簡政放權(quán)的頂層設(shè)計思考及建議

文/牛少鳳

(作者為浙江財經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院副教授，浙江大學(xué)2009年博士后出站)

如果說經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場關(guān)系，那么簡政放權(quán)就是這個核心的核心，是全面深化改革的關(guān)鍵。簡政放權(quán)上要有實質(zhì)性作為，就必須自頂層設(shè)計而為之，才會勢如破竹、功到自然成

縱覽全球，不僅諸多國家行進(jìn)在大刀闊斧地改革調(diào)整之路上，而且一些國際組織也處于擇機(jī)而動地改革調(diào)整計劃中。事實上，改革已成世界大潮、人心所向。放眼中國，深化改革更是到了最緊要關(guān)頭。因為當(dāng)代中國的一切紅利都源于改革開放這一根本動力，如果沒有后續(xù)改革的不斷跟進(jìn)，紅利將如無源之水、無本之木而枯竭，原有的優(yōu)勢也可能喪失殆盡。從這個意義上說，深化改革已成為不可逆轉(zhuǎn)、不可停步的一條開弓沒有回頭箭的正道。那么，今日中國深化改革的總開關(guān)和牛鼻子是什么呢？四個字：簡政放權(quán)。

簡政放權(quán)：是什么和為什么

如果說經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場關(guān)系，那么簡政放權(quán)就是這個核心的核心，是全面深化改革的關(guān)鍵。

第一個問題，簡什么政、放什么權(quán)？簡政放權(quán)，說白了，就是政府必須精簡機(jī)構(gòu)部門、下放由此派生出來的巨大權(quán)力。機(jī)構(gòu)為外在形式、權(quán)力才是實質(zhì)內(nèi)容，放權(quán)比簡政更重要、也更困難。放權(quán)之道，一是關(guān)進(jìn)制度籠子里，二是放回社會手掌中。所謂放權(quán)就是減少對資源特別是優(yōu)質(zhì)資源的占有權(quán)、控制權(quán)、審批權(quán)、決策權(quán)和分配權(quán)等，把相關(guān)的權(quán)力及其利益放還給企業(yè)、社會和市場?，F(xiàn)在一些企業(yè)之所以熱衷“傍政府”、“搞定政府”，個中玄機(jī)無非就是沖著政府手中權(quán)力而已。

第二個問題，為什么要簡政放權(quán)？一句話，為了更高效且更公平的配置資源。從斯密的市場“看不見的手”到凱恩斯的政府“看得見的手”，人類調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)或者配置資源有兩個可供選擇的手段。但也恰恰是可以有選擇惹的禍，市場和政府往往容易掐架，而且往往是政府占上風(fēng)。政府稍占上風(fēng)也可能無大礙，但是政府一旦無節(jié)制地干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，無疑會給經(jīng)濟(jì)生活的健康運行帶來極大危害，甚至讓整個國民經(jīng)濟(jì)“攤上大事”。中外歷史的無數(shù)經(jīng)驗教訓(xùn)無不極其深刻慘痛地警示著這樣一條真理：唯有簡政并放權(quán)，才有生機(jī)與活力。

回顧這些年來的改革歷程，圍繞簡政放權(quán)這個中心，取得的成就無比巨大有目共睹，但是和人民的更高期待相比，和深化改革還有更大的潛力待挖掘相比，和完全可以通過放權(quán)以鏟除腐敗滋生土壤來極大地減少權(quán)力尋租相比，還有很大差距。換個角度看，差距就是潛力、機(jī)遇與希望，因此說簡政放權(quán)大有可為。說起來容易，做起來難，尤其是意味著要自己革自己的命時更是困難得無以復(fù)加。

因此，真要在簡政放權(quán)上有實質(zhì)性作為，就必須自頂層設(shè)計而為之，才會勢如破竹、功到自然成。

頂層設(shè)計第一步：解放思想，更新觀念

雖然說觸動利益往往比觸動靈魂更難，但是這絕對不是說不要觸動靈魂或者更新觀念，而是極言當(dāng)前利益固化程度之冥頑。解放思想、更新觀念在簡政放權(quán)的頂層設(shè)計中具有源頭性的特征與地位，必須作為首選。

——必須鼓足勇氣。在思想觀念方面，要有自我改革、自我舍棄、自我加壓的勇氣。無論是出于天下為公為民的內(nèi)省自愿，還是出于時代潮流所迫的倒逼無奈，都是激發(fā)起簡政放權(quán)勇氣的合理源泉，從而激發(fā)起“明知山有虎、偏向虎山行”的更大勇氣。

——必須善用智慧。如果說“知其不可為而為之”是一種勇氣的話，那么知其無可為而堅決不為之更是一種智慧。在對待權(quán)力上，無疑更需要因時制宜、與時俱進(jìn)而放權(quán)這樣的大智慧。

