張清勇, 豐 雷
(1. 中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院, 北京 100872;2. 中國(guó)人民大學(xué)土地管理系,北京 100872)
2012年土地科學(xué)研究重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述及2013年展望
——土地市場(chǎng)與土地制度分報(bào)告
張清勇1, 豐 雷2
(1. 中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院, 北京 100872;2. 中國(guó)人民大學(xué)土地管理系,北京 100872)
研究目的:呈現(xiàn)2012年有關(guān)中國(guó)土地市場(chǎng)與土地制度領(lǐng)域的研究進(jìn)展,展望2013年的研究熱點(diǎn)。研究方法:文獻(xiàn)法。研究結(jié)果:2012年,國(guó)內(nèi)外學(xué)者就中國(guó)土地市場(chǎng)與土地制度問題進(jìn)行了大量研究,取得了較大的進(jìn)展。研究結(jié)論:征地制度、宅基地制度、地價(jià)問題、差別化供地政策、對(duì)土地用途的區(qū)分、生態(tài)用地等,將是2013年及未來土地市場(chǎng)和土地制度領(lǐng)域的重點(diǎn)研究方向。
土地市場(chǎng);土地制度;研究進(jìn)展
2012年,國(guó)內(nèi)外學(xué)者就中國(guó)土地市場(chǎng)與土地制度問題進(jìn)行了大量研究,取得了較大的進(jìn)展。為了盡可能完整地呈現(xiàn)學(xué)術(shù)界的研究進(jìn)展,筆者除了在圖書館期刊閱覽室收集文獻(xiàn)外,還通過中國(guó)知網(wǎng)、萬方、維普等中文期刊數(shù)據(jù)庫(kù)以及EBSCO、Elsevier ScienceDirect、ProQuest、SAGE、Springer等外文期刊數(shù)據(jù)庫(kù)檢索,挑選出近百種國(guó)內(nèi)外主要經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)科學(xué)類期刊以及大部分土地、房地產(chǎn)學(xué)科的專業(yè)學(xué)術(shù)期刊,包括《經(jīng)濟(jì)研究》、《管理世界》、《世界經(jīng)濟(jì)》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》、《中國(guó)土地科學(xué)》等國(guó)內(nèi)優(yōu)秀期刊,以及Land Use Policy、Habitat International、Journal of Real Estate Finance and Economics等近來十分關(guān)注中國(guó)問題的國(guó)外期刊,系統(tǒng)整理、比較、分析了200多篇有關(guān)中國(guó)土地市場(chǎng)和土地制度問題的論文,從中精選出70余篇重點(diǎn)研究文獻(xiàn)進(jìn)行綜述,關(guān)于土地市場(chǎng)、土地制度的分別有32和40篇,細(xì)分的比例見圖1和圖2(封三)。
下文的安排是:首先,對(duì)2012年國(guó)內(nèi)外土地市場(chǎng)與制度領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)進(jìn)行全面梳理,并對(duì)重點(diǎn)研究進(jìn)行綜述;其次,對(duì)重點(diǎn)研究進(jìn)展進(jìn)行概括總結(jié)和簡(jiǎn)要評(píng)價(jià);最后,對(duì)2013年及未來土地市場(chǎng)與土地制度領(lǐng)域的研究前景進(jìn)行展望。
2.1 土地市場(chǎng)
2.1.1 土地市場(chǎng)運(yùn)行及完善 對(duì)中國(guó)土地市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的研究是與改革開放、制度變遷、市場(chǎng)完善等問題緊密相關(guān)的。山世英、靳相木指出土地市場(chǎng)建設(shè)在確立城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)基本制度框架、成為土地資源配置的主要方式、提高土地利用效率以及發(fā)揮土地資產(chǎn)效益等方面取得了很大進(jìn)展,并總結(jié)了土地市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),提出了土地市場(chǎng)建設(shè)亟需解決的關(guān)鍵問題[1]。錢忠好、牟燕采用加權(quán)平均法對(duì)2003—2008年中國(guó)土地市場(chǎng)化水平進(jìn)行了測(cè)度,并運(yùn)用變異系數(shù)和泰爾指數(shù)分析土地市場(chǎng)化水平差異化的原因,發(fā)現(xiàn)中國(guó)土地市場(chǎng)化綜合水平不高且呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[2]。鄭振源指出建立開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)是推進(jìn)土地資源配置和土地利用方式根本轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略舉措,并就如何建立這樣的土地市場(chǎng)提出了一系列建議[3]。
關(guān)于土地市場(chǎng)有效性,鄒秀清、黃礪利用1998年第1季度至2011年第3季度全國(guó)土地交易價(jià)格指數(shù)中的綜合地價(jià)指數(shù)數(shù)據(jù),對(duì)城市土地市場(chǎng)的弱式有效性進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn),得出目前城市土地市場(chǎng)尚未達(dá)到弱式有效的結(jié)論[4];尚勇敏等運(yùn)用DEA法評(píng)價(jià)重慶市農(nóng)村土地市場(chǎng)績(jī)效,發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地市場(chǎng)績(jī)效是農(nóng)村土地市場(chǎng)運(yùn)行效率、市場(chǎng)功能效果的綜合表征,農(nóng)村土地市場(chǎng)績(jī)效與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平呈強(qiáng)關(guān)聯(lián)性[5]。關(guān)于土地市場(chǎng)發(fā)育成熟度,侯為義等應(yīng)用2003—2007年31?。ㄊ?、自治區(qū))數(shù)據(jù),測(cè)算了東、中、西部土地市場(chǎng)的發(fā)育成熟度,發(fā)現(xiàn)土地市場(chǎng)發(fā)育程度存在顯著的區(qū)域梯度差異,東部土地市場(chǎng)發(fā)育成熟度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中部和西部[6]。
