司法行政基層隊(duì)伍建設(shè)工作調(diào)研報(bào)告
——以陜西省南鄭縣為例

■鄭先紅 (司法部司法研究所副所長)

■余太嚴(yán) (陜西省南鄭縣司法局局長)

司法行政隊(duì)伍是司法行政工作系統(tǒng)的重要組成部分，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮著極其重要的作用。黨中央、國務(wù)院高度重視司法行政工作和司法行政隊(duì)伍建設(shè)，黨的十八大對此提出了更高的要求。因此，加強(qiáng)司法行政隊(duì)伍建設(shè)，既是適應(yīng)新時(shí)期、新形勢、新任務(wù)的要求，也是正確履行職責(zé)，在新形勢下維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵和保障。

為深入了解和真實(shí)掌握基層司法行政機(jī)關(guān)開展隊(duì)伍建設(shè)工作的具體情況，探索司法行政隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)律，我們對陜西省南鄭縣 (以下簡稱南鄭縣)進(jìn)行了專題調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下:

一、司法行政隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀

南鄭縣隸屬陜西省漢中市，地處漢中盆地西南部，北臨漢江，南依巴山。全縣總面積2823.78平方公里，總?cè)丝?5.87萬人，下轄22個(gè)鎮(zhèn)，14個(gè)居委會(huì)，393個(gè)行政村。改革開放以來，尤其是黨的十六大之后，南鄭縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得可喜的成就。然而，隨著改革開放層面的加深和力度的加大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地方重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)步伐的加快，南鄭縣因征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)爭議、醫(yī)療保障、企業(yè)改制等引發(fā)的利益訴求和矛盾糾紛呈多發(fā)態(tài)勢。妥善化解矛盾、糾紛，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)率先突破發(fā)展的必然要求，也是構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)良好和諧民風(fēng)形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。南鄭縣司法局始終把隊(duì)伍建設(shè)作為司法行政事業(yè)長期發(fā)展的基礎(chǔ)性工作來抓，在領(lǐng)導(dǎo)力度上不斷加強(qiáng)，在隊(duì)伍建設(shè)上不斷充實(shí)壯大。

(一)根據(jù)職能要求，不斷充實(shí)司法行政基層隊(duì)伍，健全機(jī)構(gòu)

2005年前，南鄭縣基層司法行政隊(duì)伍僅有61人。縣司法局只負(fù)責(zé)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，司法所的人、財(cái)、物及人事考核全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理，多數(shù)司法所沒有專門辦公用房，只能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他辦公室“合署”辦公。司法所所長也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)任用，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連司法所牌子都沒有，人員編制基本被鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他單位占用，多半不在司法所崗位上從事司法行政工作，司法所職能作用基本不能正常發(fā)揮。

2005年，在上級司法行政部門的部署和指導(dǎo)下，南鄭縣委、縣政府開始下大力氣健全司法行政機(jī)構(gòu)。截至2012年12月底，南鄭縣司法局機(jī)關(guān)共設(shè)有基層工作科、法制宣傳科、辦公室、政工科和法律服務(wù)監(jiān)管科等5個(gè)業(yè)務(wù)科室，另附設(shè)縣委、縣政府的4個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu) (縣委依法治縣工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、縣綜治委刑釋解教人員安置幫教領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、縣政府法律援助中心、縣社區(qū)矯正工作辦公室)。南鄭縣司法局下轄22個(gè)司法所、9個(gè)法律服務(wù)所、1個(gè)公證處、1個(gè)律師事務(wù)所。同時(shí)，積極整合人力資源，不僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收回司法行政專項(xiàng)編制指標(biāo)，還從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿出61個(gè)事業(yè)編制用于司法所規(guī)范化建設(shè)。同年10月，縣編辦、縣勞動(dòng)人事局、縣司法局對該縣司法所進(jìn)行統(tǒng)一整改和人才選拔，從原有司法所人員以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事多年司法行政工作的優(yōu)秀人員中擇優(yōu)錄取90人，組建起一支專門的司法行政隊(duì)伍。在隨后的幾年中，這支隊(duì)伍不斷從政法?？圃盒?、部隊(duì)軍轉(zhuǎn)干部中吸收補(bǔ)充。目前，南鄭縣司法行政全系統(tǒng)共有干警111人，法律服務(wù)工作者31人，執(zhí)業(yè)公證員5人，執(zhí)業(yè)律師18人。其中縣局機(jī)關(guān)行政編制14人，司法所有干警97人(含政法專項(xiàng)編制36人，地方事業(yè)編制61人)，現(xiàn)實(shí)際在崗97人 (中共黨員49人)，平均年齡38歲，平均每所3.2人。當(dāng)前，這支隊(duì)伍已成為南鄭縣在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾方面的一支重要力量。

