義烏市境外人員普法依法治理工作探析

■浙江省義烏市司法局

近年來，隨著國際商貿(mào)市場的不斷成熟和擴(kuò)大，浙江省義烏市外來人口數(shù)量急劇增大，其中包括大量的境外人員。目前常住義烏市境外人員有1.5萬。境外人員在國籍分布、職業(yè)狀況、居住特征、宗教信仰和社會生活習(xí)慣上存在很大差異，人員的流動、語言的障礙，不同的文化背景、法律體系，使境外人員在生活、商貿(mào)活動中面臨許多困難，也易與本地居民產(chǎn)生摩擦。為此，如何使廣大境外人員盡快熟悉中國大陸的相關(guān)法律和有關(guān)政策，使之更好地融入義烏市誠信經(jīng)商，達(dá)到“中外客商齊謀發(fā)展”的目的。

一、對境外人員普法必要性分析

(一)構(gòu)建和諧社會，建設(shè)平安義烏

境外人員法律素質(zhì)的提高，一方面可以引導(dǎo)境外人員的貿(mào)易、租賃、訴訟等活動在法律的規(guī)范下開展，從而使社會的穩(wěn)定有一個好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，相互的合作也會更加融洽，誠信度也會隨之提高，能確保市場的規(guī)范化運行，從而加速經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，境外人員在充分了解和學(xué)習(xí)中國法律的同時，加強了中外文化的交流，有利于實現(xiàn)優(yōu)勢互補，從而引導(dǎo)他們走上合法的經(jīng)商軌道，有利于推動我市國際商貿(mào)名城建設(shè)，提高國際化程度，促進(jìn)義烏市場“買全球、賣全球”目標(biāo)的實現(xiàn)，有利于平安義烏、和諧商城的建設(shè)。

(二)降低境外人員違法犯罪，遏制非法就業(yè)

2011年，義烏市共發(fā)生涉外案 (事)件2653起，其中涉外刑事案件12起，涉外治安案件127起。2011年義烏法院受理涉外民事案件102件，審結(jié)87件，其中90%以上都是買賣合同糾紛。據(jù)了解，很多涉外案件的發(fā)生，很大一部分是境外人員對我國的法律和政策缺乏全面、正確、客觀的了解和掌握，有些甚至存在僥幸心理。因而，做好境外人員的普法教育工作，使之通過學(xué)習(xí)與自己日常生活、工作相關(guān)的法律知識，對自己行為所產(chǎn)生的法律后果有清醒、客觀的評價，就會杜絕很多觸犯法律的行為，從而使全社會的違法犯罪行為得到較好的控制。

(三)增強維權(quán)意識，保護(hù)境外人員的合法權(quán)益

由于各國文化差異和法律體系不同，一些生活習(xí)慣、處事方式的差異，很多在義烏的境外人員對中國的法律又缺乏認(rèn)識，從而在日常生活和經(jīng)商過程中的權(quán)益得不到維護(hù)，給中外雙方都造成了不愉快。如有的境外人員對我國的國有土地、集體土地的性質(zhì)、定性不清楚，買了農(nóng)村的集體土地，結(jié)果無法辦理過戶手續(xù)，導(dǎo)致其權(quán)益受到損害。因而，做好境外人員普法教育工作，維護(hù)其合法權(quán)益對于構(gòu)建和諧社會十分必要。