此外,有學(xué)者基于實(shí)地調(diào)查研究土地市場(chǎng)微觀主體的行為。張紅霞等利用武漢、南京、廣州的開發(fā)商行賄數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)開發(fā)商行賄是在“供給”和“需求”兩種力量的推動(dòng)下進(jìn)行的,具有不得已而為之的被動(dòng)性,且行賄具有區(qū)域集聚性和區(qū)域差異性[7]。同時(shí),土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控仍然是學(xué)者們感興趣的主題。張紅霞發(fā)現(xiàn)2000—2008年武漢市加大了供給調(diào)控的作用范圍和強(qiáng)度,顯著影響了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)運(yùn)行;提升了價(jià)格調(diào)控的作用空間,促使地價(jià)、房?jī)r(jià)向理性回歸[8]。鄭振源則建議建立適應(yīng)土地資源市場(chǎng)配置的國(guó)家宏觀調(diào)控體系:改革現(xiàn)行土地利用規(guī)劃、計(jì)劃制度,建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃、計(jì)劃體系;改革并建立促進(jìn)土地集約利用、優(yōu)化配置、收益公平分配的土地財(cái)稅制度;實(shí)行土地用途管制分區(qū),限制土地使用權(quán),克服土地利用的負(fù)外部性;為實(shí)現(xiàn)公共利益征收土地所有權(quán)、使用權(quán),由國(guó)家確定土地用途;改革現(xiàn)行行政審批制度,簡(jiǎn)政放權(quán);盡快制定《土地基本法》[9]。
2.1.2 土地供應(yīng) 張宇等發(fā)現(xiàn)當(dāng)前土地供應(yīng)制度困境表現(xiàn)在制度缺失、制度沖突和制度虛置三個(gè)方面,認(rèn)為擺脫制度困境除了需要優(yōu)化和改進(jìn)直接相關(guān)制度外,還應(yīng)調(diào)整間接相關(guān)制度,形成制度實(shí)施合力,發(fā)揮整體效用[10]。汪沖構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)指標(biāo),發(fā)現(xiàn)2003—2008年282個(gè)地級(jí)及以上城市中90%土地供應(yīng)規(guī)模過低并由此造成經(jīng)濟(jì)低效率,而少數(shù)大城市又存在明顯的規(guī)模報(bào)酬遞減;協(xié)議供應(yīng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性程度相對(duì)高于“招拍掛”供應(yīng),城市土地供應(yīng)仍然存在明顯的范圍不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象[11]。高明媚等構(gòu)建了工業(yè)用地供給制度績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,發(fā)現(xiàn)江寧區(qū)工業(yè)用地供給的社會(huì)監(jiān)管效用水平很高,經(jīng)濟(jì)效用一般,結(jié)構(gòu)配置效用較低[12]。王媛、賈生華從實(shí)物期權(quán)理論視角研究地方政府土地供應(yīng)決策,采用2008—2010年杭州市243宗地塊樣本,考察了土地供應(yīng)時(shí)機(jī)的影響因素,發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)不確定性提高1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差將使得土地供應(yīng)的可能性降低42%,認(rèn)為地方政府供地行為符合實(shí)物期權(quán)規(guī)律,也為地方政府供地決策具有收入最大化傾向的論斷提供了證據(jù)[13]。
Peng和Thibodeau利用2001—2008年成都等7個(gè)城市2008宗土地交易和3469份住房交易數(shù)據(jù),檢驗(yàn)2004年“8·31”大限以來政府直接控制城市土地供應(yīng)對(duì)于住房用地市場(chǎng)效率的影響,發(fā)現(xiàn)住房?jī)r(jià)格在2004年前后均決定土地價(jià)格,但是影響程度從2004年第3季度以后顯著變?nèi)?,認(rèn)為政府直接控制土地供應(yīng)后,土地市場(chǎng)效率下降了[14]。Qu和Liu利用2003—2010年北京的土地出讓數(shù)據(jù),比較拍賣和非拍賣方式對(duì)于出讓價(jià)格的影響,拍賣方式會(huì)導(dǎo)致更高的出讓價(jià)格,而且競(jìng)拍者的類型顯著影響拍賣溢價(jià)率[15]。
關(guān)于土地供給對(duì)房?jī)r(jià)的影響,黃靜、王洪衛(wèi)使用1998—2010年30個(gè)大中城市季度面板數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)土地招拍掛制度的實(shí)施使得住房市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)性加強(qiáng),土地價(jià)格更能反映和體現(xiàn)房?jī)r(jià)信息,市場(chǎng)更具有效性;土地招拍掛制度并不是房?jī)r(jià)上漲的主要原因,開發(fā)商敢于高價(jià)拿地,關(guān)鍵在于開發(fā)商對(duì)未來房地產(chǎn)市場(chǎng)的高預(yù)期[16]。朱嬡玲等選取1999—2009年?yáng)|中西三大區(qū)域的數(shù)據(jù),認(rèn)為土地供給信息是影響住宅市場(chǎng)價(jià)格的重要因素且東中西各區(qū)域的影響程度不同,東部地區(qū)住宅市場(chǎng)價(jià)格對(duì)土地供給信息的敏感程度較高,中西部地區(qū)相對(duì)較低[17]。張娟鋒等利用35個(gè)大中城市的宏觀數(shù)據(jù)和杭州286宗住宅用地微觀數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)土地供給對(duì)住房供給在長(zhǎng)期內(nèi)(1—2年)有顯著影響,短期內(nèi)(1年以內(nèi))沒有影響;而土地供給對(duì)住房?jī)r(jià)格在長(zhǎng)期與短期內(nèi)都有影響[18]。