2006年，司法所規(guī)范化建設(shè)在南鄭縣正式啟動(dòng)。由省廳配置警用車輛16輛，警用摩托車30輛，電腦70臺，打印機(jī)30臺，傳真機(jī)30臺?？h司法局統(tǒng)一給各所配備了新的辦公桌椅，統(tǒng)一了服裝，落實(shí)了司法所長副科級待遇，按工齡落實(shí)了每月150-300元的司法助理員津貼和每人每年1.5萬元的業(yè)務(wù)、辦公經(jīng)費(fèi)。截至目前，22個(gè)司法所全部建成規(guī)范化司法所。其中，新建4個(gè)，購建18個(gè)，有7個(gè)司法所達(dá)到了省級示范化司法所標(biāo)準(zhǔn)。青樹司法所被司法部命名為“全國司法所建設(shè)先進(jìn)單位”。

(二)狠抓工作落實(shí)，強(qiáng)化雙重管理體制下的司法所工作力度

為強(qiáng)化司法行政職能作用，按照司法部和陜西省司法廳的要求，2005年下半年，南鄭縣進(jìn)行了司法所管理體制調(diào)整工作。至2006年初，全縣30個(gè)司法所由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理調(diào)整為以縣司法局管理為主、縣司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理的新體制。隨后下發(fā)的《關(guān)于明確司法所雙重管理職責(zé)的通知》(南辦字 ［2006］15號)，進(jìn)一步細(xì)劃了管理權(quán)限，比較具體地界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與縣司法局對司法所的管理范圍和職責(zé)。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主要負(fù)責(zé)對司法所的日常工作管理、人員管理和生活管理;明確將司法所的政治理論學(xué)習(xí)、考勤納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理;組織安排司法所人員開展本鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政業(yè)務(wù)工作，并督促檢查;協(xié)調(diào)解決司法所工作中的有關(guān)問題，把司法所人員同鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員同等對待，從而為其正常開展工作提供了條件?？h司法局主要負(fù)責(zé)對司法所工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)考核和人事、編制、經(jīng)費(fèi)、裝備管理?？h司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府共同對司法所履行兩個(gè)方面管理職責(zé):一是司法人員的調(diào)動(dòng)、工作考核由縣司法局征求所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府意見后進(jìn)行 (司法所人員年度工作考核由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一測評等次，不占鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)，然后由縣司法局在系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一評定);二是司法所長的配備，在征求所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府意見的基礎(chǔ)上，按干部管理權(quán)限由縣委常委會(huì)研究任免。

要充分肯定的是縣轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府大膽履行了對司法所的日常管理職責(zé)，確保了司法所圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大局開展業(yè)務(wù)工作，使司法所成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府工作機(jī)構(gòu)中工作最忙、使用方便而又最能解決問題的重要力量;確保了各項(xiàng)規(guī)章制度在司法所的嚴(yán)格執(zhí)行;確保了司法所在人員較少、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)少的困難條件下職能作用的充分發(fā)揮。

(三)履職盡責(zé)，司法行政隊(duì)伍在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中作用明顯

司法行政隊(duì)伍作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，作為服務(wù)群眾的“第一窗口”，作為化解矛盾糾紛的前沿陣地，在參與社會(huì)治安綜合治理工作中，在維護(hù)本地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定中，各項(xiàng)職能得到充分發(fā)揮。南鄭縣司法行政系統(tǒng)全體干警樹立“求實(shí)苦干，勇創(chuàng)一流”和“有作為才有地位”的理念，在法制宣傳教育、社會(huì)矛盾化解、法律服務(wù)、安置幫教及社區(qū)矯正等方面作出了大量艱辛細(xì)致的工作，為維護(hù)本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

