社區(qū)災害風險管理現狀與展望*

陳容，崔鵬

(1.中國科學院·水利部成都山地災害與環(huán)境研究所，中國科學院山地災害與地表過程重點實驗室，四川成都610041;2.中國科學院研究生院，北京100049)

0 引言

1 國內外研究和實踐現狀

1.1 國外社區(qū)災害風險管理現狀

1.1.1 發(fā)達國家的實踐和經驗

國外發(fā)達國家十分注重社區(qū)減災管理，形成了比較完善的防災減災體系。美國的“防災型社區(qū)”的建設和運行取得了良好的效果，在組織形式、運行機制、宣傳教育等方面值得借鑒，其中開展社區(qū)防災教育和培訓是建設“防災型社區(qū)”的重要前提［11］，而防災社區(qū)建設的核心是建立社區(qū)與企業(yè)、政府部門和民間組織等相關組織和機構的伙伴關系［12］。教育、培訓及建立伙伴關系是社區(qū)提高其橫向整合度和縱向整合度的有效方式。Stehr［13］認為橫向整合度和縱向整合度都高的社區(qū)，災后重建工作通常進行得較理想，一方面社區(qū)能動員自己的力量，針對社區(qū)自身的需求進行重建，另一方面又能從外界取得更多重建所需的資源。德國聯邦政府注重整合各類資源提高全社會的風險管理能力。日本的社區(qū)(基層)災害風險管理有兩種做法:①政府在編制城市規(guī)劃、地區(qū)防災規(guī)劃和應急預案時，首先做好社區(qū)的風險評估:②政府與居民一起，或以居民為主體，基于政府提供的科學的基礎資料，進行風險評估，制定不同比例尺的危險圖和面向家庭的應急疏散避難圖［14］。日本作為災害多發(fā)國家，提出了“公助·共助·自助”的減災理念［15］，并在法律中明確了各級政府、企業(yè)、社團和公民個人的權力、職責和義務，強化了“自救、互救、公救”相結合的合作關系［14］。加拿大在法律中也明確了基層政府和居民的職責，鼓勵社區(qū)居民開展自救和互助。

1.1.2 發(fā)展中或欠發(fā)達國家的嘗試與經驗

(1)社區(qū)減災實例

近來年，國外不少發(fā)展中國家或地區(qū)開展了社區(qū)災害風險管理研究和實踐嘗試，積累了許多寶貴的經驗。由于簡單擋土墻不能有效地減少滑坡風險，2004年，東加勒比海地區(qū)啟動了社區(qū)邊坡穩(wěn)定性管理項目(Management of Slope Stability in Communities，MoSSaiC)［16］。該項目充分調動當地政府、國際國內非政府組織及社區(qū)居民參與邊坡穩(wěn)定性防治［6，17］。實地驗證表明MoSSaiC項目效果顯著，在社區(qū)建設網絡水渠可以有效地截獲不同形式的地表水，從而可以最大化地減少滑坡風險，這種方法可能很好地適用于發(fā)展中國家的脆弱社區(qū)［6，18］。Tsinda＆Gakuba［19］研究表明，非洲盧旺達基加利市若要實現可持續(xù)減災，迫切需要虛心聽取公眾參與社區(qū)減災的意愿和建議，需要完善組織結構和政策規(guī)劃。聯合國區(qū)域發(fā)展研究中心在亞洲開展了“可持續(xù)社區(qū)減災”試點活動，成效顯著，值得借鑒。

(2)國家和地方災害管理者、非政府組織、企業(yè)及社區(qū)公眾在社區(qū)減災中的角色

通過一些國家的社區(qū)減災實踐，逐步認識到國家和地方災害管理者、非政府組織、企業(yè)及社區(qū)公眾在社區(qū)減災過程中扮演的角色［20－22］。

綜上所述，對復發(fā)性分泌性中耳炎患者采用咽鼓管吹張注入地塞米松結合口服藥物進行治療的臨床方法能顯著提高患者的臨床治療效果，并降低患者治療后的復發(fā)率，尤其適合有全身使用激素禁忌證的患者及不接受鼓膜切開鼓室置管的患者，值得臨床廣泛推廣應用。同時咽鼓管吹張技術亦是近年來國內新開展咽鼓管球囊擴張技術治療分泌性中耳炎的基礎原理，操作簡單，損傷小，不需住院，醫(yī)療費用相對較低，可減輕患者的經濟負擔，非常適合基層醫(yī)院的推廣。但該研究方法樣本不大，以及遠期效果還需更多臨床樣本觀察。

