對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察模式的幾點(diǎn)思考

● 趙志國(guó)

城鄉(xiāng)規(guī)劃是優(yōu)化城市布局、充分使用城市空間、合理利用城市資源的基礎(chǔ)性文件，是城市健康可持續(xù)發(fā)展的約束性手段，其嚴(yán)肅性、約束力不容置疑。但近年來(lái)，部分地方政府注重短期效益，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擅自變更城市規(guī)劃，導(dǎo)致一大批名勝古跡、公園綠地被損毀，部分建筑使用不久被拆除，引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題，造成了巨大的不可挽回的損失。加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察，保證規(guī)劃有效執(zhí)行的任務(wù)艱巨而緊迫。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在這一背景下，通過(guò)創(chuàng)新督察制度設(shè)計(jì)，有效減少了城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察是政府行政督察模式的一種探索和創(chuàng)新

建立督察體系，一般的思路是設(shè)立自上而下、層級(jí)分布的督察機(jī)構(gòu)，明確職能，核定編制。但城鄉(xiāng)規(guī)劃督察沒(méi)有走這條老路，其體制機(jī)制創(chuàng)新體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是建立了一支以社會(huì)人士為主體的督察隊(duì)伍。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，聘任部分有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)人士為督察員，派駐所要督察的城市，他們的實(shí)時(shí)監(jiān)督起到了“攝像頭”、“傳聲筒”的作用，既節(jié)約了機(jī)構(gòu)編制資源和財(cái)政開(kāi)支，實(shí)現(xiàn)督察隊(duì)伍的動(dòng)態(tài)管理，又保證了住房城鄉(xiāng)建設(shè)部掌握各地城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行情況的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。二是強(qiáng)調(diào)事前、事中監(jiān)督，有效避免違規(guī)問(wèn)題發(fā)生。督察員通過(guò)參加地方政府的規(guī)劃會(huì)議、查閱資料以及比對(duì)衛(wèi)星圖等方式，在規(guī)劃違規(guī)審批的第一時(shí)間和違建開(kāi)工建設(shè)初期就介入監(jiān)督，采取口頭和發(fā)出督察文書(shū)的方式，有效避免了事后處理的被動(dòng)和損失。三是有效遏制了地方政府領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)行為。針對(duì)地方政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)城市規(guī)劃干預(yù)多、主導(dǎo)性強(qiáng)的特點(diǎn)，通過(guò)派駐督察員，解決了城市規(guī)劃部門(mén)想說(shuō)不敢說(shuō)、明知不可為而為之的問(wèn)題，維護(hù)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。四是充分尊重地方政府的事權(quán)，不越位。要求城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員尊重地方政府的事權(quán)，本著“到位不越位、監(jiān)督不包辦”的原則，采取“旁站式”監(jiān)督，不妨礙、不替代當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)的正常工作，也不得作為專(zhuān)家參與所駐城市的規(guī)劃評(píng)審，不參與或插手當(dāng)?shù)卣鸵?guī)劃部門(mén)正常的規(guī)劃編制、審批和實(shí)施，只有在當(dāng)?shù)匾?guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)違法違規(guī)行為或“苗頭”時(shí)，督察員才可以介入，依法給當(dāng)?shù)卣鸵?guī)劃部門(mén)指出問(wèn)題，并要求其予以糾正。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作體制機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步完善

從規(guī)劃督察職能授權(quán)來(lái)看，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部“三定”規(guī)定等法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件都明確了其對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督檢查的職責(zé)，法律授權(quán)明確，責(zé)任主體清晰，但在住房城鄉(xiāng)建設(shè)內(nèi)部，目前這項(xiàng)職責(zé)由稽查辦公室具體承擔(dān)，作為事業(yè)單位，在履行對(duì)地方督察方面確實(shí)存在一些困難，督察權(quán)威性不夠，影響了督察工作的效果。同時(shí)，目前住房城鄉(xiāng)建設(shè)部只對(duì)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)總體規(guī)劃的城市實(shí)施督察，不少?。▍^(qū)、市）參照住建部的做法也在逐漸建立督察員制度，二者如何銜接、如何保證督察工作的全覆蓋，也需要進(jìn)一步研究完善。

三、政府督察的領(lǐng)域和范圍要適當(dāng)合理、不能泛化

近年來(lái)，不少部門(mén)提出要對(duì)地方政府的工作進(jìn)行督察，例如，已經(jīng)建立的國(guó)家土地督察、發(fā)改委重大項(xiàng)目稽察特派辦、財(cái)政部專(zhuān)員辦、審計(jì)署特派辦等，還有一些部門(mén)也要求實(shí)施監(jiān)察、稽查等。目前，部分地方確實(shí)存在片面追求經(jīng)濟(jì)利益、落實(shí)政策不堅(jiān)決、政府違規(guī)問(wèn)題頻發(fā)等現(xiàn)象。從理論上講，中央制定的政策、決定都應(yīng)通過(guò)適當(dāng)方式對(duì)地方的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但如果每項(xiàng)工作、每個(gè)部門(mén)都建立一套督察體系，督察機(jī)構(gòu)遍地開(kāi)花，不僅財(cái)政負(fù)擔(dān)大大增加，也勢(shì)必對(duì)地方工作造成干擾，地方政府的抵觸情緒較大，督察效果不好。通過(guò)對(duì)已經(jīng)建立督察體系的情況分析，督察機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)把握以下原則：一是對(duì)于能夠通過(guò)社會(huì)、人大、紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的，不應(yīng)另建督察體系；二是對(duì)于需要規(guī)范下級(jí)政府行為的領(lǐng)域，要區(qū)分不同情況，一般不建專(zhuān)門(mén)的督察隊(duì)伍；三是對(duì)于涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、人民權(quán)益保障、地方政府違規(guī)問(wèn)題突出的領(lǐng)域，可按照中央與地方事權(quán)的劃分，在中央事權(quán)的范圍內(nèi)，對(duì)地方政府實(shí)施必要的督察。要?jiǎng)?chuàng)新督察的具體形式，進(jìn)一步創(chuàng)新督察體制機(jī)制，既保證政令暢通、中央政策落實(shí)到位，又確保權(quán)責(zé)一致，對(duì)地方政府不作為、亂作為的問(wèn)題形成威懾。