1、發(fā)揮職能優(yōu)勢，強(qiáng)化普法依法治理工作成效明顯。南鄭縣始終把法制宣傳教育作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的治本之策，堅(jiān)持從縣情、民情出發(fā)，從全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，從群眾的法律需求出發(fā)，積極探索法制宣傳教育新形式，著力在增強(qiáng)法制宣傳實(shí)效性、提高社會(huì)依法治理水平上下功夫，持續(xù)深入推進(jìn)普法依法治理工作。

以“法律六進(jìn)”為載體，加大對重點(diǎn)人群、重點(diǎn)對象、重點(diǎn)時(shí)段的學(xué)法普法工作，積極組織開展了一系列法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)單位、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)宣傳教育活動(dòng)。在各村組、各部門和52個(gè)企業(yè)單位確定了5600名普法宣傳員，培訓(xùn)家庭法律明白人16.5萬人，在各鄉(xiāng)村、社區(qū)、單位、學(xué)校、企業(yè)建立了2350面法制宣傳黑板報(bào)和32處法制文化墻、法制文化宣傳一條街、法制文化廣場，創(chuàng)新開展了“庭院式”普法工作。整合律師、法律服務(wù)工作者以及司法行政干警等法律資源，組建了法律宣講團(tuán)和重點(diǎn)項(xiàng)目法律服務(wù)團(tuán)，堅(jiān)持項(xiàng)目未動(dòng)，法制宣傳先行，針對項(xiàng)目實(shí)施中涉及到的法律問題進(jìn)行法制宣傳、法律服務(wù)，并對項(xiàng)目實(shí)施中有可能出現(xiàn)的矛盾糾紛進(jìn)行評估，及早防范、化解，確保了全縣重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)順利實(shí)施。加大法制文藝創(chuàng)作和法制文藝宣傳，把枯燥的法律條文用通俗易懂的語言和群眾喜聞樂見的形式表現(xiàn)出來，編排成法制文藝小品、法律打油詩或順口溜，通過“法律趕集”或印發(fā)宣傳畫冊進(jìn)行宣傳，深受群眾喜愛。許多鎮(zhèn)都組建了老年法治文藝宣傳隊(duì)，利用節(jié)日、開業(yè)、婚慶、祝壽等機(jī)會(huì)搭建法制宣傳平臺，既活躍了農(nóng)村文化，豐富了群眾生活，又使群眾受到了法制教育，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展?fàn)I造了良好的法治環(huán)境。

近三年來，共命名法治鎮(zhèn)5個(gè)、民主法治示范村45個(gè)、執(zhí)法示范窗口單位10個(gè)、誠信守法企業(yè)3個(gè)、法治校園10個(gè)、學(xué)法用法示范機(jī)關(guān)10個(gè)、學(xué)法用法模范公務(wù)員10名、“十佳法制宣傳員”10名。漢山鎮(zhèn)高莊村被民政部、司法部表彰命名為第四批“全國民主法治示范村”。

2、努力化解矛盾糾紛，開展人民調(diào)解工作富有成效。近年來，南鄭縣因征地、拆遷、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施、群眾建房增多、婚姻、家庭等矛盾增多，維護(hù)本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定任務(wù)十分繁重，司法行政系統(tǒng)作為化解矛盾糾紛的主力軍，不斷強(qiáng)化措施，創(chuàng)新舉措，化解了大量社會(huì)矛盾，有力地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

首先，積極整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層綜治辦、司法所、信訪辦、公安派出所和法律服務(wù)所五方面的資源優(yōu)勢，由綜治辦牽頭，司法所為主，信訪辦、公安派出所、法律服務(wù)所共同參與的化解矛盾糾紛“五位一體”工作機(jī)制，建立了復(fù)雜糾紛聯(lián)調(diào)制度，明確職責(zé)，分工協(xié)作，定期召開聯(lián)席會(huì)議，分析糾紛形成原因，制定調(diào)解方案，落實(shí)穩(wěn)控措施，進(jìn)行案件復(fù)查，形成了優(yōu)勢互補(bǔ)、工作互動(dòng)、責(zé)任明確的矛盾糾紛“大調(diào)解”格局。