頂層設(shè)計應(yīng)該把勇于自我改革、放權(quán)讓利于社會作為思想認(rèn)識的基點和具體實踐的出發(fā)點。

頂層設(shè)計的第二步：科學(xué)定位，轉(zhuǎn)變職能

思想認(rèn)識一旦能夠統(tǒng)一到愿意自覺減少政府的資源權(quán)和干預(yù)權(quán)，應(yīng)該說，就有了付之行動的一個重要基礎(chǔ)。但是，光想光說而不練還是不夠的。頂層設(shè)計接下來的第二步就是科學(xué)合理地界定政府職能。

從理論來說，政府職能定位問題實質(zhì)上就是政府和市場孰輕孰重、孰強(qiáng)孰弱的問題，而這已經(jīng)成了人們治理經(jīng)濟(jì)的永恒性課題。這既是一門科學(xué)，又是一門藝術(shù)，其關(guān)鍵就在于如何把握好一個“度”。一般地，從微觀角度來說，政府管不了也管不好由一個個分散主體決策的經(jīng)濟(jì)行為，只有“看不見的手”反而能加以自動調(diào)節(jié)；從宏觀角度來說，市場由于其分散性與復(fù)雜性所決定，個體難以或者甚至無法自動從總量即宏觀的角度予以調(diào)節(jié)，這就決定必須動用“看得見的手”即政府干預(yù)。正是這兩手的適度運用，微觀層面的資源配置不僅高效而且簡約，宏觀層面的資源配置得以公平與均衡?？墒?問題在于，政府之手總是會不由自主地插手到微觀層面，而違背其存在的初衷，從而添亂。而市場之手又總是會如脫韁的野馬毫無駕馭，無限放任的結(jié)果就是供求失衡，從而引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此，只有科學(xué)合理地界定政府與市場各自的職能邊界，特別是明確政府職能，才能相安無事、相輔相成、相得益彰。

從歷史來說，改革開放以來，我們黨就十分注意研究解決政府職能定位的問題，特別是政府與企業(yè)關(guān)系的問題?；仡櫼欢谓?jīng)典歷史文獻(xiàn)中的真知灼見是非常有價值的。1984年，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，針對過去及當(dāng)時國家對企業(yè)統(tǒng)得過多過死問題，已經(jīng)十分深刻而鮮明地指出“沒有觸及賦予企業(yè)自主權(quán)這個要害問題，也就不能跳出原有的框框?！边M(jìn)而強(qiáng)調(diào)“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進(jìn)行改革，是搞活企業(yè)和整個國民經(jīng)濟(jì)的迫切需要?！辈榇嗽诰o接著的闡述中具體規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的主要職能。說實話，我們既應(yīng)為此而自豪，因為差不多30年前，我們就已經(jīng)認(rèn)識到、提出來，并付之行動了；我們又應(yīng)為此而慚愧，因為同樣將近30年過去了，雖不能說完全沒有破題或者進(jìn)步，但至少問題依然存在、個別甚至十分頑固。

從現(xiàn)實來說，我們黨對政府職能定位問題的理論探索和具體實踐從來沒有停止過，而且可以十分肯定的是今后還將不斷探索完善下去。同時，根據(jù)多年來的實踐經(jīng)驗，對于政府職能定位也已形成相對一致的共識。黨的十八大報告就對政府職能作了十分精辟的最新概括，即“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義”。不禁讓人拍案叫好！再一細(xì)想，更覺確實如此。如果政府能干好這三條，就可以很好地解決好長期困擾我們的政府職能“越位、缺位和錯位”等問題。政府何苦再攬那些干不好、干了也費力不討好的事呢？果如此，人民有福、國家有福、政府自身亦有福。

頂層設(shè)計的第三步：建章立制，依法行政

對于簡政放權(quán)，頂層設(shè)計有了思想觀念的認(rèn)識到位，以及政府職能的切實轉(zhuǎn)變這兩步之后還是不夠的。應(yīng)該說，沒有比把對簡政放權(quán)形成的一切理論認(rèn)識和實踐做法訴諸于法律法規(guī)，以立法形式加以確定下來更穩(wěn)妥、更權(quán)威、更長久的了。因為，唯有法律制度、白紙黑字才是最為可靠的，而這也正是為什么我們稱市場經(jīng)濟(jì)為法治經(jīng)濟(jì)的最為根本的原因。