楊璐璐呈現(xiàn)學(xué)術(shù)界對(duì)土地供給制度認(rèn)識(shí)的差異性,并梳理政策脈絡(luò)和基本法律框架,發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)土地供給制度沒有統(tǒng)一的定義,缺乏對(duì)土地供給制度的系統(tǒng)研究,更注重土地供給的政府行為分析、強(qiáng)調(diào)整體性、統(tǒng)一性,認(rèn)為對(duì)土地供給制度的研究須凝練共識(shí),進(jìn)一步甄別土地供給制度的政府行為功用驗(yàn)證,基于全球化視野看待中國(guó)土地制度改革[19]。
2.1.3 土地需求 對(duì)于土地需求的研究相對(duì)較少。陳鳳桂等分析1996—2007年廣東省建設(shè)用地的變化特征、影響因子以及驅(qū)動(dòng)機(jī)制,發(fā)現(xiàn)可以將影響因子歸納為人口與經(jīng)濟(jì)因子和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因子2個(gè)因子,各因子對(duì)建設(shè)用地需求的影響作用大小存在差異[20]。在有關(guān)土地需求的研究中,學(xué)者們對(duì)工業(yè)用地及其需求的研究較為關(guān)注。俞志英依據(jù)1996年DiPasquale-Wheaton的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三部門模型,發(fā)現(xiàn)上海第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出增加和第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力供給增加都會(huì)推動(dòng)工業(yè)用地需求增加,并且第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出增加是工業(yè)用地需求增加的主要原因;滿足工業(yè)用地需求的有效供給是第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須付出的資源支撐,應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)出效益為核心用好增量、優(yōu)化存量工業(yè)用地[21]。
2.1.4 土地價(jià)格 土地價(jià)格水平的決定及其波動(dòng)規(guī)律是土地市場(chǎng)的一個(gè)研究重點(diǎn)。關(guān)于地價(jià)的變動(dòng)特征,曹天邦等采用南京市主城區(qū)的地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、房地產(chǎn)市場(chǎng)變動(dòng)等對(duì)地價(jià)時(shí)間上的演變影響顯著,地價(jià)空間演變主要受區(qū)位、交通、城市規(guī)劃、公用設(shè)施狀況和環(huán)境條件等的影響[22]。黃礪、王佑輝借助HP濾波法、ARCH類模型分析,發(fā)現(xiàn)住宅地價(jià)增長(zhǎng)率波動(dòng)的周期性特征非常明顯且波動(dòng)幅度日益加強(qiáng),住宅地價(jià)增長(zhǎng)率具有顯著的集簇性,沒有高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的特征,并具有與股票市場(chǎng)恰好相反的杠桿效應(yīng)[23]。趙奉軍、王先柱通過X-12程序分離出不同類型用地交易價(jià)格的季節(jié)因子,表明工業(yè)用地價(jià)格與住宅和商業(yè)用地價(jià)格表現(xiàn)出不同的季節(jié)變動(dòng)模式,流動(dòng)性的季節(jié)性和住宅價(jià)格指數(shù)的季節(jié)性是土地交易價(jià)格季節(jié)性的Granger因[24]。
關(guān)于地價(jià)的影響因素,韓冬、柴樹懋基于2002—2007年27個(gè)城市的數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)城市公共設(shè)施和環(huán)境質(zhì)量的改善對(duì)城市土地價(jià)格具有顯著的正面影響;市場(chǎng)化水平的提高,增強(qiáng)了公共設(shè)施對(duì)城市土地價(jià)格的正面影響[25]。公云龍等認(rèn)為金融發(fā)展水平對(duì)城市地價(jià)具有顯著影響,商業(yè)和住宅地價(jià)主要受金融發(fā)展總量規(guī)模的影響,金融結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響尚未顯現(xiàn);寬松的信貸政策、充足的貨幣供應(yīng)為地價(jià)上漲提供了支撐[26]。張靜等探究江蘇省城市住宅地價(jià)影響因素的空間變異特征,發(fā)現(xiàn)距中心城市距離與住宅地價(jià)負(fù)相關(guān),GDP、城鎮(zhèn)化率、對(duì)外交通狀況、從業(yè)人口數(shù)量等對(duì)住宅地價(jià)的貢獻(xiàn)為正[27]。夏波等利用2003年以來重慶市3343條土地出讓記錄數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革對(duì)土地價(jià)格的上漲起到了一定的抑制作用,同時(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革后經(jīng)濟(jì)因素、人口密度因素以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素對(duì)地價(jià)的敏感性增強(qiáng)[28]。何鑫、朱宏泉發(fā)現(xiàn)貨幣供應(yīng)量對(duì)各類地價(jià)存在顯著影響,建議通過穩(wěn)健的貨幣政策控制地價(jià)上升,同時(shí)加強(qiáng)地價(jià)與房地產(chǎn)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)監(jiān)控,控制由地價(jià)上漲引起的住房投機(jī)性需求[29]。