其次，在工作方式上，突出抓早、抓小、抓預(yù)防，采取了排查、調(diào)處、回訪、分析、預(yù)警預(yù)防“五步工作法”，實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)處、調(diào)徹底、不反彈。同時(shí)積極與公安、法院加強(qiáng)協(xié)調(diào)銜接，按照“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的要求，在基層法庭、公安派出所建立了聯(lián)調(diào)機(jī)制，極大地延伸了人民調(diào)解的觸角。積極推行人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”機(jī)制，落實(shí)了人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，各鎮(zhèn)根據(jù)自身實(shí)際，每件給予50～100元的補(bǔ)助，進(jìn)一步激發(fā)人民調(diào)解工作活力，調(diào)動(dòng)了調(diào)解員調(diào)解糾紛的積極性。

再次，以學(xué)習(xí)貫徹《人民調(diào)解法》為契機(jī)，加大對全縣各級調(diào)委會(huì)的培訓(xùn)力度。目前，該縣共有393個(gè)村 (社區(qū))調(diào)委會(huì)和76個(gè)專業(yè)調(diào)委會(huì)，調(diào)解員2700余人，而該縣司法局對各級調(diào)委會(huì)的培訓(xùn)平均每年達(dá)50余場次，所有調(diào)委會(huì)人員進(jìn)行每年一次的充實(shí)調(diào)整，調(diào)委會(huì)的整體素質(zhì)明顯提高。截至2012年底，南鄭縣已建成10個(gè)省級規(guī)范化調(diào)委會(huì)、11個(gè)市級規(guī)范化調(diào)委會(huì)和393個(gè)規(guī)范化調(diào)解室。

近三年，全縣共排查化解各類矛盾糾紛21828件(其中，2010年7126件、2011年8411件、2012年6291件)，調(diào)解成功21174件 (其中，2010年6912件、2011年8519件、2012年6103件)，調(diào)解成功率97.1%。引導(dǎo)當(dāng)事人訴訟83件，防止民轉(zhuǎn)刑案件134件521人次，制止群體性械斗41件561人，極大地減輕了公安、法院的壓力，降低了司法成本、節(jié)約了司法資源。

3、勇于實(shí)踐，依照法規(guī)對特殊人群的管理行之有效。南鄭縣堅(jiān)持把加強(qiáng)對刑釋解教人員、社區(qū)矯正對象的監(jiān)管作為司法行政工作參與社會(huì)管理創(chuàng)新的重中之重，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，狠抓工作機(jī)構(gòu)隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、體制機(jī)制建設(shè)、業(yè)務(wù)能力建設(shè)、責(zé)任督導(dǎo)查糾體系建設(shè)，建立了刑釋解教人員安置幫教工作和社區(qū)矯正“司法E通”信息平臺，隨時(shí)隨地掌握每一名社區(qū)矯正對象的活動(dòng)范圍和動(dòng)態(tài)，一人一檔建立臺賬。

2010年7月，南鄭縣社區(qū)矯正試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，首批試點(diǎn)所包括梁山、大河坎、新集、青樹、城關(guān)等5個(gè)司法所。在總結(jié)社區(qū)矯正工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2011年1月，社區(qū)矯正工作在該縣全面鋪開。同年9月，漢中市政協(xié)考察團(tuán)對該縣社區(qū)矯正工作進(jìn)行了專項(xiàng)視察和調(diào)研，對社區(qū)矯正、刑釋解教人員監(jiān)管工作所取得的經(jīng)驗(yàn)和成績給予了充分肯定。2011年10月，中央政法委、司法部和陜西省委省政府領(lǐng)導(dǎo)在大河坎司法所現(xiàn)場觀看了定位系統(tǒng)運(yùn)行情況，對業(yè)已做出的工作成績給予肯定。同時(shí)，明確指示，要繼續(xù)堅(jiān)持“屬地管理”和“接、管、幫一體化”原則，實(shí)現(xiàn)無縫銜接，刑釋解教人員安置幫教措施要準(zhǔn)確到位。

截至目前，全縣累計(jì)接受社區(qū)矯正對象254人，累計(jì)解除矯正94人，在冊社區(qū)矯正對象160人，其中被判緩刑138人，假釋15人，暫予監(jiān)外執(zhí)行3人，剝奪政治權(quán)利4人。從接管社區(qū)矯正工作以來，全縣組織集中教育1128人次，個(gè)別談話教育1010人次，進(jìn)行心理輔導(dǎo)393人，組織社區(qū)服務(wù)796人次，落實(shí)低保13人，技能培訓(xùn)51人次，指導(dǎo)就業(yè)或就學(xué)131人，社區(qū)矯正工作取得明顯成效。