國家災害管理者在社區(qū)減災中主要扮演兩個角色:①建立和實施可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)減災戰(zhàn)略［22］;②作為擁護者和推動者促進其他利益體參與社區(qū)減災。地方災害管理者(減災工作者重要成員)是領導和協調的焦點。其主要職能有三點:①確認、支持和加強本地的應對機制，充分考慮并不斷提高當地居民對風險的認知和應對能力;②確立開展持續(xù)性的參與機制和協調機制，吸引和引導更廣泛利益群體參與，尤其是最易受到傷害的弱勢群體;③建立有效的社區(qū)防災減災管理數據庫，普及和深化社區(qū)減災取得的成果?？傊菫暮芾淼闹饕嫦嚓P者之一。因此，政府領導人的動機和承諾，并愿意采取擬議的綜合減災方法是保障自然資源、生命財產安全并促進災害易發(fā)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關鍵［23］。

非政府組織(Non-Governmental Organization，NGO)作為減災工作者的重要組成部分，因其組織的靈活性和廣泛的民間性、社會性在自然災害管理中發(fā)揮重要的輔助作用，是政府災害管理的有力補充［24］。非政府組織參與防災救災在國外發(fā)達國家已經比較成熟，已經廣泛參與國際災害管理。在南亞各國，以社區(qū)為基礎的減災備災和救助活動，多數由非政府組織進行，其中國際非政府組織是中堅力量，從而形成了一種“政府－援助國－非政府組織”三方合作、協調救災、恢復重建的機制［25］。在全球化趨勢下，非政府組織在促進防災減災國際合作交流中發(fā)揮重要作用［24，26］。

企業(yè)作為資源和服務提供者，在社區(qū)災害管理過程中具有極大的推進作用，一定程度上緩解了政府災害救助的財政負擔。

社區(qū)公眾在防災減災中有著特殊的責任和意義，從某種程度上說社區(qū)公眾是社區(qū)減災管理的主體。只有社區(qū)居民認知了風險并積極參與減災備災，采取有效的管理措施，才能從根本上將人員和財產損失降到最低。

全球化給人們帶來了發(fā)展的契機，也帶來了與日俱增的各種災害風險。發(fā)展中或欠發(fā)達國家的這些社區(qū)減災經驗表明，加強國際合作是推進社區(qū)減災管理的重要舉措。在減災形勢日益嚴峻的今天，多方合作的社區(qū)災害風險管理勢在必然。經驗表明，加強社區(qū)風險管理是治理和減少風險并確?？沙掷m(xù)發(fā)展的一個行之有效的手段。當減災的重點放在減少地方脆弱性和增強社區(qū)防災減災能力上時，就可以減輕風險，減少損失［6，10，18，20］。

1.2 中國社區(qū)災害風險管理的現狀

我國在社區(qū)災害風險管理上進行了許多有益的探索，其中臺灣地區(qū)的社區(qū)泥石流災害風險管理已日趨成熟，已形成較完善的社區(qū)減災管理機制。1999年集集7.6級地震后，為了減輕災害損失，并增強民眾參與減災的自覺性和主動性，臺灣于2000年啟動了非工程減災方案:土石流(即泥石流)疏散演習，2004年開展了“自下而上”的土石流自主防災社區(qū)建設，在預報預警和疏散避難等方面不斷完善［27］。實證研究表明:這些減少社區(qū)風險的方案(包括減災工程，疏散演練及有節(jié)制的發(fā)展戰(zhàn)略)符合成本效益［28］。