此外,曹子劍等比較中日兩國(guó)的工業(yè)地價(jià),發(fā)現(xiàn)中國(guó)工業(yè)地價(jià)水平都明顯低于日本,與兩國(guó)目前所處的工業(yè)化階段和采取的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略密切相關(guān);在吸引國(guó)際投資方面,中國(guó)現(xiàn)階段工業(yè)用地價(jià)格的比較優(yōu)勢(shì)仍然明顯,“低價(jià)引資”策略具有一定的時(shí)效性和合理性;但是,在國(guó)內(nèi)社會(huì)發(fā)展、制度變革和國(guó)際無障礙競(jìng)爭(zhēng)、反補(bǔ)貼的雙重壓力下,低價(jià)策略難以持續(xù)[30]。耿檳等分析黑龍江省8個(gè)地區(qū)的集體土地流轉(zhuǎn)案例,發(fā)現(xiàn)存在集體農(nóng)地價(jià)格、集體建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格、集體建設(shè)用地非市場(chǎng)價(jià)格等3種價(jià)格形態(tài);流轉(zhuǎn)過程中土地增值明顯;各區(qū)域的集體土地增值差異明顯,區(qū)位因素可能是集體土地增值的主要影響因素[31]。王家庭等發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚對(duì)工業(yè)地價(jià)有顯著影響,土地供給在2006年工業(yè)用地制度改革之后對(duì)工業(yè)地價(jià)才有顯著影響,外資的影響則不顯著[32]。
2.2 土地制度
2.2.1 土地制度改革 黨國(guó)英指出現(xiàn)行土地制度造成了土地要素利用效率損失,擴(kuò)大了社會(huì)不公,危及國(guó)家糧食安全,增加農(nóng)村社會(huì)紛爭(zhēng);認(rèn)為現(xiàn)行土地制度的合理性可能被滲透到啟蒙教育之中,以至于至今存在一種難以逾越“所有權(quán)幻覺”思想壁壘;土地改革的基本出路有三:合理確定土地制度的公權(quán)邊界,科學(xué)規(guī)劃建構(gòu)土地用途管制權(quán),推動(dòng)土地規(guī)劃與土地用途管制的法制化[33]。劉守英則認(rèn)為權(quán)利二元、政府壟斷、非市場(chǎng)配置和管經(jīng)合一的土地管理體制,為地方政府經(jīng)營(yíng)土地財(cái)政創(chuàng)造了條件,必須改革以地謀發(fā)展模式,包括推動(dòng)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)配置方式改革,完成土地財(cái)政轉(zhuǎn)型,完善與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的財(cái)產(chǎn)稅制度,建立公平、共享的增值收益分配制度,建立服務(wù)現(xiàn)代社會(huì)管理的統(tǒng)一登記制度等[34]。楊剛強(qiáng)等從土地要素供給、土地資產(chǎn)價(jià)格、土地金融三個(gè)方面構(gòu)建了土地政策差別化調(diào)控區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的傳導(dǎo)路徑,認(rèn)為差別化土地政策有利于提高土地資源的空間配置效率,需要進(jìn)一步完善土地政策調(diào)控工具,加強(qiáng)土地政策與財(cái)政、金融等區(qū)域政策的配套協(xié)調(diào)等[35]。范永俊的調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地制度改革存在疑慮,年齡結(jié)構(gòu)和受教育程度顯著影響農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地制度改革的態(tài)度,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊、產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性較低、相關(guān)法律法規(guī)不健全是影響農(nóng)地制度改革績(jī)效的主要因素[36]。王文龍認(rèn)為維持派、折中派、激進(jìn)派在劉易斯拐點(diǎn)是否已經(jīng)到來、耕地是否逼近紅線、農(nóng)地社會(huì)保障能力的判斷上存在嚴(yán)重分歧,造成農(nóng)地制度改革被拖延[37]。
《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》2012年第6期刊登了嚴(yán)金明、王德起、呂萍、吳克寧、白中科、楊遴杰、黨國(guó)英、程燁等學(xué)者關(guān)于土地利用規(guī)劃制度、土地市場(chǎng)制度、住宅用地使用制度、土地節(jié)約集約利用制度、土地復(fù)墾制度、土地管理政策、土地制度改革、土地調(diào)查制度的文章,總結(jié)了中國(guó)土地制度的改革進(jìn)程和經(jīng)驗(yàn),分析了尚存的問題,并探討了進(jìn)一步改革的方向。
2.2.2 農(nóng)村土地制度 柳建平分析了當(dāng)前土地經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能發(fā)生的一些顯著變化,指出應(yīng)不失時(shí)機(jī)地對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地制度的缺陷進(jìn)行修補(bǔ)和改革,土地制度變革應(yīng)堅(jiān)持“以民為本”、“地權(quán)歸農(nóng)”、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的基本原則[38]。王利明、周友軍認(rèn)為農(nóng)村土地權(quán)利制度的不足主要表現(xiàn)在集體所有權(quán)的主體不明確、農(nóng)民權(quán)利虛化,但從根本上改變土地集體所有的性質(zhì)不符合中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí),應(yīng)當(dāng)深入理解《物權(quán)法》上集體土地“成員集體所有”的制度設(shè)計(jì),探尋通過明晰集體土地所有權(quán)主體而完善這一制度的新路徑;同時(shí),通過具體的成員權(quán)制度設(shè)計(jì)以及相關(guān)的制度設(shè)計(jì),貫徹成員權(quán)制度構(gòu)想,充分保障農(nóng)民土地權(quán)益[39]。
