(xiàn)，很大程度上取決于相對人的協(xié)作和服從，而且相對人必須協(xié)作和服從，否則，隨之而來的往往是行政強(qiáng)制或行政處罰。此處所講的“協(xié)作和服從”也可以換成另外一個詞匯——配合，即對于行政機(jī)關(guān)的命令，相對人有配合的義務(wù)，這是所有行政命令的應(yīng)有之義。對于一般的行政命令而言，相對人的協(xié)作和服從是隱性的，隱含在命令之中，往往會通過相對人的自覺或行政機(jī)關(guān)的后續(xù)行為保障實現(xiàn)，而在行政守法責(zé)任書中，實際上是行政機(jī)關(guān)在發(fā)布抽象命令內(nèi)容的同時，提前要求相對人表明自己自覺配合命令實現(xiàn)的態(tài)度，換言之，責(zé)任書是把作為行政命令應(yīng)有之義的、通常以隱性形態(tài)存在的相對人配合呈現(xiàn)出來。因此，相對人的承諾實際上是相對人根據(jù)行政機(jī)關(guān)的要求所作的協(xié)作和服從行政命令的意思表示，并非真正意義上的承諾。

總之，行政守法責(zé)任書雖然具有契約的外在形式，但并非契約，而是一種以契約形式承載的抽象行政命令，筆者將其稱為契約式命令；與契約形式相對應(yīng)而在形式上表現(xiàn)出的所謂“相對人承諾”，在實質(zhì)上也僅僅是對命令的協(xié)作與服從。責(zé)任書在性質(zhì)上是屬于行政契約還是行政命令的爭論實際上在我國臺灣地區(qū)也有類似情況，如對于“公務(wù)員”任用服務(wù)書或公民志愿服“兵役”所簽署的留營服務(wù)書，有的學(xué)者認(rèn)為是行政契約，有的學(xué)者認(rèn)為是須相對人同意協(xié)力之行政處分。10以上兩種觀點，筆者同意后者。此處所談到的“服務(wù)書”與本文所論“責(zé)任書”在實質(zhì)上是相同的，即只要相對人在行政機(jī)關(guān)的職權(quán)管轄范圍內(nèi)活動，就要簽署“服務(wù)書”或“責(zé)任書”，或者說根據(jù)行政機(jī)關(guān)的要求必須“同意協(xié)力”，即上文所稱的協(xié)作與服從，而并非和行政機(jī)關(guān)的“合意”，因而把行政守法責(zé)任書定位為行政契約是值得商榷的。

三、行政守法責(zé)任書的類型化梳理及對其性質(zhì)的實證回應(yīng)

為便于從法治主義的層面對行政守法責(zé)任書進(jìn)行規(guī)制，有必要根據(jù)內(nèi)容的不同對責(zé)任書進(jìn)行類型化的梳理。

（一）實踐中三種類型的行政守法責(zé)任書

依行政機(jī)關(guān)確定相對人義務(wù)的意思表示差異，行政守法責(zé)任書大體上可分為三類。

1.申法型責(zé)任書

申法型責(zé)任書是指行政機(jī)關(guān)僅僅通過責(zé)任書重申法律為相對人規(guī)定的義務(wù)，并強(qiáng)調(diào)在相對人違法的情況下由行政機(jī)關(guān)依法處理。如云南省蘭坪縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所與蘭坪縣生豬定點屠宰企業(yè)簽訂的《動物衛(wèi)生責(zé)任書》規(guī)定，屠宰的生豬必須按照農(nóng)業(yè)部《動物檢疫管理辦法》規(guī)定提前6小時申報檢疫。11我國《動物檢疫管理辦法》第10條規(guī)定：“屠宰動物的，應(yīng)當(dāng)提前6小時向所在地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫；急宰動物的，可以隨時申報?！碧m坪縣《動物衛(wèi)生責(zé)任書》中的規(guī)定顯然僅僅是對法律條款內(nèi)容的重申。

