泰安市推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機制的探索與思考

■ 楊傳文(山東省泰安市司法局局長)

近年來，醫(yī)患糾紛呈高發(fā)趨勢，醫(yī)患關(guān)系緊張成為影響社會穩(wěn)定的因素之一。為破解這一難題、維護社會和諧穩(wěn)定，自2010年始，泰安市司法局就根據(jù)醫(yī)患糾紛特點，結(jié)合實際情況，探索運用人民調(diào)解機制預(yù)防和化解醫(yī)患糾紛，在市及各縣(市、區(qū))相繼成立了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會。在工作中，通過積極選聘工作人員、建立工作制度、加強指導(dǎo)管理，逐漸形成了“以人民調(diào)解為主體，衛(wèi)生行政部門及醫(yī)療機構(gòu)配合協(xié)作，法律服務(wù)行業(yè)積極參與”的醫(yī)患糾紛化解機制，取得明顯成效。本文試圖通過揭示醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機制的背景及發(fā)揮的作用，認清存在的問題和瓶頸，進一步探索完善該機制的路徑，力圖更好地指導(dǎo)、推動我市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作順利開展。

一、推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機制的動因

我市提出建立人民調(diào)解參與醫(yī)患糾紛化解機制的思路，基于多方面因素的考慮，既包含對新形勢任務(wù)的分析，也結(jié)合了我市醫(yī)患糾紛現(xiàn)狀和司法行政工作實際，從而使這一機制在建立之初就有了扎實的理論基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展空間。

首先，推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機制是社會管理創(chuàng)新的新要求。社會管理創(chuàng)新是中央政法委確定的三項重點工作之一，2010年我市被確定為全國35個試點市之一，是山東省唯一的試點單位。進行創(chuàng)新試點的目的，就是要探索與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)、高效科學(xué)的社會管理體制機制、方法途徑，從根本上解決社會管理相對滯后的問題。其中一項重要任務(wù)是“妥善處理化解人民內(nèi)部矛盾，最大限度消除不和諧因素，增加和諧因素”。人民調(diào)解工作作為社會管理創(chuàng)新的一項內(nèi)容，著眼于當(dāng)前的矛盾糾紛熱點，特別是面臨醫(yī)療糾紛的高發(fā)，進一步拓寬工作領(lǐng)域，解決醫(yī)療糾紛等社會問題，成為創(chuàng)新社會管理工作的有效途徑。

其次，推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機制是解決新形勢下醫(yī)療糾紛的重要路徑。隨著我市醫(yī)療事業(yè)快速發(fā)展，人民群眾不斷增長的醫(yī)療服務(wù)需求與醫(yī)療服務(wù)能力、醫(yī)療保障水平的矛盾日益突出，因醫(yī)療產(chǎn)生的醫(yī)患糾紛增多、范圍擴大，醫(yī)患糾紛呈明顯上升趨勢，且化解難度較大。在解決糾紛的實踐中，相比訴訟和行政調(diào)解等手段，人民調(diào)解是一種公益性、中介性的化解機制，由司法行政機關(guān)牽頭組織醫(yī)患糾紛調(diào)解，能夠通過說服教育，耐心做工作，消除患方的誤會，在第一時間起到穩(wěn)定情緒、平息事態(tài)的作用。

第三，人民調(diào)解在化解醫(yī)療糾紛中具有獨到的優(yōu)勢。一是無償性。現(xiàn)實中，當(dāng)事人為維護自身權(quán)利，或通過訴訟，或通過信訪，都會在時間和金錢上花費巨大成本。醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會提供無償調(diào)解服務(wù)，不收取費用，減輕了患者的負擔(dān)。二是協(xié)議書具有法律效力。我市已建立起非訴確認機制，對人民調(diào)解協(xié)議的效力提供法律保障。在醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會主持下達成的調(diào)解協(xié)議，往往可以通過司法確認得到法院認可，具有較強的執(zhí)行力。三是調(diào)解人員具有專業(yè)背景。根據(jù)《關(guān)于加強醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》的要求，各醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會注重吸納離退休醫(yī)學(xué)專家、法官、檢察官、警官，以及律師、公證員、法律工作者，人才隊伍呈現(xiàn)復(fù)合型發(fā)展趨勢，逐步建立起專兼職相結(jié)合的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解員隊伍。