關(guān)于農(nóng)村宅基地制度,朱新華等指出:土地要素相對(duì)價(jià)格的變化是宅基地制度變遷的根本動(dòng)力;從制度演變的內(nèi)部機(jī)理來看,制度創(chuàng)新能否最終形成,受各利益集團(tuán)的力量及其博弈結(jié)果影響;宅基地制度創(chuàng)新既要考慮宅基地要素相對(duì)價(jià)格的變化趨勢(shì),同時(shí)要充分考慮各利益集團(tuán)的偏好及影響[40]。朱新華基于江都市3縣的實(shí)地調(diào)查,指出20世紀(jì)90年代以來,農(nóng)村宅基地制度逐漸從無償、無流動(dòng)向有償、有流動(dòng)演變,宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能日益完善,而影響制度創(chuàng)新的主要因素是土地資源短缺程度、土地開發(fā)利用狀況、區(qū)位條件、各主體經(jīng)濟(jì)狀況、人力資本以及政策等[41]。Wang等研究了宅基地制度的改革問題,利用2008年6省2200個(gè)農(nóng)戶的數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)農(nóng)村住房的利用效率很低,而對(duì)農(nóng)戶來說,那些比較年輕、有城市打工經(jīng)歷的人傾向于支持宅基地的自由流轉(zhuǎn),而村干部?jī)A向于反對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)[42]。Long等以山東桓臺(tái)為例,研究自上而下、試圖解決農(nóng)村住宅空置和宅基地利用效率低問題的“增減掛鉤”政策在現(xiàn)實(shí)操作過程中的困難,并提出了政策建議[43]。
Li研究了2008年以來成都的土地賦權(quán)試驗(yàn),發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶在取得集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)之后,收入和資產(chǎn)狀況都有顯著增加,土地價(jià)格與產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度呈正相關(guān),而集體建設(shè)用地的市場(chǎng)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大著;繼而提出,這種將土地由福利轉(zhuǎn)變成財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革將使得中國(guó)保持快速城市化的同時(shí),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧以及土地的有效利用[44]。
關(guān)于土地股份制,田莉、羅長(zhǎng)海分析土地股份制背景下土地利用的特征和問題,發(fā)現(xiàn)自下而上的土地股份制創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展和減少城鄉(xiāng)差距發(fā)揮了積極作用,但由于集體土地產(chǎn)權(quán)模糊和缺乏管制,也存在土地利用零散、低效、無序等問題[45]。Song等比較了征地制度與土地股份合作制在應(yīng)對(duì)城市工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)農(nóng)民工造成的失業(yè)沖擊的差異,指出土地股份合作制更能有效緩沖失業(yè)沖擊,且能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)用地集中用于非農(nóng)建設(shè)[46]。
Paik和Lee認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房成為一種既未被上層拆除又未被上層合法化的既定事實(shí),是因?yàn)榈讓诱偷讓永习傩盏睦嬖诖酥蠒?huì)聚,共同抵抗中央和高層政府的土地政策。在農(nóng)村集體土地開發(fā)、建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房給了底層草根的政府和企業(yè)家、普通市民一個(gè)難得的機(jī)會(huì)能夠站在一起,形成正和的聯(lián)合開發(fā)博弈[47]。
2.2.3 征地制度 鄭振源認(rèn)為土地增值是由于土地用途的轉(zhuǎn)換,土地的外力增值不應(yīng)歸土地所有者而應(yīng)歸之于社會(huì),土地開發(fā)權(quán)屬于國(guó)家或全民,開發(fā)收益應(yīng)收歸國(guó)家,由國(guó)家分配,應(yīng)以當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)赝恋卣5氖袌?chǎng)價(jià)格作為土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[48]。黃小虎認(rèn)為征地制度與政府經(jīng)營(yíng)土地制度的結(jié)合,形成了現(xiàn)有的土地財(cái)政和土地金融,進(jìn)而引發(fā)土地利用粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重、透支未來、社會(huì)分配不公等一系列問題;改革現(xiàn)行土地征地制度,一是要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),二是要賦予農(nóng)民征地的談判權(quán)[49]。葉敬忠、孟英華討論征地拆遷、失地和“被上樓”后的“三農(nóng)”狀況,反思現(xiàn)代發(fā)展主義話語(yǔ)的窘境,提出了扭轉(zhuǎn)現(xiàn)代發(fā)展主義模式的建議[50]。
張千帆指出將城市化和征地劃等號(hào)是對(duì)《憲法》第10條規(guī)定的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的誤解,這種誤解不僅違背了尊重人權(quán)、法治、公正和市場(chǎng)規(guī)律的憲法精神,而且已經(jīng)造成了極其嚴(yán)重的社會(huì)后果,認(rèn)為要破除對(duì)城鄉(xiāng)二元土地制度的錯(cuò)誤理解,實(shí)現(xiàn)征地和城市化脫鉤[51]。曲相霏指出《憲法》第10條第1款規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”,但是對(duì)“城市”缺乏清晰界定,“屬于國(guó)家所有”是形式所有還是實(shí)質(zhì)所有也引發(fā)疑問,這在現(xiàn)實(shí)的土地征收中使農(nóng)民喪失了大量的土地財(cái)產(chǎn)收益,造成農(nóng)民享有土地開發(fā)權(quán)的障礙[52]。
張芃指出區(qū)片價(jià)制度提高了村集體在征地補(bǔ)償過程中的相對(duì)利益,但這種優(yōu)勢(shì)隨地租上升而遞減;區(qū)片價(jià)制度有利于地區(qū)間公平,但高產(chǎn)出的土地所在村集體利益相對(duì)受損;認(rèn)為作為從計(jì)劃向市場(chǎng)的過渡形式,區(qū)片價(jià)制度對(duì)利益分配的改善意義重大,但要最終實(shí)現(xiàn)不同征地主體間的利益優(yōu)化,需完成向市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變[53]。劉祥琪利用2010年17省的調(diào)查數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償款全部發(fā)放給農(nóng)民、政府或村干部與農(nóng)民事先協(xié)商征地補(bǔ)償水平、征地補(bǔ)償水平較高時(shí),農(nóng)民對(duì)征地的滿意度將顯著更高;只有事先與農(nóng)民就征地補(bǔ)償水平進(jìn)行協(xié)商,那些征地補(bǔ)償水平較高的村農(nóng)民對(duì)征地的滿意度才顯著更高[54]。