從現(xiàn)實意義上講，簡政放權(quán)有關(guān)的不管是思想出發(fā)點、良好的意愿，還是機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的設(shè)定、權(quán)力的劃分、責(zé)任的履行等，都需立法明確下來。一句話，把簡政放權(quán)頂層設(shè)計有關(guān)的黨的意志和路線方針政策等統(tǒng)統(tǒng)以立法的形式加以明確，使之規(guī)范化、程序化、制度化和法律化。一方面，可以凡事做到師出有名，所謂名正則言順；另一方面，可以凡事做到從心所欲但不逾矩，所謂不以規(guī)矩?zé)o以成方圓。惟其如此，頂層設(shè)計的良好愿望才能化為現(xiàn)實。

從實踐操作上講，簡什么政、放什么權(quán)，要立法；什么時候簡政放權(quán)，簡政放權(quán)到什么時候，要立法；簡政放權(quán)后賦予了企業(yè)、社會和市場的權(quán)利又怎樣保證落到實處，也要立法。只有以法律為依據(jù)，以法律為約束，以法律為監(jiān)督從而把簡政放權(quán)納入法制化軌道，才能最終杜絕所謂的“二政府”、“影子行政”、“附加職能”等等現(xiàn)象。

從傳統(tǒng)的政策扶持為主的經(jīng)濟(jì)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃贫葹橹鞯男陆?jīng)濟(jì)治理模式，意味著無論是在資源配置上，還是在監(jiān)督管理上，都要進(jìn)一步建立健全市場經(jīng)濟(jì)法治體系，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法工作，以立法來減少政府干預(yù)特別要規(guī)避政策可能產(chǎn)生的隨意性，從而使經(jīng)濟(jì)治理適用規(guī)范性、預(yù)期性、透明性更強(qiáng)的法治方式。

頂層設(shè)計的第四步：講求方法，穩(wěn)步推進(jìn)

上述三步，思想認(rèn)識的轉(zhuǎn)彎、政府職能的轉(zhuǎn)變、行政方式的轉(zhuǎn)型，單純從實現(xiàn)簡政放權(quán)目標(biāo)來說，是完備的。但是，簡政放權(quán)作為下一步全面深化改革的最關(guān)鍵方面，考慮到牽一發(fā)而動全身、固有格局的慣性阻力和盡量減少損失動蕩的試錯等因素，最后必須采取先行先試、逐步推廣的穩(wěn)健型模式。

從成功的改革事例及其經(jīng)驗來說，無論是商鞅變法、羅斯福新政，還是我國波瀾壯闊、奔流不息的改革開放，其成功當(dāng)然是因為順應(yīng)歷史潮流，但確實在方式方法上也都具有“啟發(fā)說服、反復(fù)比較、理論支撐、輿論造勢、廣泛宣傳、鼓勵探索、寬容失誤、局部試點、典型引導(dǎo)、經(jīng)驗總結(jié)、逐步推廣、及時反饋、修正完善”等內(nèi)容與特點。而從失敗的改革事例及其經(jīng)驗來說，無論是王安石變法、俄羅斯“休克療法”，還是現(xiàn)如今由“阿拉伯之春”演變?yōu)椤鞍⒗畡邮幹铩钡膩y局，除了大的方面有重大失誤以外，在方式方法上也犯了“紙上談兵、強(qiáng)行實施、禁錮異見、打擊異己、強(qiáng)求一致、急躁冒進(jìn)、急于求成甚至一意孤行”等嚴(yán)重錯誤。歷史反復(fù)昭示，方式方法不可謂不重要、不可不講求。正所謂“不改不行，改慢了不行，過于激進(jìn)也不行”，一切盡在多做少說之中。

為此，在大原則、大方向確定的前提下，具體路線圖反而應(yīng)該是遵循由簡入繁、由易而難、循序漸進(jìn)的“讓利→放權(quán)→簡政”的過程。先從政府讓利開始，比如降低企業(yè)稅負(fù)等等；再把已經(jīng)因為讓利出來的相應(yīng)權(quán)力在觸動較小的情況下、比較易于接受而順理成章地返還給市場與社會并以立法的形式確立下來；而后權(quán)力一旦還給了社會，與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)及人員也就會比較自然并心悅誠服地逐步隨之精簡。這種兼顧各方、考慮承受、有理有序、減少震蕩的方式方法就會使我們的簡政放權(quán)不斷迎來廣闊天地，而不是阻力重重、困難重重，從而最終走出一條中國特色的簡政放權(quán)之路。

最后，還是引用上面已經(jīng)提到的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中的一句話作為簡政放權(quán)頂層設(shè)計的指針，“改革的進(jìn)行，只應(yīng)該促進(jìn)而絕不能損害社會的安定、生產(chǎn)的發(fā)展、人民生活的改善和國家財力的增強(qiáng)?！睙o論從哪個方面看，此言依然適用于今天，乃至于今后，即使說這一指導(dǎo)思想“放之四海而皆準(zhǔn)”其實也毫不為過。