二、泰安市推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機制的探索與實踐

自2010年推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機制以來，泰安市以機制建設(shè)的科學(xué)性、規(guī)范性、長效性為原則，深入研究，多措并舉，探索出一條符合自身實際的醫(yī)患糾紛解決新路徑。

(一)主要工作舉措

市司法局多措并舉，切實從加強“溝通協(xié)調(diào)、隊伍建設(shè)、制度建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)”入手，促進醫(yī)調(diào)會的各項工作順利開展，逐漸形成了一套卓有成效的化解醫(yī)患糾紛新機制。

1、加強溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)化政策環(huán)境。人民調(diào)解化解醫(yī)患糾紛機制是一個新生事物，需要各個部門積極參與，齊抓共管。為順利開展工作，市司法局組織相關(guān)人員考察學(xué)習(xí)寧波、濟寧等地的成功經(jīng)驗和做法，在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)聯(lián)系綜治、衛(wèi)生、財政等部門，聯(lián)合制定下發(fā)《關(guān)于加強醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》，對建立人民調(diào)解參與醫(yī)患糾紛的各項措施提出要求，也明確了各部門的分工和責(zé)任。隨后，市政府辦公室印發(fā)了《泰安市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置辦法》，結(jié)合人民調(diào)解工作實踐提出運用調(diào)解機制參與醫(yī)療糾紛預(yù)防和處置的具體意見。市司法局還與市中級法院就銜接程序、調(diào)處期限、法律效力等作出規(guī)定。同時，各縣市區(qū)也結(jié)合實際，出臺了相關(guān)文件，對人民調(diào)解參與化解醫(yī)患糾紛工作提供了政策支持，理順了各部門的關(guān)系，形成共同參與推動的良好局面。

2、加強隊伍建設(shè)，增強綜合素質(zhì)。在市級層面，采取推薦、選聘等方式聘用了7名長期從事法律工作的同志組成專職醫(yī)療糾紛調(diào)解員隊伍。同時，聘請了20名法律工作者為兼職調(diào)解員，建立了由23名律師事務(wù)所主任、法律服務(wù)所主任、法律學(xué)者組成的法律專家?guī)?，通過市衛(wèi)生部門建立了由492名醫(yī)療醫(yī)學(xué)專家組成的醫(yī)學(xué)專家?guī)欤纬闪藢＜媛毾嘟Y(jié)合的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解員隊伍。同時，有計劃地開展集中培訓(xùn)、優(yōu)秀案例評選、現(xiàn)場調(diào)解觀摩等活動，提高了調(diào)解員素質(zhì)。

3、加強制度建設(shè)，規(guī)范人民調(diào)解程序。醫(yī)調(diào)會詳細制定了主任職責(zé)、值班員職責(zé)、調(diào)解員工作紀律、檔案文書管理規(guī)定、受理范圍、調(diào)解流程等管理制度，規(guī)范了申請調(diào)解告知書、調(diào)解主持詞、調(diào)解協(xié)議書等文書，做到“統(tǒng)一組織形式，統(tǒng)一調(diào)解流程，統(tǒng)一檔案臺賬”，保證了工作的順利開展。大力推行首席負責(zé)制、首問負責(zé)制、崗位責(zé)任制、以獎代補制等工作機制，充分調(diào)動了調(diào)解人員的工作積極性，增強了調(diào)解人員的工作責(zé)任心，提高了調(diào)解效率和調(diào)解質(zhì)量。建立人員績效和考核制度，以糾紛化解量和實效率、當(dāng)事人滿意率為主要內(nèi)容的考核標(biāo)準(zhǔn)。開通醫(yī)調(diào)會網(wǎng)站，方便當(dāng)事人咨詢，接受社會各界監(jiān)督。