2.2.4 土地督察制度 譚夢(mèng)等分析土地督察對(duì)土地出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化的作用效果,發(fā)現(xiàn)土地督察對(duì)土地市場(chǎng)化具有顯著作用,例行督察比專項(xiàng)督察的效果更優(yōu);由于實(shí)行專項(xiàng)督察,2007年和2008年被督察區(qū)域土地出讓市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度提高了5.71%;2008年由于實(shí)行了土地例行督察,被督察區(qū)域比未實(shí)行督察時(shí)期提高了17.39%[55]。彭佳雯等應(yīng)用2003-2009年省級(jí)面板數(shù)據(jù),定量評(píng)價(jià)了土地督察減少國(guó)有土地收益流失的效果,發(fā)現(xiàn)土地督察制度的實(shí)施對(duì)于減少國(guó)有土地收益流失產(chǎn)生了顯著影響[56]。趙雲(yún)泰等評(píng)估土地督察對(duì)土地市場(chǎng)化、耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡的影響,發(fā)現(xiàn)土地督察對(duì)土地市場(chǎng)化的發(fā)展、對(duì)耕地占補(bǔ)平衡有積極的促進(jìn)作用[57-58]。
2.2.5 土地產(chǎn)權(quán) 對(duì)土地發(fā)展權(quán)的研究是2012年土地產(chǎn)權(quán)文獻(xiàn)的一個(gè)重點(diǎn)。陳柏峰認(rèn)為征地糾紛的本質(zhì)是各方對(duì)土地發(fā)展增益的爭(zhēng)奪,土地發(fā)展增益在法律上表現(xiàn)為土地發(fā)展權(quán),指出中國(guó)的土地發(fā)展權(quán)未能明確保障失地農(nóng)民分享土地發(fā)展增益,且缺乏制度裝置來讓大田農(nóng)民分享土地發(fā)展增益[59]。蔡銀鶯等發(fā)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)政策仍多停留在制度層面,農(nóng)民的規(guī)劃知情權(quán)及參與程度不夠,存在農(nóng)戶不知情被動(dòng)參與、缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)狀況;規(guī)劃管制對(duì)于農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的影響主要體現(xiàn)在土地用途的管制和生產(chǎn)自主性的限制上[60]。童菊兒等分析浙江“異地補(bǔ)充耕地”市場(chǎng)的興起、發(fā)展與績(jī)效,建議在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)基礎(chǔ)上在全國(guó)范圍內(nèi)推廣,實(shí)行土地發(fā)展權(quán)的跨省轉(zhuǎn)移與交易[61]。朱一中、曹?;谕恋匕l(fā)展權(quán)概念建立了土地增值收益分配理論模型,認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)獲得土地增值中的農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益,政府應(yīng)獲得市地發(fā)展權(quán)收益,開發(fā)商應(yīng)獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率下的土地開發(fā)資本投入收益,理想的土地增值收益分享比例是農(nóng)民約占25%—30%,開發(fā)商約占15%—20%,政府約占50%—55%[62]。方麗、田傳浩比較美國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和中國(guó)土地用途管制制度及耕地指標(biāo)交易等地方創(chuàng)新實(shí)踐,指出應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn),引入市場(chǎng)機(jī)制,重點(diǎn)關(guān)注土地發(fā)展權(quán)的界定、配置及定價(jià)、發(fā)展權(quán)市場(chǎng)的建立及發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的監(jiān)督問題,對(duì)各方面的效應(yīng)進(jìn)行分析及權(quán)衡取舍[63]。
此外,張曙光等刻畫了從傳統(tǒng)自給性農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代商業(yè)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中的地權(quán)細(xì)分和流轉(zhuǎn)交易,并揭示出產(chǎn)權(quán)細(xì)分是復(fù)雜產(chǎn)權(quán)實(shí)際實(shí)施的一個(gè)重要途徑,因而不存在絕對(duì)有效的產(chǎn)權(quán)安排,只能在狀態(tài)依存的互動(dòng)過程中尋求相對(duì)有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[64]。于建嶸等認(rèn)為土地問題是“三農(nóng)”問題的核心,論述了土地確權(quán)的基本原則及基本內(nèi)容,提出了土地確權(quán)的操作路線和具體確權(quán)方案,并對(duì)土地登記的效力和機(jī)構(gòu)統(tǒng)一做了評(píng)述[65]。黃季焜、冀縣卿基于農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)到2008年還只有一半左右的農(nóng)民同時(shí)領(lǐng)到了土地承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書,農(nóng)地使用權(quán)確權(quán)提高了土地使用權(quán)的穩(wěn)定性,激發(fā)了農(nóng)戶長(zhǎng)期投資意愿,提高了有機(jī)肥的施用量,認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)不但是保護(hù)農(nóng)民利益的需要,也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要[66]。