2.基準(zhǔn)型責(zé)任書

基準(zhǔn)型責(zé)任書是指在法律許可的自由決定空間內(nèi)行政機(jī)關(guān)通過責(zé)任書規(guī)定某種裁量基準(zhǔn)，并要求相對人服從根據(jù)該裁量基準(zhǔn)對其義務(wù)的認(rèn)定及處理。從守法責(zé)任書運(yùn)行的實踐來看，行政機(jī)關(guān)一般會要求相對人服從在裁量空間內(nèi)根據(jù)更為嚴(yán)厲或?qū)ο鄬θ烁鼮椴焕牧x務(wù)裁量基準(zhǔn)做出的行政決定，從而更好地實現(xiàn)社會管理目標(biāo)。如三亞工商守法責(zé)任書有關(guān)“一次性死亡”（即吊銷營業(yè)執(zhí)照）的內(nèi)容就體現(xiàn)上述精神。因為根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第50條和相關(guān)法律的規(guī)定，經(jīng)營者存在欺客宰客行為，情節(jié)嚴(yán)重的，工商管理機(jī)關(guān)可以責(zé)令停業(yè)整頓或吊銷營業(yè)執(zhí)照，即工商機(jī)關(guān)可以裁量選擇采用哪種決定，未必一定是后者。而三亞工商守法責(zé)任書實際上把上述情況的裁量結(jié)果僅僅指向了后者，把裁量基準(zhǔn)固定在更高層級即對相對人更為不利的義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上，并將其形象地稱為“一次性死亡”。

3.創(chuàng)務(wù)型責(zé)任書

創(chuàng)務(wù)型責(zé)任書是指行政機(jī)關(guān)通過責(zé)任書為相對人創(chuàng)設(shè)新的、法律沒有明確規(guī)定的義務(wù)，并要求相對人必須服從。如三亞工商守法責(zé)任書規(guī)定：“經(jīng)營過程中若有欺客宰客行為被消費(fèi)者申訴、舉報并被市級以上新聞媒體曝光，要立即自行停止?fàn)I業(yè)，進(jìn)行內(nèi)部整頓?！痹偃缟轿魇♂硩箍h政府與企業(yè)簽訂的《稅收責(zé)任書》規(guī)定：“年底完不成新舊稅收任務(wù)的企業(yè)，其法人代表停職清稅?！?2上述責(zé)任書中的“自行停業(yè)整頓”、“停職清稅”等義務(wù)顯然是法律所沒有明確規(guī)定的，屬于責(zé)任書新創(chuàng)的義務(wù)。

（二）對行政守法責(zé)任書法律性質(zhì)的實證回應(yīng)

通過對行政守法責(zé)任書內(nèi)容的實證梳理，可以再次回應(yīng)上文有關(guān)其法律性質(zhì)的定位，即行政守法責(zé)任書不是行政契約，而是具有協(xié)議或合同外在形式的契約式命令。

其一，申法型責(zé)任書和基準(zhǔn)型責(zé)任書規(guī)定的相對人義務(wù)具有法定性。申法型責(zé)任書和基準(zhǔn)型責(zé)任書都是在法律規(guī)定的框架內(nèi)明確相對人的義務(wù)，前者是對法定義務(wù)的簡單重復(fù)，后者是對法定義務(wù)的具體化。這充分說明，對于這兩種責(zé)任書而言，“合意”是不存在的，所謂“相對人承諾”并非是契約意義上的承諾，因為相對人對于法律必須遵守、對法定義務(wù)必須履行，對于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為，相對人必須服從，而相對人是否同意或簽署并非是內(nèi)容實現(xiàn)的必要條件。行政機(jī)關(guān)完全可以在不經(jīng)相對人同意的情況下根據(jù)法律而作出決定，在采用行政守法責(zé)任書這種形式的情況下，相對人簽署是必須的，除了協(xié)作和服從別無選擇。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律要求相對人為或不為一定行為的意思表示，無論以什么形式出現(xiàn)，都是命令，而非契約或其他行為。