經(jīng)過強(qiáng)化對司法行政隊(duì)伍的建設(shè)，南鄭縣司法行政工作逐漸走在漢中市、陜西省的前列。2011年南鄭縣被漢中市委、市政府授予人民調(diào)解工作先進(jìn)縣;南鄭縣司法局被司法部授予“全國司法所建設(shè)工作先進(jìn)單位”，該縣的青樹司法所被授予“全國模范司法所”?？h司法局被陜西省委省政府授予“人民群眾滿意的政法單位”、被省委政法委授予“執(zhí)法規(guī)范化示范單位”、被省司法廳榮記“集體二等功”、被省委依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組授予“2006-2010年全省普法依法治理先進(jìn)單位”、被省司法廳授予“改革創(chuàng)新，勇創(chuàng)一流金點(diǎn)子獎(jiǎng)”、政法干警核心價(jià)值觀主題實(shí)踐教育活動(dòng)“先進(jìn)集體”等多項(xiàng)殊榮，先后有83項(xiàng)工作、33個(gè)局屬單位、科室以及110余名干警職工分別受到省市縣的表彰獎(jiǎng)勵(lì)。南鄭縣司法局連續(xù)三年獲得南鄭縣綜合工作先進(jìn)單位。22個(gè)司法所中，有8個(gè)司法所先后被縣委評為“群眾滿意的基層站所”，該縣兩河司法所所長廖官富同志被推薦為全國十大調(diào)解能手。

二、基層司法行政隊(duì)伍建設(shè)存在的突出問題和制約因素

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層司法行政隊(duì)伍建設(shè)存在一些突出問題和制約因素，主要表現(xiàn)在以下幾方面:

(一)政法專項(xiàng)編制不能滿足履職需要

目前，南鄭縣司法行政系統(tǒng)局機(jī)關(guān)只有14名政法專項(xiàng)編制，基層司法所只有36名政法專項(xiàng)編制，分散在全縣22個(gè)司法所，承擔(dān)著全縣2823.78平方公里、22個(gè)鎮(zhèn)，14個(gè)居委會(huì)，393個(gè)行政村55.87萬人的法制宣傳教育和依法治理，指導(dǎo)管理人民調(diào)解、法律服務(wù)、安置幫教、社區(qū)矯正等9大工作職能，平均每個(gè)司法所政法編制人員不到2人，甚至還有1人所。其中南鄭縣的大河坎、漢山、新集等鎮(zhèn)，人口都在6萬人以上，轄區(qū)內(nèi)社區(qū)矯正對象均超過20人，人口多、社情民意復(fù)雜，各類矛盾高發(fā)，以至于干警經(jīng)常加班加點(diǎn)，節(jié)假日不能正常休息，身心疲憊。山區(qū)的黎坪、福成、碑壩等司法所，只有2人，最遠(yuǎn)的村距離司法所有40公里，不通公路，只能步行，走訪一次社區(qū)矯正對象或者調(diào)處一件矛盾糾紛，往返一次要三天時(shí)間。雖然地方配有事業(yè)編制，但存在身份、待遇等方面的差別，專業(yè)化水平和工作主動(dòng)性都有一定差距，在人員少的情況下，工作質(zhì)量和效率大打折扣，在很大程度上影響了司法行政工作職能作用的有效發(fā)揮。

(二)隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，少數(shù)人員專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)

從目前南鄭縣司法所隊(duì)伍人員組成結(jié)構(gòu)狀況看:一是經(jīng)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部招錄轉(zhuǎn)崗，二是省新招錄的公務(wù)員，三是多年從事司法行政工作的法律工作者，四是部分受法律教育的大中專學(xué)生，五是部隊(duì)復(fù)轉(zhuǎn)軍人。其中，大部分為復(fù)轉(zhuǎn)軍人安置，具有法律專業(yè)教育的大中專學(xué)生只占到總?cè)藬?shù)的20%，加之司法行政部門工作環(huán)境的特殊性，特別是基層司法所的工作人員，長期在基層一線從事具體工作，學(xué)習(xí)新知識、鍛煉新能力的機(jī)會(huì)少，少數(shù)人員還存在文化水平較低、素質(zhì)不高、敬業(yè)精神不夠好的問題，使得基層隊(duì)伍中人員素質(zhì)、工作能力等“千差萬別”，形成與所賦予職責(zé)之間差距較大，一定程度上制約了司法行政工作的發(fā)展。