(四)消除誤解、緩和矛盾、增進(jìn)交流

大多數(shù)外商對義烏的社會環(huán)境持肯定態(tài)度，覺得義烏社會治安好，稅收低，政府便民措施得力等等。但在其工作、生活中也會遇到很多的“不愉快”，如來自巴勒斯坦的哈力就曾困惑，他的貨物在海關(guān)出口檢疫中發(fā)現(xiàn)沒做商檢而被拒絕出關(guān)。他覺得義烏海關(guān)有過錯，為什么在市場銷售環(huán)節(jié)不提醒他要做商檢，而在海關(guān)出口環(huán)節(jié)對他未作商檢的貨物進(jìn)行扣留。其實，這就是他對法律的不了解。若哈力依據(jù)法律程序，在他采購環(huán)節(jié)就了解一下他要出口的貨物是否需要商檢，提前做好功課，他就會明白，這次貨物的扣留事件，是自己的疏忽，而不是義烏海關(guān)的過錯。同樣，在公安的辦證窗口，在處理道路交通事故現(xiàn)場，在辦理各類涉外公證中，因為境外人員對中國法律缺乏了解而產(chǎn)生的誤會和矛盾時有發(fā)生。這有必要提高他們的普法教育力度，以消除誤解、緩和矛盾，增進(jìn)了解。

二、目前境外人員普法的基本路徑

(一)舉辦普法培訓(xùn)，編印多語種普法資料

由普法職能部門組織，在境外人員集中聚居的社區(qū)，通過集中授課，向他們闡述有關(guān)法律法規(guī)知識。培訓(xùn)后組織考試，對考試優(yōu)秀者給予適當(dāng)獎勵;同時，將獲獎?wù)咂刚垶榱x務(wù)法律宣傳員。發(fā)放多語種普法資料為三種途徑:一是在進(jìn)行普法培訓(xùn)時集中發(fā)放，主要涉及和日常生活相關(guān)的一些法律常識。二是在境外人員辦理入境手續(xù)時定點發(fā)放，在市國際貿(mào)易服務(wù)中心發(fā)放，內(nèi)容涉及義烏市對外來人口尤其是境外人員管理的政策法規(guī)。三是由境外人員聚集的社區(qū)工作人員，結(jié)合義烏市專項整治行動和節(jié)假日活動、紀(jì)念日活動的宣傳重點，通過發(fā)放“溫馨提示卡”、 “倡議書”等形式，進(jìn)行普法宣傳教育。

(二)實施“境外人員融入社區(qū)”工作

為落實境外人員納入實有人口管理的工作責(zé)任制，強化外管基層基礎(chǔ)工作，提高管理和服務(wù)水平，預(yù)防和控制涉外案 (事)件的發(fā)生，義烏市在多個境外人員集中聚集的社區(qū)開展了以構(gòu)建“中外客商齊謀發(fā)展、中外居民共創(chuàng)平安、中外家庭同享天倫”的和諧社會為總目標(biāo)的“境外人員融入社區(qū)”工作。一是通過制定一系列工作制度，開展中外居民共同參與的活動來搭建彼此間相互接觸、相互了解、相互溝通的平臺，讓境外人員與居民和諧相處。二是積極延伸社區(qū)管理內(nèi)涵，讓境外人員參與社區(qū)各種組織，改變社區(qū)管理模式，放寬社區(qū)管理權(quán)限，讓境外人員參與社區(qū)管理，賦予他們相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)利，協(xié)助社區(qū)開展各條各線的基層依法治理工作。三是由社區(qū)共建單位幫助社區(qū)為境外人員提供法律咨詢方面的服務(wù)，并定期或不定期地為他們宣傳中國有關(guān)法律、法規(guī)及當(dāng)?shù)卣恼咭?guī)定。

(三)成立國際貿(mào)易服務(wù)中心，為外商提供一站式窗口便民服務(wù)

為營造良好的國際交流和外商投資環(huán)境，義烏市成立了國際貿(mào)易服務(wù)中心?！爸行摹闭狭耸泄簿帧⑷肆ι绫＞?、商務(wù)局、外僑辦、工商局、國安局、民航局等7個部門98項涉外服務(wù)項目，實現(xiàn)了本級政府管理權(quán)限內(nèi)所有涉外服務(wù)項目的集中，并以窗口化受理方式對外服務(wù)?！爸行摹背袚?dān)了大部分涉及境外人員的法律政策宣傳教育工作。