其二，創(chuàng)務(wù)型責(zé)任書規(guī)定的相對人義務(wù)具有普遍性。對于創(chuàng)務(wù)型責(zé)任書而言，它和申法型及基準(zhǔn)型責(zé)任書既有不同點，也有相同點。不同點在于創(chuàng)務(wù)型責(zé)任書設(shè)定的義務(wù)是行政機(jī)關(guān)在自己職權(quán)范圍內(nèi)新設(shè)的，并非法律明確規(guī)定；申法型和基準(zhǔn)型責(zé)任書中的相對人義務(wù)則是法律明確規(guī)定的。相同點有兩點，一是都是為了行政目的的實現(xiàn)；二是三種責(zé)任書中的相對人義務(wù)都具有普遍性。申法型和基準(zhǔn)型責(zé)任書中的義務(wù)是法定義務(wù)，具有普遍性自然沒有疑問，而創(chuàng)務(wù)型責(zé)任書中的義務(wù)雖非法定，但是是行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政目的在自己的職權(quán)范圍內(nèi)普遍、抽象性地設(shè)定的，并要求自己管轄范圍內(nèi)所有從事相關(guān)活動的相對人都必須簽署，如上文提到的三亞工商守法責(zé)任書、山西省岢嵐縣政府與企業(yè)簽訂的《稅收責(zé)任書》等都充分體現(xiàn)了這一點。與申法型和基準(zhǔn)型責(zé)任書相似，由于普遍性義務(wù)的存在，創(chuàng)務(wù)型責(zé)任書也顯然不能歸入行政契約的范疇，因為行政契約中的義務(wù)基本上都是針對契約相對人而個別和單獨(dú)設(shè)定的、不具有普遍性，即使是采用格式合同簽署的行政契約，也不具有要求其他人必須簽署并負(fù)擔(dān)義務(wù)的普遍性特點，因此相比較而言，責(zé)任書中行政機(jī)關(guān)要求相對人負(fù)擔(dān)義務(wù)的意思表示應(yīng)屬于行政命令。

其三，從內(nèi)容上看，并不存在行政契約意義上的雙向?qū)Υo付。對于契約而言，無論是公法契約還是私法契約，締約雙方實體上的權(quán)利（力）、義務(wù)往往是對應(yīng)的，即任何一方都是既有實體上的權(quán)利（力），也有實體上的義務(wù)，存在一種雙向的對待給付。當(dāng)然為了實現(xiàn)行政目的，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，有更多的實體權(quán)力，然而這并不能從根本上排除其應(yīng)該負(fù)擔(dān)的實體義務(wù)，契約中的雙向?qū)Υo付仍非常明顯。但行政守法責(zé)任書和行政契約有明顯不同，從實證的角度考察，前者基本上都是僅僅規(guī)定了相對人的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)的義務(wù)則難覓蹤跡，這顯然不符合雙向?qū)Υo付的要求，從這個意義上其也不能被定位為行政契約，而是更符合行政命令的特征。如三亞工商守法責(zé)任書中有關(guān)商戶接受“一次性死亡”、自行停業(yè)整頓及必須使用統(tǒng)一四聯(lián)點菜單的規(guī)定就明顯印證了這一點。