(三)雙重管理體制使得司法所人員工作任務(wù)雙重、履職困難

南鄭縣現(xiàn)行雙重管理體制在協(xié)調(diào)縣局和駐地鎮(zhèn)工作上起到了一定的積極作用，但司法所人員既要完成本職工作任務(wù)又要參與鎮(zhèn)政府的中心工作，都普遍承擔(dān)著鎮(zhèn)黨委政府的計(jì)生、黨政、信訪、綜治維穩(wěn)的工作，還有包村的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)以下四個(gè)方面:

1、南鄭縣落實(shí)副科級職級待遇的15名所長全部兼任鎮(zhèn)長助理，加上全體司法所人員的黨員組織關(guān)系都設(shè)置在所在鎮(zhèn)，因此鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府安排的其他工作無法推辭，有的鎮(zhèn)政府在領(lǐng)導(dǎo)分工上也給司法所長安排分管教育、民政、計(jì)劃生育等工作，當(dāng)鎮(zhèn)上的中心工作和司法所的業(yè)務(wù)工作發(fā)生沖突時(shí)，多數(shù)情況是必須以鎮(zhèn)政府的中心工作為主，司法行政業(yè)務(wù)工作必須給鎮(zhèn)中心工作讓路，否則鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)認(rèn)為沒有全局意識，這在一定程度上制約了司法行政工作的正常開展。

2、在辦公用房上，由于司法所肩負(fù)著社區(qū)矯正，安置幫教等特殊人群的管理工作，肩負(fù)著鎮(zhèn)人民調(diào)委會(huì)的工作，還要參與綜治、信訪維穩(wěn)工作，致使部分司法所辦公用房被鎮(zhèn)綜治辦、鎮(zhèn)信訪辦擠占共用。

3、由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對雙重管理體制認(rèn)識的片面，把司法所參與綜治維穩(wěn)信訪工作誤認(rèn)為是司法所的主要職能，有的鎮(zhèn)把信訪接待室、高速公路指揮部、征地拆遷辦等都設(shè)在司法所，凡是涉及村干部的問題、高速公路征地問題、征地拆遷賠償問題、農(nóng)村低保問題、城建規(guī)劃問題、民政救濟(jì)問題、計(jì)劃生育等群眾來信訪，都由司法所接訪、牽頭處理。

4、包聯(lián)村工作也是困擾司法所正常業(yè)務(wù)工作的主要因素，雖然南鄭縣委縣政府多次明確，司法所干部不再包村，但是由于鎮(zhèn)政府工作人員不足和雙重管理體制的制約，全縣50%的司法所目前仍在包村，甚至個(gè)別司法所3名干警包聯(lián)3個(gè)村。包村工作事務(wù)繁多，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、計(jì)劃生育、新農(nóng)村建設(shè)、換屆選舉、低保養(yǎng)老，合作醫(yī)療、防火防盜、防汛等工作，占用了基層司法所人員大量精力。

(四)開展司法行政工作經(jīng)費(fèi)不足、保障有缺口

自南鄭縣對司法所實(shí)行規(guī)范化建設(shè)以來，雖得到了各級黨委、政府的重視，司法所在軟硬件上明顯提高，然而目前每人1.5萬元的辦公費(fèi)只能維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn)。一是各級財(cái)政部門沒有明確安排普法經(jīng)費(fèi)預(yù)算;二是刑釋解教人員的安置，沒有任何資金扶持;三是缺乏必要的社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)。

(五)缺乏順利開展工作的相關(guān)的特殊保障機(jī)制

近年來，奮戰(zhàn)在一線的司法所干警因公致傷、因公致殘的事情時(shí)有發(fā)生。南鄭縣新集司法所一名干警，2010年7月因化解一起疑難糾紛連續(xù)工作兩晝夜，在騎電動(dòng)車回家的路上，因?yàn)檫^度疲勞，發(fā)生交通事故，對方肇事逃逸，連基本的醫(yī)療費(fèi)用都無從落實(shí)。社區(qū)矯正對象的威脅和恐嚇更是時(shí)有發(fā)生，基層司法行政干部人身安全難以得到保障。

