戰(zhàn)略地圖可助力政府投資計(jì)劃

文/周天云

政府投資計(jì)劃是政府投資管理的基礎(chǔ)。根據(jù)《浙江省政府投資項(xiàng)目管理辦法》，政府投資計(jì)劃的編制應(yīng)當(dāng)遵循量入為出、綜合平衡的原則，政府年度投資計(jì)劃的編制一般按照業(yè)務(wù)部門（或下級(jí)政府）申報(bào)、投資主管部門審核編制、地方政府審批的程序進(jìn)行。政府年度投資總規(guī)模由財(cái)政部門于每年11月底前提出，發(fā)改部門根據(jù)政府年度投資總規(guī)模、項(xiàng)目投資估算以及建設(shè)單位的申請(qǐng)報(bào)告，綜合平衡后于每年年底前編制下一年度的政府投資項(xiàng)目計(jì)劃草案，并報(bào)地方政府及人大審議批準(zhǔn)。

政府投資計(jì)劃是政府發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)，無(wú)論是五年計(jì)劃還是年度計(jì)劃，都必須體現(xiàn)政府的發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)政理念。同時(shí)，發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)政理念，也必須依靠一個(gè)個(gè)具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)得以落實(shí)。無(wú)論是中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃還是年度發(fā)展計(jì)劃，投資計(jì)劃都是一個(gè)重要的支撐性文件。

編制政府投資計(jì)劃是政府管理職能的要求。政府要提供公共產(chǎn)品就必須進(jìn)行投資，而管理投資最基本的工作內(nèi)容就是計(jì)劃管理。雖然發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用是我國(guó)投資體制改革的基本原則，但在“市場(chǎng)失靈”的公共投資領(lǐng)域，依然需要政府使用計(jì)劃手段對(duì)資源實(shí)施有效配置。包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也是通過(guò)投資計(jì)劃來(lái)引導(dǎo)投資方向，并實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的。

雖然政府投資項(xiàng)目計(jì)劃的編制有著相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)定和審批程序，但從當(dāng)前地方政府投資計(jì)劃編制情況來(lái)看，政府投資計(jì)劃的編制方法在技術(shù)上仍然存在一系列問(wèn)題。政府投資項(xiàng)目安排一般是以項(xiàng)目單位申報(bào)為基礎(chǔ)，然后進(jìn)行簡(jiǎn)單的篩選和平衡。在計(jì)劃編制之前，未能按照政府的發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期規(guī)劃設(shè)計(jì)一個(gè)大的框架，然后按照這個(gè)框架來(lái)提出項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)往往是根據(jù)項(xiàng)目單位當(dāng)時(shí)的需求來(lái)決定的，而不是根據(jù)全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的需要來(lái)考慮，投資計(jì)劃的主動(dòng)性和引領(lǐng)作用不強(qiáng)，項(xiàng)目之間的聯(lián)動(dòng)性和整體效益發(fā)揮不夠，沒(méi)有真正做到“以規(guī)劃為前提”、“以顧客為導(dǎo)向”，而且通常是項(xiàng)目單位比較重視的、跑項(xiàng)目比較勤的領(lǐng)域投入較多，政府宏觀決策作用不明顯，與中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃存在脫節(jié)現(xiàn)象，與政府發(fā)展戰(zhàn)略存在一定的偏差。

在傳統(tǒng)的行政管理模式中，公共部門很少關(guān)注外部環(huán)境與戰(zhàn)略目標(biāo)問(wèn)題，但是到21世紀(jì)之后，戰(zhàn)略管理問(wèn)題越來(lái)越受到公共部門的重視，認(rèn)為“政府必須實(shí)行戰(zhàn)略管理，才能提高公共部門的績(jī)效”（史陶斯曼、波茲曼）。2004年，美國(guó)學(xué)者羅伯特·卡普蘭（Robert S.Kaplan）和戴維·諾頓(David P.Norton)發(fā)表了《戰(zhàn)略地圖：化無(wú)形資產(chǎn)為有形成果》一書，提出“戰(zhàn)略地圖”的概念。

戰(zhàn)略地圖就是描述組織戰(zhàn)略的地圖。通過(guò)把組織的戰(zhàn)略畫在一張圖上，使管理者及員工對(duì)組織的戰(zhàn)略一目了然，有利于對(duì)戰(zhàn)略的理解與把握?？ㄆ仗m與諾頓是平衡計(jì)分卡的創(chuàng)始人，在對(duì)平衡計(jì)分卡的研究過(guò)程中他們發(fā)現(xiàn)，許多戰(zhàn)略不能很好地實(shí)施是因?yàn)楣芾碚邿o(wú)法全面準(zhǔn)確地描述戰(zhàn)略，員工對(duì)計(jì)劃一知半解，管理者與員工之間無(wú)法有效溝通，對(duì)戰(zhàn)略意圖不能形成共識(shí)。戰(zhàn)略圖是按照平衡計(jì)分卡的思想，把組織戰(zhàn)略分為“客戶層面、財(cái)務(wù)層面、內(nèi)部層面、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面”四個(gè)維度結(jié)構(gòu)，通過(guò)分析這四個(gè)層面目標(biāo)的相互關(guān)系來(lái)繪制企業(yè)戰(zhàn)略地圖，使組織的預(yù)期目標(biāo)與達(dá)到這一目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)因素聯(lián)系起來(lái)，形成一個(gè)層層驅(qū)動(dòng)的關(guān)系，從而帶動(dòng)整個(gè)組織績(jī)效的提高。

通過(guò)對(duì)地方政府投資計(jì)劃編制行為的調(diào)查研究，我們發(fā)現(xiàn)地方政府在編制投資計(jì)劃時(shí)往往與政府的發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)。因?yàn)樘岢霭l(fā)展戰(zhàn)略與編制發(fā)展規(guī)劃通常是自上而下的，既要貫徹中央及省市文件精神，又要體現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的施政理念；而編制投資計(jì)劃通常是自下而上的，先是各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)需要申報(bào)項(xiàng)目，然后是由投資主管部門綜合平衡、篩選并確定投資計(jì)劃?！耙簧弦幌隆遍g往往會(huì)有偏差，即發(fā)展戰(zhàn)略未能很好地落實(shí)，而項(xiàng)目建設(shè)未能取得良好的成效。

當(dāng)然，政府投資計(jì)劃的編制是一個(gè)系統(tǒng)工程。戰(zhàn)略地圖雖然能很好地解決政府投資的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，將發(fā)展戰(zhàn)略與具體項(xiàng)目有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，但還是無(wú)法解決政府投資的規(guī)模問(wèn)題。因此，在項(xiàng)目“輕重緩急”的排序以及各細(xì)分領(lǐng)域的權(quán)重分配上，還是要用到SWOT分析、波士頓矩陣等其他研究方法。通過(guò)對(duì)地方政府投資的分行業(yè)統(tǒng)計(jì)分析，弄清政府投資在各個(gè)戰(zhàn)略維度的歷史累計(jì)投資，明確政府投資的重點(diǎn)，并以此指導(dǎo)后續(xù)政府投資在各細(xì)分領(lǐng)域中的分配比重。