四、行政守法責(zé)任書的利弊及其法律界限

（一）行政守法責(zé)任書的利弊

從實踐來看，行政守法責(zé)任書是利弊共存的，如何才能更好地發(fā)揮其優(yōu)勢，抑制其弊端是需要深入思考的問題。

行政守法責(zé)任書的優(yōu)勢包括以下方面。（1）雖然并非真正的契約（也非上文所說的“假契約”，因為根據(jù)該理論，“假契約”仍然屬于真正的行政契約），但它可以通過類似于書面“協(xié)議”的形式使得各方的權(quán)利（力）、義務(wù)更加明確、具體，因為這些權(quán)利（力）、義務(wù)會在責(zé)任書中明確列舉出來。（2）通過相對人“簽署”的方式，可以使相對人知悉自己的權(quán)利和義務(wù)，以便更好地在未來根據(jù)指引調(diào)整自己的行為。抽象命令一般是通過公告等方式對外發(fā)布，如在政府公報或媒體上公布等，并不直接告知或送達(dá)給每一個相對人，由于相對人受條件或獲取管道的限制，很可能會出現(xiàn)因不知該命令而違反相關(guān)規(guī)定的情況，這在實踐中并不鮮見。行政守法責(zé)任書雖然是一種“條件——效果”模式的抽象命令，具有行政規(guī)范性文件的特點，但它并不通過公告等方式告知相對人，而是采用直接送達(dá)并交由相對人簽署的方式，此做法顯然可以避免上述不知命令內(nèi)容的情況出現(xiàn)。（3）所有的行政命令都要求相對人協(xié)作和服從，而行政守法責(zé)任書作為一種抽象的行政命令把相對人的協(xié)作和服從公開化、書面化，明確要求相對人表明協(xié)作和服從的態(tài)度，可以強(qiáng)化相對人的責(zé)任心，更好地保障命令內(nèi)容的實現(xiàn)。

結(jié)合實踐，行政守法責(zé)任書的弊端包括以下方面。（1）行政機(jī)關(guān)很可能通過這種形式意義上的“契約”把自己的某些職責(zé)轉(zhuǎn)移到相對人身上，如公安機(jī)關(guān)借口警力不足通過責(zé)任書要求相對人完成某些應(yīng)該由自己完成的治安管理任務(wù)等。（2）由于有相對人的“簽署”，行政機(jī)關(guān)很可能會以此來掩蓋自己濫用職權(quán)的行為，利用形式意義上的“協(xié)議”迫使當(dāng)事人負(fù)擔(dān)某些不該負(fù)擔(dān)的義務(wù)，并把類似的問題解釋為相對人的“自愿”。如發(fā)生在陜西省安康市鎮(zhèn)坪縣的大月份胎兒被強(qiáng)制引產(chǎn)事件中，面對質(zhì)疑，當(dāng)?shù)赜媱澤芾聿块T最初的解釋就是孕婦是自愿的，因為孕婦曾經(jīng)在術(shù)前談話記錄上簽字、按手印，然而，事后的調(diào)查表明孕婦的簽字是在行政機(jī)關(guān)的要求及強(qiáng)迫下做出的。13該事件中，術(shù)前談話記錄雖然沒有稱為責(zé)任書，但是從實質(zhì)上看二者并無區(qū)別，都是一種行政命令，簽字不過是在行政機(jī)關(guān)要求下的協(xié)作和服從，以簽字為由來證明相對人的“自愿”從而掩蓋行政機(jī)關(guān)的濫用職權(quán)是不妥的。（3）在某種意義上來講，行政守法責(zé)任書不僅不利于行政機(jī)關(guān)和相對人的互動，而且很可能造成相對人對行政機(jī)關(guān)公信力的質(zhì)疑。責(zé)任書的簽署并不會產(chǎn)生契約簽訂過程意義上的互動，相對人是沒有選擇自由和決定自由的；讓相對人簽署，即表明協(xié)作和服從的態(tài)度，很可能會引起相對人內(nèi)心的抵觸，一旦產(chǎn)生糾紛，必然會使人對行政機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑，因為相對人很可能會覺得行政機(jī)關(guān)預(yù)先設(shè)下了一個陷阱。（4）由于責(zé)任書的內(nèi)容是一種抽象的行政命令，并且行政機(jī)關(guān)會要求相對人通過“簽署”表明協(xié)作和服從的態(tài)度，一旦某個事實發(fā)生，而使責(zé)任書規(guī)定的命令義務(wù)具體化時，相對人很可能因自己的“簽署”而失去抗辯的機(jī)會和有效的救濟(jì)。

（二）行政守法責(zé)任書的法律界限

在實踐中，行政守法責(zé)任書必須盡可能的趨利避害，而“趨利”應(yīng)該建立在正確把握責(zé)任書法律界限的基礎(chǔ)之上，因為法律是民主的產(chǎn)物，具有正當(dāng)性，若責(zé)任書不符合法律規(guī)定和意旨而失去了正當(dāng)性基礎(chǔ)，“趨利”也就沒有了意義。