三、境外人員普法工作中存在的問題

(一)境外人員普法教育工作缺乏系統(tǒng)性

境外人員已經(jīng)成為義烏市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的力量，政府對他們的法制教育也已經(jīng)提上議事日程。但目前許多單位在境外人員普法工作上各自為營，多頭管理，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，整體合力得不到有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)為:一是全市沒有對境外人員統(tǒng)一的普法組織。義烏市目前做境外人員法制宣傳工作的部門為公安 (包括交通、治安、出入境、刑偵、經(jīng)偵等)、外僑辦、工商局、商務(wù)局、民宗局、法院、海關(guān)、檢驗檢疫局，還有相關(guān)的街道和社區(qū)。各部門在開展工作上幾乎沒什么聯(lián)系，普法內(nèi)容往往僅限于本部門相關(guān)的法律法規(guī)和有關(guān)政策宣傳。二是對境外人員普法沒有統(tǒng)一的方案。外來人口普法是歷次五年普法工作規(guī)劃的重點，但作為外來人口重要組成部分的境外人員普法教育工作，卻沒有系統(tǒng)的闡述和統(tǒng)一的指導(dǎo)原則，全國兄弟單位可借鑒的做法少之又少，必須靠自己不斷地摸索、總結(jié)。三是沒有統(tǒng)一的宣傳教材。境外人員的普法教育工作在全國還沒有形成系統(tǒng)，因而，也沒有適合他們的統(tǒng)一宣傳教材。而在現(xiàn)實中，各職能單位在宣傳內(nèi)容具有相當(dāng)?shù)碾S意性。義烏市現(xiàn)有的宣傳冊、宣傳卡片等一般都是由組織單位自己編寫，自己請人翻譯，在質(zhì)量上難以保證。

(二)境外人員學(xué)法用法缺乏積極性

義烏的境外人員以經(jīng)商為主，對文化的需求和投入精力總體較低。就普法工作來說，往往是政府投入的很多，但他們學(xué)法的積極性很低，甚至停留在被動學(xué)法，遇到問題臨時抱佛腳的心態(tài)。普法培訓(xùn)往往只有少數(shù)精通某種語言的人員參加;加上在義烏的外籍客商居住分散，自由支配時間不統(tǒng)一等因素，培訓(xùn)的參與率不高。久而久之，培訓(xùn)只能停留在形式的層面。

(三)境外人員普法依法治理工作缺乏有效性

一是外商經(jīng)營主體管理漏洞多。目前境外駐義烏機構(gòu)眾多，2011年登記新增的就有414家，沒有登記的數(shù)以千計，其他無證個體外商更是難以統(tǒng)計。二是境外人員依法管理有待加強。義烏市常住境外國人員上萬，來自100多個國家。他們的吃、喝、住、行、娛樂、醫(yī)療等都需要依法管理和引導(dǎo)。三是涉外違法查處以及犯罪打擊力度有限。涉外違法和犯罪近年來出現(xiàn)了新情況、新問題，不僅有我國公民侵犯外國人權(quán)益的現(xiàn)象，更有不少不良外商損害我國經(jīng)營者權(quán)益的問題。還有的外商利用我國的廠家生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品出口，從而引發(fā)國際知識產(chǎn)權(quán)糾紛。

四、境外人員普法工作的思考

(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)

一是探索成立各級境外人員普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市級境外人員普法宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位由司法局、公安局、法院、商務(wù)局、外僑辦、工商局、國稅局等與境外人員工作、生活相關(guān)的職能部門組成。其主要工作職能可以包括:審議制定全市境外人員法制宣傳教育工作總體規(guī)劃和年度計劃，并負(fù)責(zé)組織實施、協(xié)調(diào)和督導(dǎo)落實;研究、決定全市境外人員法制宣傳教育工作重大事項和活動，并組織實施、協(xié)調(diào)和督導(dǎo)落實;定期召開工作例會，聽取各成員單位關(guān)于全市或基層境外人員法制宣傳教育工作匯報，并研究決定各成員單位提交的重要工作和事項;討論決定其他需要領(lǐng)導(dǎo)小組審議的有關(guān)工作和事項。