李延榮認(rèn)為法定地役權(quán)的存在有其客觀必要性,難以用相鄰權(quán)代替之;用法定地役權(quán)制度調(diào)整地役關(guān)系,更符合土地利用實(shí)踐發(fā)展的客觀要求;提出法定地役權(quán)應(yīng)成為地役權(quán)制度的重要內(nèi)容[67]。宋文飛等認(rèn)為地表權(quán)與地下權(quán)相分離的模式符合國(guó)情,但實(shí)踐中卻存在農(nóng)村集體作為土地?fù)碛姓叩牡匚粵]有得到應(yīng)有的尊重、礦業(yè)權(quán)主體行政審批問題嚴(yán)重、礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)權(quán)益沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)、礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清晰等問題[68]。另外,2012年6月,《中國(guó)土地科學(xué)》和《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》編輯部召開研討會(huì),圍繞“農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、發(fā)證工作將對(duì)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治結(jié)構(gòu)及土地管理工作帶來哪些變化與挑戰(zhàn),應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)這種變化與挑戰(zhàn)”進(jìn)行了研討。
2.2.6 土地制度與政府行為 Zhang考查地方政府采用土地儲(chǔ)備制度的影響因素,設(shè)置了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展變量、省級(jí)壓力變量、財(cái)政依賴變量、政治依賴變量、同級(jí)壓力變量、專家理論化變量,發(fā)現(xiàn)所有的自變量都對(duì)土地儲(chǔ)備制度的采用產(chǎn)生影響,經(jīng)濟(jì)變量中人均GDP和工業(yè)化率在初期具有正面影響,但這種影響逐步降低,其他制度和社會(huì)變量變得更加重要[69]。李濤發(fā)現(xiàn)隨著財(cái)政分權(quán)和土地市場(chǎng)化的推進(jìn),土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的影響日益增加,中央和地方關(guān)于土地財(cái)政收益的分配格局不斷改變,而起關(guān)鍵性作用的是地方政府與中央政府關(guān)于收益分配的博弈[70-71]。黃少安等指出,政府要獲得高房?jī)r(jià)從而推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展所產(chǎn)生的“租”,就必須犧牲來自于其他行業(yè)的“稅”,形成“租稅替代”機(jī)制,并使用工業(yè)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了檢驗(yàn)[72]。
在研究?jī)?nèi)容上,與國(guó)外往往側(cè)重非常具體、微觀的研究選題不同,對(duì)中國(guó)土地市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的研究大多是與改革開放、制度變遷、市場(chǎng)完善等宏大主題緊密相聯(lián)的,這體現(xiàn)在有關(guān)土地市場(chǎng)的總體研究,以及對(duì)土地供給、土地需求、土地價(jià)格等專門研究的各個(gè)方面。對(duì)土地產(chǎn)權(quán)和制度的研究涉及內(nèi)容廣泛,包括總體制度改革、農(nóng)地制度、征地制度、土地督查制度以及土地產(chǎn)權(quán)(特別是土地發(fā)展權(quán))等各個(gè)方面。相對(duì)于對(duì)農(nóng)地制度的大量研究而言,對(duì)市地制度的研究較為欠缺;相對(duì)于對(duì)土地市場(chǎng)的理論研究而言,應(yīng)用產(chǎn)權(quán)學(xué)派和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等對(duì)中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)和制度進(jìn)行理論探討的研究較為欠缺。
在研究方法上,大量研究仍然以宏觀分析為主,但已有學(xué)者進(jìn)行微觀分析,或基于典型田野調(diào)查以及大樣本量的問卷調(diào)查數(shù)據(jù),這是個(gè)好的開始。仍然有大量的研究是定性的、描述性的,研究?jī)?nèi)容和結(jié)論是重復(fù)性的,但可喜的是,有關(guān)土地市場(chǎng)、土地價(jià)格方面的定量研究已有所突破,學(xué)者們采用的研究方法開始豐富起來,盡管理論研究仍然較少,但較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)量建模論文越來越多,截面數(shù)據(jù)模型、時(shí)序模型、面板數(shù)據(jù)模型以及空間計(jì)量模型等都在采用;有關(guān)土地制度的研究中,Zhang對(duì)于土地儲(chǔ)備制度的研究是一個(gè)重要突破,提出了可檢驗(yàn)的假說,并采用了大量數(shù)據(jù)驗(yàn)證了土地儲(chǔ)備制度迅速推開的影響因素,從而為認(rèn)識(shí)制度的擴(kuò)散、中國(guó)地方政府的行為等提供了重要的參考。
在研究水平上,雖然按比例來說,大量的對(duì)中國(guó)土地市場(chǎng)和制度問題的研究發(fā)表的學(xué)術(shù)期刊層次偏低,但已有相當(dāng)數(shù)量的該領(lǐng)域論文發(fā)表在Land Use Policy、Journal of Real Estate Finance and Economics等國(guó)際優(yōu)秀期刊,以及《經(jīng)濟(jì)研究》、《世界經(jīng)濟(jì)》、《管理世界》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》、《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》、《中國(guó)軟科學(xué)》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》、《中國(guó)土地科學(xué)》等國(guó)內(nèi)高水平的經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)期刊中,這說明該領(lǐng)域的研究水平在上升,并逐步為這些期刊所接受。