中國大陸引入社區(qū)災害風險管理概念已有多年，并在實踐中不斷充實，特別是汶川地震后，政府和學界越來越重視社區(qū)災害風險管理研究和實踐工作，加大了政策、技術和財政支持力度。例如，群測群防是我國當前山地災害社區(qū)風險管理的“雛型”，是具有中國特色的地質災害防治體系的重要組成部分［29］，發(fā)揮著重要的現實作用［30］。如2010年8月13日，清平特大山洪泥石流成功組織避險，泥石流沖出量約600萬m3，遠遠大于舟曲泥石流，但死傷人數遠遠小于舟曲。其中一個很重要的因素就是得益于群測群防的有效運行。但由于制度、觀念等一些原因，1966年邢臺地震后至今，群測群防工作大至經歷了起步—高潮—調整—復興四個發(fā)展階段［30］。在市場經濟迅速發(fā)展的今天，群測群防必然有新的形式和內涵。目前，我國建起了一支10多萬人的群測群防監(jiān)測員隊伍，在絕大多數地質災害多發(fā)區(qū)建立了群測群防體系，完善了縣、鄉(xiāng)、村三級防災任制，并由政府落實補助經費，明確責任到人，嚴格落實汛期值班制度、險情巡查制度和災情速報制度。為了充分調動廣大群眾防災減災的能動性，各地積極開展地質災害防治知識宣傳和培訓，發(fā)放了地質災害防災工作明白卡、避險明白卡，實現對地質災害隱患點附近群眾的基本培訓全覆蓋，并開展綜合減災預案演練，以確保預案具有可操作性。如2009年11月9日和11月12日，聯合國開發(fā)計劃署與國家民政部合作的農村社區(qū)減災模式研究項目分別在陜西省漢中市寧強縣廣坪鎮(zhèn)駱家嘴村和四川省廣元市利州區(qū)三堆鎮(zhèn)馬口村［31］舉行“農村社區(qū)災害救助應急演練”。這是新中國建國以來民政部首次在村一級農村社區(qū)進行的防災應急演練，為探索中國西部農村社區(qū)基于社區(qū)的防災減災能力建設提供了很好的范例［32］。隨著地質災害群測群防工作的大力推進及全國范圍內“綜合減災示范社區(qū)”的積極創(chuàng)建，社區(qū)災害風險管理的模式和運行機制日趨成熟，應用也更為廣泛。如在社區(qū)減災工程和扶貧工程實施中引入了社區(qū)災害風險管理理念，云南省景東縣漫灣鎮(zhèn)滑坡治理［33］和甘肅省定西市安定區(qū)香泉鎮(zhèn)中莊村災害風險管理［10］就是兩個成功的案例。

為促進企業(yè)參與社區(qū)減災，2007年以來，民政部與亞洲基金會共同實施了“災害管理公共合作項目”，中國企業(yè)聯合會和美國商會也參與其中。該項目的總體目標是通過強化公共－私營部門的合作來改進中國在備災和賑災方面的管理［34］。汶川地震后，民間組織在社區(qū)層面開展參與式實踐上進行了大力助推。其中，比較有代表性的，是云南省大眾流域管理研究及推廣中心(簡稱“綠色流域”，國內一家民間環(huán)保組織)開展的“災害社會影響評價、災害管理規(guī)劃能力建設”等一系列融培訓、實踐與科研為一體的綜合性項目。大量實踐表明，多方合作有力促進了我國社區(qū)減災工作的蓬勃開展。

2 我國社區(qū)災害風險管理存在的問題

2.1 總體發(fā)展不平衡

從總體上看，各地社區(qū)災害風險管理開展程度不一，社區(qū)減災能力建設的整體發(fā)展水平不平衡。主要表現在:①中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)與東部發(fā)達地區(qū)相比，社區(qū)災害風險管理人力、物力和財力都較落后;②農村社區(qū)和城市社區(qū)相比，農村社區(qū)的減災能力建設依然十分薄弱。

2.2 社會化參與程度不高

社區(qū)災害風險管理社會化參與程度不高。首先，表現在社區(qū)居民還未真正參與災害風險管理的全過程，如風險評估、應急預案編制等活動很少吸收當地居民參與;社區(qū)民居參與群測群防、疏散演練的積極性不高，減災的責任感不強，需要落實經費補助。其次，當前我國主要致力于減災救災的民間組織發(fā)展緩慢。究其原因:①自身內部制度不完善，如財務、監(jiān)督和培訓制度［35］;②有利于民間組織發(fā)展的外部環(huán)境還不完善，民間組織面臨體制約束、社會資源不足、社會資本匱乏、制度性支持缺乏和公益捐贈不足等局面［35－36］。此外，企業(yè)支持社區(qū)減災工作存在問題和局限。中小學在社區(qū)減災能力建設中的作用也發(fā)揮不夠。

2.3 缺乏有效的社區(qū)減災綜合協調機制

從當前中國的現實看，社區(qū)減災工作基本都是依托社區(qū)村(居)委會來組織落實，社區(qū)干部基本處于疲于應付的狀態(tài)，社區(qū)干部缺乏防災減災知識，臨災應急處置的專業(yè)水平不足，難以有效地承擔起社區(qū)減災的領導和組織協調工作。一方面，社區(qū)減災還沒有列入部分村(居)委會重要日程;另一方面，社區(qū)村(居)委會對增加社區(qū)社會資本(社區(qū)網絡)的重視不夠，社區(qū)成員間信任度不高等。這些都不利于社區(qū)綜合減災工作的開展，特別是難以形成政府、組織及成員之間的互動和配合。社區(qū)缺乏有效的綜合減災協調機制對防災減災效果有很大影響。例如，群測群防在具體操作層面運行難度較大，存在組織、監(jiān)督、管理制度不健全、網點建設運行不規(guī)范、信息報送不暢通、重監(jiān)測輕預防、經費不足等問題［30］。徐玖平等［24，26］研究了NGO參與災后援助聯動和重建的綜合集成模式，對NGO開展社區(qū)減災工作具有指導意義。但在當前社區(qū)減災工作中，企業(yè)、NGO、政府、專家及社區(qū)民眾之間怎么有效協調有待進一步探索。