二是探索建立境外人員普法聯(lián)系點。針對境外人員的管理和相關(guān)法律法規(guī)尚未完善，跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和形勢發(fā)展要求的現(xiàn)實，建議由省級普法部門直接建立境外人員普法聯(lián)系點，聯(lián)系點可以放在市級某個單位，如義烏市的國際貿(mào)易服務(wù)中心，也可以放在境外人員集中居住的街道或者社區(qū)。聯(lián)系點除開展一些常規(guī)性的類似其他省級聯(lián)系點的工作以外，還進(jìn)行一些探索性的或者試點性的法制宣傳教育工作，便于形成境外人員普法依法治理工作的系統(tǒng)性，利于宣傳推廣。

(二)提高境外人員普法針對性、實效性

一是宣傳資料的針對性。由市普法辦或者境外人員普法教育領(lǐng)導(dǎo)小組組織，整合各職能部門的宣傳重點，編印多語種、多形式、多層次的統(tǒng)一的普法宣傳材料。

二是服務(wù)功能的有效性。境外人員普法工作中，首先應(yīng)該充分發(fā)揮社區(qū)的服務(wù)功能。動員社會資源，發(fā)揮群眾的力量，加大普法宣傳，提高公眾的普法意識，最大限度地開發(fā)和利用社區(qū)資源。建立普法部門與社區(qū)、居委會、物業(yè)管理部門的定期聯(lián)系制度，利用社區(qū)外管聯(lián)絡(luò)員、戶口協(xié)管員、戶口登記員、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理員等人員的工作優(yōu)勢，發(fā)揮他們的橋梁、紐帶作用，了解社區(qū)內(nèi)境外人員的活動情況、法律需求，部署境外人員的普法工作，增強普法工作的實效性。

(三)拓展宣傳陣地、加強隊伍建設(shè)

一是將境外人員普法宣傳教育元素融入各類媒體普法宣傳中，營造“知中國法，守中國法”的濃厚氛圍。義烏市法制宣傳部門在網(wǎng)站上開辟了“境外人員法制宣傳教育專欄”，在電視上制作了境外人員普法公益廣告，在《義烏商報》的英文版上也適當(dāng)增加了法制宣傳的內(nèi)容，在全市LED電子顯示屏上也有境外人員普法宣傳的短片循環(huán)播放。

二是廣泛動員社會力量成立境外人員普法宣傳隊伍。目前義烏市已經(jīng)成立了“義烏市涉外法律服務(wù)團(tuán)”，成員來自義烏市規(guī)模律師事務(wù)所和公證處，有著較強的涉外法律服務(wù)經(jīng)驗和較高的法律英語水平，懂得一種或者多種外語，能和境外人員自由交談。另外，針對義烏市場上外籍客商人員流動大、居住分散、國籍分布廣等特點，可以聘請境外人員普法志愿者。志愿者可以從以下人員中產(chǎn)生，一是中介機構(gòu)的翻譯。他們一方面可以克服語言的障礙，有溝通的優(yōu)勢，另一方面和外商接觸機會多，有時間的優(yōu)勢。二是各種外語培訓(xùn)機構(gòu)的教師。在義烏的外商為在短時間里學(xué)習(xí)中文，往往會參加各種語言培訓(xùn)。培訓(xùn)教師作為志愿者在授課時穿插講解一些中國的法律法規(guī)，可以起到事半功倍的效果。三是在義烏時間較長，對中國法律比較熟悉的外籍人士。這些人在吃、喝、住、行、娛樂等方面往往和其他的外商一起，聘請他們?yōu)槠辗ㄖ驹刚?，充分發(fā)揮他們在境外人員普法中的作用，可以增加普法工作的親和力。