4、加強業(yè)務(wù)建設(shè)，提升工作能力。市司法局把醫(yī)療糾紛人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)納入司法行政年度培訓(xùn)計劃，堅持統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一組織。業(yè)務(wù)培訓(xùn)側(cè)重從政策法規(guī)、調(diào)解規(guī)則、調(diào)解方法等基本知識入手，圍繞個案進行深入剖析，不斷加強法律、醫(yī)學(xué)、人際交流、心理學(xué)等方面的知識學(xué)習(xí)，做到“明確職責(zé)、熟知法律、了解規(guī)程、適應(yīng)工作”，使調(diào)解員在較短的時間內(nèi)進入角色，成為行家里手。同時，從受理申請、登記備案、調(diào)查取證、主持調(diào)解、簽訂協(xié)議、檔案管理、保密義務(wù)等各個工作環(huán)節(jié)入手，探索總結(jié)實際工作經(jīng)驗，提高業(yè)務(wù)能力，確保了規(guī)范調(diào)解、陽光調(diào)解、公正調(diào)解。

(二)主要實踐成效

醫(yī)調(diào)會成立以來，逐步在化解醫(yī)患糾紛、保障服務(wù)民生、維護社會穩(wěn)定方面顯現(xiàn)出積極的社會效應(yīng)，發(fā)揮出實際功效和作用，也得到了上級領(lǐng)導(dǎo)和社會各界的充分肯定。

1、初步探索出一條運用人民調(diào)解方式化解醫(yī)患糾紛的新機制。市司法局始終堅持以人民調(diào)解的中立屬性和提高社會公信力為目標(biāo)，緊緊把握公正性和專業(yè)性兩個基本要求，從組織指導(dǎo)、具體運作和專業(yè)支持三個層面，加強醫(yī)調(diào)會規(guī)范化建設(shè)，搭建了工作平臺，建立了新型的專業(yè)性人民調(diào)解模式。整合各類資源，初步建立了以人民調(diào)解為主體、與衛(wèi)生行政部門及醫(yī)療機構(gòu)協(xié)作、與法律服務(wù)配合聯(lián)調(diào)聯(lián)動工作機制。通過借助新聞媒體正面宣傳調(diào)解成功的案例，宣傳醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的成果，提高社會影響力。

2、構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系，維護社會平安穩(wěn)定。實踐中，由司法行政機關(guān)牽頭組織醫(yī)患糾紛調(diào)解，能夠給當(dāng)事人公平公正、不偏不倚的感受，有利于消除患方的誤會，在第一時間起到穩(wěn)定情緒、平息事態(tài)的作用。同時，基于人民調(diào)解的程序公正和調(diào)解結(jié)果的公正，患方一般都能以理性平和的心態(tài)接受調(diào)解結(jié)果，達到定分止?fàn)帯⒎乐辜せ哪康?。目前，?jīng)醫(yī)方申請，及時到現(xiàn)場制止了35起“醫(yī)鬧”現(xiàn)象，通過溝通、教育當(dāng)事人，最終使糾紛事件以調(diào)解的方式圓滿解決。

3、維護患方合法權(quán)益，保障服務(wù)民生。以往解決醫(yī)療糾紛主要是通過衛(wèi)生部門行政調(diào)解、訴訟和自行協(xié)商三種方式，往往消耗大量的時間、較高的經(jīng)濟成本。醫(yī)調(diào)會作為“第三方”介入醫(yī)療糾紛，不收取任何費用，并在法律允許范圍內(nèi)和充分尊重當(dāng)事人自主意愿的基礎(chǔ)上，對醫(yī)患雙方進行法律宣傳、政策講解、心理疏導(dǎo)，為醫(yī)患雙方架起了溝通的橋梁，最終給患者一個信服的結(jié)果，既維護了醫(yī)患雙方的合法權(quán)益，又減輕了患方維權(quán)成本，彰顯了調(diào)解為民的原則。