(六)社區(qū)矯正工作全面開展也暴露出一些不容忽視的問題

1、《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》實(shí)施以來，雖明確了司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的日常管理權(quán)限，但從南鄭縣社區(qū)矯正工作開展情況看，還表現(xiàn)出現(xiàn)階段司法所在開展社區(qū)矯正工作時(shí)，缺乏有效的強(qiáng)制管理手段、管理環(huán)節(jié)還有盲區(qū)等問題，影響了刑罰執(zhí)行的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。一是司法所干部沒有人民警察身份，沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，對矯正對象沒有震懾作用。二是在開展矯正工作時(shí)沒有必須的防護(hù)設(shè)施和警用裝備，工作人員面對有暴力傾向的犯罪分子自身存在很大安全隱患。三是本地和外地之間工作銜接不順暢，還沒有建立起全國性的協(xié)作制度。如一些矯正對象因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)十分困難，需外出務(wù)工掙錢，辦理請假托管時(shí)，出現(xiàn)異地管理部門不予接管的現(xiàn)象。四是各級財(cái)政部門沒有明確社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算。五是各級編制部門沒有明確社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)職級和編制。

2、司法所日常管理和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法存在矯正盲區(qū)。最明顯的是社區(qū)矯正執(zhí)法主體與日常管理主體不一致。按照《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的規(guī)定，社區(qū)矯正執(zhí)法主體是公安機(jī)關(guān)，而實(shí)行日常管理的主體是司法行政部門，司法所承擔(dān)著社區(qū)矯正的一線工作，責(zé)任重大，但法律政策沒有賦予司法行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，難以保證矯正措施的實(shí)施到位。對違反監(jiān)管規(guī)定的矯正對象的處罰必須通過公安機(jī)關(guān)執(zhí)行或提請，由此帶來時(shí)間、程序上的問題。如協(xié)稅鎮(zhèn)司法所一名社區(qū)服刑人員因吸毒成癮，平日游手好閑，為了籌集毒資，有盜竊、敲詐勒索的嫌疑，但無執(zhí)法權(quán)的司法所與有執(zhí)行強(qiáng)制權(quán)的公安機(jī)關(guān)之間責(zé)任不明確，制約了社區(qū)矯正工作的有效開展。

3、缺乏必要的社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)。面對家庭經(jīng)濟(jì)困難，無依無靠，無自理能力，甚至有精神病病史的矯正對象，司法所該如何矯正?加上對社區(qū)矯正對象的取證需要購置必要的錄音、錄像等設(shè)備，還有面對部分社區(qū)矯正對象對司法所工作人員的威脅、恐嚇需要購置專門的警用裝備來確保人身安全。

三、基層司法行政隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)問題的解決途徑及建議

(一)努力建設(shè)一支專業(yè)化的司法行政基層隊(duì)伍

一是要適當(dāng)增加政法專項(xiàng)編制，統(tǒng)一司法行政基層隊(duì)伍的身份。建議對現(xiàn)有不同身份的干警通過培訓(xùn)考試等形式，統(tǒng)一身份，即利于管理，又利于充分調(diào)動(dòng)其工作積極性。

二是嚴(yán)把隊(duì)伍入口關(guān)。把真正懂法律、有知識、有文化、素質(zhì)高的具有法律專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生充實(shí)到基層司法所一線工作，建議出臺一系列的配套鼓勵(lì)政策，鼓勵(lì)優(yōu)秀大學(xué)生深入邊遠(yuǎn)山區(qū)司法所工作，不但提高司法所專業(yè)水平，同時(shí)解決目前山區(qū)司法所人員編制不足的問題。

三是建立健全培訓(xùn)機(jī)制。建議建立各級的逐年的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、交流、評估、激勵(lì)、淘汰等機(jī)制，把工作做真做扎實(shí)。這是解決當(dāng)前存在問題的方法，亦是達(dá)成司法行政基層隊(duì)伍專業(yè)化目標(biāo)的重要途徑。