行政守法責(zé)任書定位為行政契約（包括作為行政契約特殊形式的假契約）還是契約式命令對于其法律界限的探討會帶來很大的不同。對于行政契約而言，傳統(tǒng)的依法行政的規(guī)制會大大的弱化，“自愿阻卻違法”這一法諺常常被人們所引用來解釋這一現(xiàn)象，為避免和另一法諺——“私人契約不能變更公法規(guī)定”——的矛盾，學(xué)者對“自愿阻卻違法”作了修正，認(rèn)為在行政契約關(guān)系中，國家放棄單方面行使公權(quán)力的行為方式，而以平等地位與私人共同參與行政措施的作成，則在具體事件中，遇有個人有權(quán)處分之法律地位范圍內(nèi)，“自愿阻卻違法”并不受到排斥。14在行政契約中，法律授權(quán)已經(jīng)失去了作用余地，由于法治國家比較重視行政權(quán)力行使“實質(zhì)”的內(nèi)容有無權(quán)力濫用，因此應(yīng)許可行政機(jī)關(guān)有決定何種方式達(dá)到行政目的之較大的自由，只要法律沒有明確限制，便應(yīng)許可訂定行政契約。15相對于行政契約，對于契約式命令的法律規(guī)制要嚴(yán)格得多，筆者認(rèn)為，以下方面是需要注意的。

1.關(guān)于法律的授權(quán)

根據(jù)上文的闡述，行政守法責(zé)任書被定位為一種明確要求相對人協(xié)作或服從的抽象行政命令，那么它的作出是否需要法律的明確授權(quán)呢？對于申法型和基準(zhǔn)型責(zé)任書而言是沒有這個問題的，因為它們本身就是根據(jù)法律規(guī)定作出的命令，相對人必須服從。問題在于行政機(jī)關(guān)能不能做出創(chuàng)務(wù)型責(zé)任書，或者說能不能以抽象命令的方式創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)并要求相對人必須服從呢？對于這個問題，有一點是不容置疑的，即行政機(jī)關(guān)必須要有組織法的授權(quán)，必須在自己的職權(quán)范圍內(nèi)以抽象命令的方式對相對人創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)。舉一個例子，公安機(jī)關(guān)和相對人簽署稅收責(zé)任書顯然是不妥的，因為這超越了其職權(quán)。問題的關(guān)鍵在于有組織法授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)能不能依職權(quán)通過抽象命令為當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)而無須有行為法的授權(quán)，并要求相對人必須服從。對此，有的學(xué)者主張完全禁止：“在負(fù)擔(dān)行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)依職權(quán)制定行政規(guī)范性文件。也就是說，行政機(jī)關(guān)不能以行政規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)公眾的義務(wù)?！?6這里所說的行政規(guī)范性文件顯然包括抽象的行政命令，該觀點嚴(yán)格禁止這種抽象命令存在。在我國臺灣地區(qū)也有學(xué)者持禁止的態(tài)度，認(rèn)為“組織法”上的職權(quán)規(guī)定，充其量僅能作為“行政機(jī)關(guān)”事務(wù)管轄的分配，并不能認(rèn)為是對職權(quán)命令的概括授權(quán)，否則不啻承認(rèn)“行政機(jī)關(guān)”有廣泛的“立法權(quán)”，而違背“憲法”上權(quán)力分立或依法行政的基本原則。17但是，在我國臺灣地區(qū)也有學(xué)者對此持肯定態(tài)度，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、實現(xiàn)公益目的，縱使缺乏個別法律的直接授權(quán)，其組織法上的職權(quán)規(guī)定，應(yīng)該可以視為一種概括的授權(quán)。18我國臺灣地區(qū)實務(wù)中對此基本上是采取的肯定做法，“行政機(jī)關(guān)得否基于‘組織法’之規(guī)定訂定職權(quán)命令，直接規(guī)范有關(guān)人民權(quán)利義務(wù)之事項，不無疑義，在實務(wù)上，以往‘行政法院’似持肯定之見解”?！靶姓偈鹁S持人民公共利益，對于特定事件，在其職權(quán)范圍內(nèi)，自可為一定之處置。”19從實證的視角考察，我國對于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)創(chuàng)設(shè)新義務(wù)的抽象命令并不完全禁止，而且在實踐中還比較常見。筆者認(rèn)為，從行政管理的實際出發(fā)，在僅有組織法而未有行為法授權(quán)的情況下，一概絕對禁止行政機(jī)關(guān)依職權(quán)制定抽象命令為公民設(shè)定新的義務(wù)似并不符合行政國家背景下及時應(yīng)對社會關(guān)系調(diào)整的需要，也不符合公共利益的總體需求，而且行政機(jī)關(guān)在沒有行為法授權(quán)情況下依職權(quán)設(shè)定公民新的義務(wù)也并非完全沒有正當(dāng)性，因為它本身也是出于行政目的的需要，可以間接追溯到法律正當(dāng)性之淵源上。因此，即使沒有行為法明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)在行政守法責(zé)任書中依職權(quán)為相對人設(shè)定新義務(wù)也不必絕對地一概禁止，但為了保障相對人權(quán)益，應(yīng)該從事項上加以嚴(yán)格限制，只有部分事項中，行政機(jī)關(guān)才可以這樣做，這一點和行政契約顯然是有區(qū)別的。因為對于所有行政契約而言，一般來講都不需要明示的法律依據(jù)。20