三、存在的主要困難和問題

一是工作經(jīng)費存在較大缺口。人民調(diào)解是一種純公益性、不收取任何費用的矛盾糾紛化解方式，因此工作經(jīng)費主要依靠財政解決。但市醫(yī)調(diào)會開展工作以來，經(jīng)費保障措施還沒及時到位，其工作經(jīng)費主要由市衛(wèi)生平安協(xié)會在收取的會費中給予捐助，不利于維護醫(yī)調(diào)會的獨立性和中立性。而且從工作中看，經(jīng)費數(shù)量有限，難以滿足規(guī)范化建設(shè)、規(guī)模擴大和選聘優(yōu)秀調(diào)解員等方面的需求。

二是社會知曉率較低。醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作是一個新生事物，人民群眾的認知程度還不高，對于調(diào)解的效果還持懷疑的態(tài)度。

三是各部門協(xié)調(diào)配合力度不夠。運用人民調(diào)解化解醫(yī)患糾紛，是一項系統(tǒng)工程，單靠人民調(diào)解組織的力量是遠遠不夠的，非常需要各部門和社會各界的關(guān)注和支持。因此，在今后的工作中，還要進一步加強與綜治、衛(wèi)生、醫(yī)院、財政等部門的聯(lián)系，進一步整合法律資源和衛(wèi)生服務(wù)資源，形成工作合力，共同營造大調(diào)解的工作格局。

四是監(jiān)督機制尚未完善。根據(jù)布迪厄慣習(xí)理論，調(diào)解行為實際上取決于調(diào)解員的調(diào)解慣習(xí)。而調(diào)解員的個人慣習(xí)，一部分來源于其個人的主觀存在，如調(diào)解員的處世經(jīng)驗、人生閱歷、談話技巧和知識結(jié)構(gòu)等。調(diào)解員調(diào)解慣習(xí)的優(yōu)劣，直接影響到調(diào)解結(jié)果的公平性。目前，盡管已經(jīng)出臺了《泰安市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置辦法》，明確了調(diào)解員的義務(wù)，但實質(zhì)上并未構(gòu)建硬性的約束機制，監(jiān)督機制不健全。

四、對策和建議

(一)推動醫(yī)調(diào)會向?qū)I(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化方向發(fā)展。一是要重視調(diào)解人員素質(zhì)。從事醫(yī)患糾紛調(diào)解，要求調(diào)解人員具有較豐富的醫(yī)學(xué)知識和法律知識，掌握以理析法的調(diào)解技巧。因此，必須走專業(yè)化、職業(yè)化道路，廣泛吸收懂法律、懂醫(yī)學(xué)、會調(diào)解的專業(yè)人才參與，并采取各種措施，吸引人才，留住人才，穩(wěn)定隊伍。二是醫(yī)調(diào)會必須堅持規(guī)范化運作，制訂制度規(guī)范，堅持按程序辦事。三是加強窗口建設(shè)。開展人性化服務(wù)，突出服務(wù)形象，積極主動介入糾紛處理，以周到熱情的服務(wù)態(tài)度和公平公正的精神面貌樹立良好形象。

(二)努力避免醫(yī)療糾紛人民調(diào)解出現(xiàn)行政化傾向。為了推動醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作，各地大多成立了多部門聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組或者指導(dǎo)委員會，各部門分工協(xié)作負責(zé)落實。但是個別地方也出現(xiàn)了模糊醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員的民間調(diào)解屬性的傾向或苗頭。我們認為，要保證醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的可持續(xù)發(fā)展，保證其生命力，必須堅持醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會的民間調(diào)解屬性，避免醫(yī)療糾紛人民調(diào)解出現(xiàn)行政化傾向。要堅持調(diào)解自愿的原則，不能一旦發(fā)生醫(yī)療糾紛一律半強制性進入醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會調(diào)解。要堅持調(diào)解獨立的原則，避免地方行政部門干預(yù)調(diào)解工作，變成行政調(diào)解。同時還要避免醫(yī)療糾紛人民調(diào)解司法化。