四是加大經(jīng)費(fèi)投入。經(jīng)費(fèi)保障、裝備精良、從優(yōu)待警是調(diào)動(dòng)司法所人員工作積極性和確保職能發(fā)揮的主要因素。

(二)強(qiáng)化職能作用，強(qiáng)化垂直管理體制

隨著司法所規(guī)范化建設(shè)的逐步加強(qiáng)，“雙重管理”體制逐漸顯現(xiàn)出一定的弊端。傳統(tǒng)的管理理念，是黨委、政府把司法所當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)科室來安排工作。司法所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際承擔(dān)的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了原有職能，為了服務(wù)于鎮(zhèn)上的中心工作而往往忽視了司法行政業(yè)務(wù)工作。而司法所為了做到讓主管局滿意、駐地鎮(zhèn)滿意、人民群眾滿意，經(jīng)常是加班加點(diǎn)，超負(fù)荷工作。建議只有實(shí)現(xiàn)真正意義上的垂直管理，才更有利于司法行政工作持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)努力建設(shè)一支有中國司法行政工作特色的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍

一是要增加編制、盡早加入警察序列。隨著社區(qū)矯正工作的全面推進(jìn)和社區(qū)服刑人員的增加，社區(qū)矯正工作面臨著眾多問題和困難。增加政法專項(xiàng)編制，及早解決社區(qū)矯正專職管理員的警察身份，以便保障司法所干警的人身安全，以便體現(xiàn)刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二是實(shí)現(xiàn)法制矯正。在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)矯正中，對于不參加社區(qū)勞動(dòng)、不假而別、擅自外出、不服管、難管的社區(qū)矯正對象，根據(jù)現(xiàn)行的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》難以實(shí)施有效的懲戒。如南鄭縣大河坎司法所監(jiān)管的社區(qū)矯正對象黃某，因聚眾斗毆、盜竊被判處有期徒刑四年。黃某在被依法裁定假釋出獄后按時(shí)到司法所進(jìn)行了報(bào)到登記。然而在其接受監(jiān)管矯正過程中，長期不匯報(bào)思想，不參加集體教育學(xué)習(xí)，不參加公益勞動(dòng)。作為社區(qū)矯正日常管理主體的司法所，無強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，只能通過村 (居)干部、親友等做其思想工作，向派出所通報(bào)其表現(xiàn)情況，派出所又忙于其它警務(wù)，無時(shí)間保障。雖然《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》明確了一系列的矯正環(huán)節(jié)和矯正管理制度，但其中的一些規(guī)定還需要進(jìn)一步明確，比如證明材料由哪個(gè)單位收集?需要哪些證明材料?如何取證?程序是怎樣的?取證的合法性是否有效?諸多問題都沒有明確規(guī)定。為確保社區(qū)矯正工作的順利開展，期望《社區(qū)矯正法》盡早出臺，使我國的社區(qū)矯正工作真正步入法制化的軌道。

結(jié)束語:

一直以來，在司法部黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級司法行政機(jī)關(guān)都非常重視司法行政基層隊(duì)伍建設(shè)。無論從思想上、組織上和各項(xiàng)保障上都做了大量行之有效的務(wù)實(shí)的工作，取得了非常明顯的效果。尤其是近年來，各級司法行政組織，在強(qiáng)化政法干警核心價(jià)值觀教育、強(qiáng)化各級黨委、領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任、落實(shí)機(jī)構(gòu)編制工作、深化干部人事制度改革、狠抓教育培訓(xùn)工作及落實(shí)獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制中，不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。

我國的基層司法行政工作，真正起步于上世紀(jì)90年代，快速發(fā)展在近10年。當(dāng)前，在我們司法行政基層隊(duì)伍自身基礎(chǔ)差、底子薄的情況下，全國各省、市、自治區(qū)的各司法所只有1～5位不等的工作人員，特別是我國的中西部的農(nóng)村、山區(qū)的司法所的同志，要面對超過自己千倍、萬倍的文化知識素養(yǎng)不太高且浸透幾千年鄉(xiāng)情社會(huì)傳承的人民群眾，要履行好九項(xiàng)法定職能是十分不容易的事情。

我們這支肩負(fù)使命光榮、責(zé)任重大的司法行政隊(duì)伍真的是任重道遠(yuǎn)!