2.事項的限制

在沒有行為法依據(jù)的情況下，行政機(jī)關(guān)通過創(chuàng)務(wù)型責(zé)任書依職權(quán)為相對人設(shè)定新的義務(wù)，并要求相對人協(xié)作和服從，很容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，因為在這一過程中權(quán)力“過度集中于同一行權(quán)主體而導(dǎo)致壓制性權(quán)力結(jié)果”。21為避免對相對人的權(quán)益造成大的侵害，應(yīng)該明確創(chuàng)務(wù)型責(zé)任書設(shè)定新義務(wù)的領(lǐng)域須僅限于某些對相對人影響比較輕微的事項。對于這個問題可以借鑒我國臺灣地區(qū)的作法，我國臺灣地區(qū)“司法院”“大法官1997年釋字第443號解釋”認(rèn)為對公民權(quán)益的限制可因事項不同而規(guī)范密度有所差異，“至何種事項應(yīng)以法律直接規(guī)范或得委由命令予以規(guī)定，與所謂規(guī)范密度有關(guān)，應(yīng)視規(guī)范對象、內(nèi)容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異……；若僅屬與執(zhí)行法律之細(xì)節(jié)性、技術(shù)性次要事項，則得由主管機(jī)關(guān)發(fā)布命令為必要之規(guī)范，雖因而對人民產(chǎn)生不便或輕微影響，尚非憲法所不許?！?2有學(xué)者進(jìn)而解讀認(rèn)為：“從大法官最后所舉的命令態(tài)樣，等于是間接肯定了即使行政命令的效力涉及一般人民，并不一定要有法律具體明確授權(quán)，唯必須是僅屬有關(guān)執(zhí)行法律之‘細(xì)節(jié)性、技術(shù)性’事項?！?3由此可知，輕微的、技術(shù)性的義務(wù)事項，行政機(jī)關(guān)可以依職權(quán)通過行政守法責(zé)任書創(chuàng)設(shè)，其他的義務(wù)事項應(yīng)該有行為法的明確授權(quán)。假如以此標(biāo)準(zhǔn)來考量上文提到的山西省岢嵐縣政府與企業(yè)簽訂的《稅收責(zé)任書》中規(guī)定的法人代表“停職清稅”義務(wù)，顯然有欠妥當(dāng)，因為“停職”既涉及對公民勞動權(quán)的限制，也涉及對企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的干涉，而上述權(quán)益都是非常重要的，甚至是憲法規(guī)定的基本權(quán)利，在沒有行為法明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)就依職權(quán)通過責(zé)任書進(jìn)行限制是值得商榷的。