2.4 社區(qū)缺乏有效的防災規(guī)劃和應急預案

近年來我國“一案三制”的應急管理工作取得了一定進展，但大多數社區(qū)的防災規(guī)劃和應急預案缺乏針對性，有的社區(qū)預案只是模仿上級部門的預案內容，應急預案沒有充分體現社區(qū)的特殊性、資源的整合、部門之間的合作、協調等［37］。防災規(guī)劃、應急預案的編制大多靠政府完成，公眾參與度不高，且大多數預案沒有經過演練和實踐的考驗，公眾對防災規(guī)劃和預案的知曉率較低。Pearce［38］認為公眾參與社區(qū)災害管理規(guī)劃是可持續(xù)減災的重要保證。Brenda等［39］認為制定社區(qū)災害管理規(guī)劃必須了解其中高危人群的社會和經濟現實，要充分重視弱勢群體的作用。

2.5 防災減災宣傳教育力度不夠

部分政府和社區(qū)公眾對災害風險存在僥幸心理，對防災減災宣傳教育重視程度不夠，突發(fā)事件應急管理宣傳教育缺乏制度化保障［40］，尤其在中小學校、農村社區(qū)和企業(yè)施工單位，防災減災宣傳教育力度不夠，針對性不強，缺乏長期性。由于防災教育的不足，公眾災害防范意識普遍薄弱，自我安全防護知識匱乏、參與減災的主動性不高，即便是城市社區(qū)也還沒有形成成熟的社區(qū)應急文化體系［41］，如上海市有近91.4%的被調查者認為自己“缺乏防災減災相關知識技能，希望更多地了解、掌握”［42］。災害風險意識不足一方面導致人們過度開發(fā)和利用資源，如砍柴取薪、濫墾土地、隨意建房、施工、開礦等，為安全隱患埋下伏筆;另一方面導致災害應急能力不強，如2012年“6·28”寧南特大山洪泥石流災害共造成白鶴灘水電站施工人員20人失蹤，20人遇難［43］。從近年來的災情統計看，工礦企業(yè)發(fā)生群死群傷的概率較多。印度尼西亞政府在反思印度洋海嘯的教訓后指出，最大的教訓是沒有建立早期預警系統和缺乏對居民的災害教育培訓［12］。Srinivasa＆Nakagawa［44］認為人們應樹立危機意識，以印度洋海嘯為契機，學會更好地為未來的災難做準備。因此應高度重視防災減災宣傳教育。

2.6 社區(qū)防災減災資源缺乏有效整合

由于缺乏有效的綜合減災協調機制，社區(qū)防災減災資源缺乏有效地整合。主要體現在以下幾個方面:①信息共享機制不健全，災害預警預報精度不高;②缺乏統一的應急隊伍，參與社區(qū)防災減災的志愿者呈老齡化;③應急避難場所、應急物資管理及維護權責不明;④減災資金有限且有限的減災資金沒有得到有效使用。項目實施過程中，按照垂直層級分配資金，社區(qū)層面資金往往不足［45］。設立社區(qū)防災減災的專項資金，并納入中央和地方政府財政預算，是可持續(xù)減災的重要保證［46］。然而，當前中央財政并沒有明確支持社區(qū)減災工作的經費預算，地方政府對社區(qū)減災的投入也受制于地方經濟的發(fā)展水平。此外，災害風險分散機制和經濟補償機制滯后，造成融資渠道不暢［47］，從而加重了政府應對災害的財政負擔，在片面政績觀驅使下當地政府很難保證將有限資金用于災前防御，這個問題在貧困地區(qū)尤為突出。此外，由于缺乏有效協調機制，各涉災部門資金分散使用且不注重資金使用的績效評估，減災效果不顯著。

3 我國社區(qū)災害風險管理的展望

根據國內外社區(qū)災害風險管理的實踐經驗，針對目前社區(qū)災害風險管理存在的問題，提出我國社區(qū)災害風險管理需要加強的方面。

3.1 促進社區(qū)災害管理立法

我國針對社區(qū)層面沒有出臺相應的減災法規(guī)，因而社區(qū)很難在防災減災方面做到有法可依。未來我國應在社區(qū)災害風險管理實踐的基礎上，積極推進社區(qū)減災的法規(guī)建設，在國家政策及法律法規(guī)層面不斷完善社區(qū)防災減災的相關條款，如通過法律形式，明確各級政府、企業(yè)、社會和公民的減災職責和協調機制，合理分擔各地及各級政府財政投入比例，完善應急預案編制和實施規(guī)范等，并實現“預防文化”宣傳教育的制度化。