(三)加強與各部門的溝通聯(lián)系。要建立聯(lián)調(diào)聯(lián)動機制和多部門聯(lián)席會議制度，逐步完善人民調(diào)解與法院訴訟銜接、與治安管理聯(lián)動，與衛(wèi)生行政部門協(xié)作、與法律服務(wù)配合、與醫(yī)療機構(gòu)建立糾紛排查預(yù)警制度等機制，充分發(fā)揮多部門協(xié)作優(yōu)勢，形成工作合力，真正發(fā)揮人民調(diào)解維護社會穩(wěn)定的作用。特別作為一方當(dāng)事人的醫(yī)院，要增強調(diào)解糾紛的主動性，主動協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系，積極配合調(diào)解。同時，要建立獎懲激勵機制，力爭把醫(yī)療糾紛人民調(diào)解納入“平安醫(yī)院”創(chuàng)建工作之中，一同檢查評比，進一步調(diào)動醫(yī)療糾紛調(diào)處的積極性。

(四)積極落實經(jīng)費保障。目前，根據(jù)財政部、司法部《關(guān)于進一步加強人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》的精神，市財政局與市司法局已聯(lián)合發(fā)文，明確將專業(yè)性人民調(diào)解組織的運行經(jīng)費納入財政預(yù)算。《泰安市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置辦法》也明確規(guī)定,“醫(yī)調(diào)會調(diào)解醫(yī)療糾紛不得收取費用，其工作經(jīng)費及人民調(diào)解員的工作補貼由同級財政予以解決”。要認真落實文件精神，協(xié)調(diào)財政部門提高經(jīng)費保障能力，保證醫(yī)調(diào)會的業(yè)務(wù)經(jīng)費及人民調(diào)解員的工作補貼。另外，可以探索研究通過“以案定補”方式，建立健全人民調(diào)解辦案補貼制度，對調(diào)解成功的案件給予一定補助，醫(yī)調(diào)會每季度將案卷報司法局審核，并向財政部門申領(lǐng)補貼。同時，探索建立社會化運作機制，發(fā)展醫(yī)療、法律專家志愿者隊伍，面向社會募集資金，推動醫(yī)患糾紛調(diào)解工作可持續(xù)發(fā)展。

(五)建立調(diào)解員監(jiān)督機制。一是建立調(diào)解小組利益制衡機制。每一個案例的調(diào)解，都必須有兩名以上調(diào)解員參與。其中一名為醫(yī)調(diào)委中司法或者衛(wèi)生派遣的工作人員，另一名為理賠方代表。調(diào)解小組成員共同參與調(diào)解。二是建立醫(yī)調(diào)委案例件報制度。醫(yī)調(diào)委每調(diào)解一個案例均需將所有存檔資料交衛(wèi)生行政部門和司法行政部門同時存檔，以備檢查。三是建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解員績效考核評估制度。建議由專業(yè)評估機構(gòu)設(shè)計詳細的績效評估考核體系，確定細化指標(biāo)。每年進行一次績效評估。評估主體為醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會所覆蓋的地方的所有醫(yī)療機構(gòu)、已經(jīng)調(diào)解完畢的患者代表和社會群眾。

(六)建立宣傳引導(dǎo)機制。充分借助電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體，并在醫(yī)院開設(shè)宣傳欄，大力宣傳醫(yī)患糾紛調(diào)解的成功案例，及時發(fā)現(xiàn)、培育典型，推廣優(yōu)秀調(diào)解員的成功經(jīng)驗，提高社會影響，形成良好的輿論氛圍，使人民調(diào)解在化解醫(yī)患糾紛中發(fā)揮更好的效能。