3.行政機(jī)關(guān)職責(zé)轉(zhuǎn)移的禁止

雖然相對人有協(xié)助行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)行政目的的義務(wù)，但是行政機(jī)關(guān)不能把自己的職責(zé)轉(zhuǎn)移給相對人，比如說公民有協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會治安的義務(wù)，但僅僅限于“協(xié)助”，假如公安機(jī)關(guān)通過責(zé)任書的形式把治安巡邏等工作讓相對人完成，并規(guī)定出現(xiàn)治安問題的由相對人承擔(dān)責(zé)任，那么這樣的責(zé)任書是違法的。責(zé)任書雖有所謂的相對人“簽署”，即相對人根據(jù)行政機(jī)關(guān)的要求表明了協(xié)作和服從的態(tài)度，但是這并不能把責(zé)任書中行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移職責(zé)的做法合法化，因為行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是由法律規(guī)定的，作為法律執(zhí)行者的行政機(jī)關(guān)必須遵守和履行，非有法律的明確授權(quán)不得將其轉(zhuǎn)移，在沒有行為法明確授權(quán)的情況下行政機(jī)關(guān)自己決定把其職責(zé)轉(zhuǎn)移給相對人，顯然是違背法律保留要求的。

筆者認(rèn)為，還應(yīng)該把行政機(jī)關(guān)通過責(zé)任書將其職責(zé)轉(zhuǎn)移給相對人和公共行政的民營化區(qū)隔開來，以避免因概念混淆而影響對前者法律規(guī)制的理解。雖然從表面上講，二者有共同的地方，即結(jié)果都是非行政機(jī)關(guān)的組織或個人在替行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，但從內(nèi)涵上講，這是兩個不同的概念，前者發(fā)生在行政機(jī)關(guān)和作為被管理對象的相對人之間，管理目的十分明確，是以某個特定的行政管理關(guān)系存在作為前提的，因為這種不平等管理關(guān)系的存在，若行政機(jī)關(guān)通過責(zé)任書轉(zhuǎn)移自己職責(zé)，則相對人除了協(xié)作和服從別無選擇；而后者中，行政機(jī)關(guān)和承擔(dān)公共行政民營化任務(wù)的組織、個人之間并不以某個特定的行政管理關(guān)系作為前提，因而承擔(dān)民營化任務(wù)的組織和個人有自主決定的自由并且享有更多的權(quán)利。因而，筆者認(rèn)為，為了更好地保障相對人權(quán)益，行政機(jī)關(guān)通過責(zé)任書把其職責(zé)轉(zhuǎn)移給相對人應(yīng)該遵循絕對的法律保留，除非特殊情況下有法律的明確授權(quán)，任何轉(zhuǎn)移都是違法的，目的是為了防止行政機(jī)關(guān)利用自己的優(yōu)勢地位迫使相對人替自己履行義務(wù)，而這種法律允許的特殊情況在現(xiàn)實中是很少出現(xiàn)的。公共行政的民營化則并非一律采取絕對的法律保留，而是區(qū)別不同情況和相對保留相結(jié)合。正如有的學(xué)者所指出的，可以根據(jù)行政任務(wù)公共性的強(qiáng)弱來決定是否適用法律保留。對于那些只能由國家提供的強(qiáng)公共性的行政，因其與公眾利益有直接的利害關(guān)系，涉及公眾的生存權(quán),是民營化的禁區(qū)，適用絕對的法律保留。對于那些準(zhǔn)公共性或弱公共性的行政，政府只是間接地履行職能或是負(fù)有不同程度的監(jiān)管責(zé)任，在這些可以進(jìn)行民營化的領(lǐng)域內(nèi)，適用相對的法律保留。24很顯然，二者在內(nèi)涵和法律保留上都是有區(qū)別的。