3.2 建立社會參與的長效激勵機制

關注社區(qū)的潛力和需求是社會恢復和災害管理的重要原則［48］。應充分考慮到各利益相關者的需求、關注點、經濟狀況，社區(qū)的資源狀況與社會背景，效益與效率等原則，探討各利益群體的參與激勵機制。主要考慮的內容有:制訂扶持政策，建立伙伴合作機制，為企事業(yè)單位、民間組織和志愿者提供寬松的活動平臺，針對不同需求開展有效的培訓等。社區(qū)災害風險管理的挑戰(zhàn)之一是保持社區(qū)層面防災減災的持久化［49］。因此，如何建立長效的社會參與激勵機制，營造全民自覺參與社區(qū)災害風險管理全過程的文化氛圍，是值得進一步探索的重要課題。

3.3 健全參與式社區(qū)減災機制

加強各利益相關者在災害風險管理各個階段的協調性和參與性尤為重要［49］。我國社區(qū)減災需要在實踐中不斷建立健全參與式社區(qū)減災機制，確保社區(qū)減災工作高效實施。今后應該探索的內容主要有:建立社區(qū)減災委員會，健全防災減災綜合協調機制，完善部門協同、上下聯動、社會參與、分工協作的防災減災決策和運行模式，建立健全社區(qū)資金優(yōu)化、信息共享(如預警預報等方面)、風險分擔(如災害保險)、人才培養(yǎng)、應急保障、群測群防、績效評估、監(jiān)督反饋(監(jiān)控災害防治工程、建筑施工及應急預案執(zhí)行等工作)等減災機制，保障社區(qū)減災工作有效實施。

3.4 加強社區(qū)防災減災綜合能力建設

在了解社區(qū)災害應急能力的基本狀況和綜合水平基礎上，通過宣傳、培訓、教育、演練等方式，提高公眾災害風險意識和心理承受能力［50］?！澳銣蕚浜昧藛帷忻駷暮蕚渲改稀币欢ǔ潭壬弦呀洺蔀槊绹畬ι鐓^(qū)居民進行災害教育的范本［51］。該指南為家庭提供了如何針對各種災害的具體指導，實踐意義很強。我國的《震后貧困村恢復重建過程中環(huán)境風險規(guī)避指南》［52］，在指導人們識別和減少環(huán)境風險上具有積極作用，但目前尚未在社區(qū)普及，且該指南對使用人員的知識基礎要求較高。因此，一方面應進一步做好推廣工作，另一方面需要結合廣大社區(qū)實際，針對不同災種設計編制通俗易懂又具體翔實的實手冊和掛圖［53］。同時，還需要鼓勵人們廣泛參與社區(qū)災害風險評估和應急預案的編制和實施，重視全民尤其中小學的防災減災教育，加強社區(qū)應急物資儲備、人才隊伍建設，健全交通、通訊以及防災減災基礎設施等，樹立預防文化觀念，以提高社區(qū)防災減災綜合能力。

3.5 加強社區(qū)災害資源化利用

自然災害如果合理調控，一定程度上可以轉化為資源。如九寨溝昔日的一系列堰塞湖經自然保存，成了今日著名的海子風景區(qū)，同時增強了河谷岸坡穩(wěn)定性，大大減少新的崩塌滑坡的發(fā)生［54］。加強社區(qū)災害資源化利用，把防治災害與脫貧工程、資源開發(fā)、環(huán)境保護、工程建設緊密結合，實現減災與資源環(huán)境及社會經濟的協調發(fā)展。

3.6 探討多方共同參與的社區(qū)災害風險管理模式

現行社區(qū)災害管理模式還處于探索階段，還未建立完善的運行機制。今后，應結合社區(qū)減災項目的實施，根據社區(qū)特點探索以地方政府、專家、企業(yè)、非政府組織、社區(qū)公眾等多方共同參與有機協作的社區(qū)減災模式，發(fā)揮政府、社會、社區(qū)層面在災害管理方面的作用，建立合作與互信的合作氛圍，實現各種資源的有效整合，提高社區(qū)災害風險管理的效率。同時，還應進一步明確各利益相關者在災害風險管理全過程中的角色定位、功能、協作關系，建立可操作的運作機制與風險承擔機制。

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