通過上述文獻(xiàn)綜述,筆者認(rèn)為,2013年及未來土地市場(chǎng)和土地制度領(lǐng)域可能有以下幾個(gè)重點(diǎn)研究方向:
(1)征地制度。該問題已是近幾年的研究熱點(diǎn),改革的呼聲也很高。“十八大”報(bào)告提出,“改革征地制度、提高農(nóng)民土地收益分配比例”。下一步的研究將會(huì)進(jìn)一步深化、細(xì)化。系統(tǒng)總結(jié)中國(guó)征地制度變遷的內(nèi)在邏輯、探討征地制度多年來推進(jìn)不力的瓶頸,對(duì)于征地制度改革思路的擴(kuò)展將會(huì)有所幫助。另外,收集歷史數(shù)據(jù)或調(diào)研數(shù)據(jù),對(duì)征地制度某方面的話題進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析,將是下一步應(yīng)該有所突破的領(lǐng)域。
(2)宅基地制度。宅基地制度也是多年研究的熱點(diǎn)?!笆舜蟆眻?bào)告提出堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。農(nóng)村土地制度改革,尤其是農(nóng)村宅基地制度改革,是促進(jìn)前述“四化”的重要內(nèi)容。對(duì)宅基地制度變遷的分析,對(duì)各地宅基地制度創(chuàng)新的調(diào)研、比較、評(píng)估和總結(jié),設(shè)計(jì)惠農(nóng)、可行的方案,具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
(3)地價(jià)問題。土地價(jià)格是土地市場(chǎng)的核心指標(biāo),但以往對(duì)中國(guó)土地價(jià)格水平及其波動(dòng)的研究較少,一方面可能是缺乏理論基礎(chǔ),更重要的可能是缺乏數(shù)據(jù)。2012年此類問題的定量研究已經(jīng)開始,在未來房地產(chǎn)市場(chǎng)回暖態(tài)勢(shì)、房?jī)r(jià)趨向反彈的大背景下,地價(jià)問題的研究將會(huì)是一個(gè)熱點(diǎn)。將地方政府行為納入研究的分析框架,實(shí)證研究地方政府行為對(duì)地價(jià)的影響,將增加我們對(duì)于中國(guó)地價(jià)波動(dòng)的認(rèn)識(shí)。
(4)差別化供地政策。在土地市場(chǎng)和制度領(lǐng)域,數(shù)量最多的可能就是有關(guān)“土地管理”的論文,但遺憾的是,這類論文往往是定性的、描述性的甚至重復(fù)性的。中央已多次提到“差別化土地管理”,并已有國(guó)家級(jí)、省部級(jí)的相關(guān)課題立項(xiàng),可以預(yù)計(jì)該問題將會(huì)是明年及未來的一個(gè)研究熱點(diǎn)。
(5)土地用途的區(qū)分。以往的研究幾乎都只是籠統(tǒng)地研究土地,而未具體區(qū)分不同的土地用途,忽略了不同用途土地定價(jià)機(jī)制、出讓制度的差異。2012年已有多篇論文專門探討工業(yè)用地的供給、需求和價(jià)格問題,是一個(gè)喜人的現(xiàn)象。區(qū)分土地用途,按住宅、商業(yè)、工業(yè)等用途,分別細(xì)化研究,或探討不同用途土地之間價(jià)格的相互影響,或與地方政府的土地經(jīng)營(yíng)行為結(jié)合起來,將是推進(jìn)下一步研究的重要方向。
(6)生態(tài)用地?!笆舜蟆睂⑸鷳B(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體的總體布局,強(qiáng)調(diào)努力建設(shè)美麗中國(guó),可以預(yù)見與生態(tài)用地、土地的可持續(xù)利用等有關(guān)的問題將會(huì)是今后的一個(gè)研究新熱點(diǎn)。
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Comments on Land Sciences Research Priorities of 2012 and Perspective of 2013: Sub-report of Land Market and Land Institutions
ZHANG Qing-yong, FENG Lei
(1. Shool of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2. Depatment of land and Real Esfate Management, Renmin University of China, Beijing 100872, China)
The purpose of this paper is to summarize the research progress on Chinese land market and land institutions in 2012 and give prospect in 2013. Method of documentation was employed. The results indicate that scholars around the world conducted a lot of studies on Chinese land market and land institutions in 2012. The progress is dynamic and satisfactory. Further studies, e.g., in 2013, might focus issues concerning land expropriation, rural residential land, land price, diversified land supply policies, specialized land use types, and ecological land.
land market; land institutions; research progress
F301.2
A
1001-8158(2013)02-0087-10
2012-12-30
2013-01-15
張清勇(1980-),男,福建金門人,博士,講師。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)。E-mail: qyzh@ruc.edu.cn
豐雷(1972-),男,山東聊城人,博士,副教授。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)學(xué)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析方法的應(yīng)用。E-mail: fenglei@mparuc.edu.cn