4.不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止

不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則是行政法的一個基本原則，其內(nèi)涵主要是指行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政目的而針對相對人做出行政行為時，往往會對其課以一定的義務(wù)或負(fù)擔(dān)，或造成相對人其他的不利益，對相對人造成不利益所采取的手段必須與行政機(jī)關(guān)所追求的目的之間有合理的聯(lián)結(jié)關(guān)系存在，無實質(zhì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，不得相互聯(lián)結(jié)。25因為行政機(jī)關(guān)掌握公共資源，處于優(yōu)勢的地位，可以不必經(jīng)相對人的同意而單方的設(shè)定某種條件或采取相關(guān)的手段，所以極易濫用這種權(quán)力，若沒有不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則的約束，相對人的權(quán)益很可能會被侵犯?！翱剂抗衽c國家之地位并不完全平等，若政府可以無限制地結(jié)合各種武器對付公民，則公民的地位將毫無保障?！?6為了行政目的而不擇手段是不被允許的。根據(jù)不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則，行政守法責(zé)任書應(yīng)該符合以下兩點基本要求。（1）責(zé)任書的內(nèi)容不得考慮與行政目的無關(guān)的因素。行政機(jī)關(guān)的利益選擇或價值判斷有時候未必是恰當(dāng)?shù)?，若行政機(jī)關(guān)一味把自己的選擇或判斷和行政目的相捆綁，確定責(zé)任書內(nèi)容時就可能表現(xiàn)為考慮不相關(guān)的因素，進(jìn)而導(dǎo)致不平等或非正義的結(jié)果。（2）責(zé)任書中不得附加與行政目的無關(guān)的條件。所附加的條件必須能夠促進(jìn)行政目的的實現(xiàn)，才是被允許的。

注：

1、7王成誠：《三亞海鮮排檔集體簽責(zé)任狀，嚴(yán)重宰客“一次性死亡”》，《南國都市報》2011年1月27日第4版。

2、5參見余凌云：《行政法上的假契約現(xiàn)象——以警察法上各類責(zé)任書為考察對象》，《法學(xué)研究》2001年第5期。

3王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年版，第40頁。

4參見馬懷德主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第280頁。

6參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第三版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第301-303頁。

8參見丁佳：《出租屋主須簽治安責(zé)任書——一年一簽，拒絕簽訂者將受處罰》，《南方日報》2005年3月15日。

9參見余凌云：《行政契約論》（第二版），中國人民大學(xué)出版社2006年版，第49-50頁。

10參見翁岳生主編：《行政法》（下），中國法制出版社2000年版，第750頁；林紀(jì)東：《行政法》，臺北三民書局1982年版，第361-362頁；吳庚：《行政法之理論與實用》，臺北三民書局1996年版，第383頁。

11參見和術(shù)良：《蘭坪縣生豬定點屠宰企業(yè)動物衛(wèi)生責(zé)任書》，《中國動物檢疫》2012年第5期。

12鄭繼業(yè)、邊偉平：《岢嵐縣人民政府與各企業(yè)簽訂“稅收責(zé)任書”》，《稅收與企業(yè)》1996年第7期。

13參見田德政、潘京：《懷孕七月被引產(chǎn)，強(qiáng)制？自愿？》，《華商報》2012年6月14日第A20版。

14廖宏明：《行政契約之研究》，我國臺灣地區(qū)“司法院”秘書處1995年發(fā)行，第74頁。

15參見陳新民：《中國行政法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第183頁。

16葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第105頁。

17參見陳新民：《行政法學(xué)總論》，自刊，1991年版，第74頁。

18、19、22、23參見翁岳生主編：《行政法》（上），中國法制出版社2002年版，第551頁，第129頁，第534頁，第535頁。

20參見[日]田中二郎：《新版行政法》，弘文堂1976年版，第112頁。

21羅豪才、崔卓蘭：《論行政權(quán)、行政相對方權(quán)利及相互關(guān)系》，《中國法學(xué)》1998年第3期。

24參見章志遠(yuǎn)、莊婧：《公共行政民營化界限研究——“治安承包”引發(fā)的思考》，《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2008年第3期。

25參見趙義德：《析論不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（一），臺北三民書局1994年版，第221-222頁。

26伍勁松：《論行政法上禁止不當(dāng)結(jié)合原則》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2004年第4期。