新刑事訴訟規(guī)則對案件管理工作的影響

文◎張衍路 楊春暢

案件管理工作與刑事訴訟法、刑事訴訟規(guī)則的關(guān)系非常密切，刑事訴訟法、刑事訴訟規(guī)則的修改完善，既對案件管理工作提出了新的要求，也為案件管理工作注入了新的內(nèi)容，提供了廣闊的發(fā)展空間。因此，深入研究新刑事訴訟法、刑事訴訟規(guī)則對案管工作的影響，尤其是對提升案件管理質(zhì)量的影響，具有重大的現(xiàn)實意義和長遠意義。本人試圖從重慶案管中心試點運行情況和全國先進院的有益探索、經(jīng)驗介紹角度著眼，結(jié)合對新刑事訴訟法、刑事訴訟規(guī)則的學(xué)習(xí)體會略談已見，供參考。

一、案件管理職能與刑事訴訟法、刑事訴訟規(guī)則的關(guān)系

案件管理是檢察機關(guān)內(nèi)部一項重要的管理監(jiān)督制度。從全國檢察機關(guān)案管部門的設(shè)立情況來看，案管部門主要職能大多集中體現(xiàn)在“管理、監(jiān)督、服務(wù)”上。具體表現(xiàn)為：對各個業(yè)務(wù)部門辦理的案件，負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理、流轉(zhuǎn)、對外移送審核，對辦案期限、辦案程序等進行流程管理、預(yù)警監(jiān)控，對查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案款物以及開具法律文書等工作進行統(tǒng)一管理，組織對辦案質(zhì)量進行核查、評價以及對檢察業(yè)務(wù)進行綜合考評，同時還負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、執(zhí)法風(fēng)險評估預(yù)警等工作。由此可見，這此案管職能除少數(shù)體現(xiàn)為“服務(wù)性”外，大多體現(xiàn)為對偵查、審查逮捕、審查起訴、提起公訴、辦理刑事申訴案件等刑事訴訟程序方面的監(jiān)督、管理與控制。可以說案管工作就是案管部門對各業(yè)務(wù)部門在執(zhí)行刑事訴訟節(jié)點環(huán)節(jié)尤其是重要節(jié)點活動的管理與監(jiān)督，其工作的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)就是刑事訴訟法、刑事訴訟規(guī)則的各項規(guī)定，離開了刑事訴訟法、刑事訴訟規(guī)則規(guī)定，案管工作就失去了存在的價值與必要性。

修訂后刑事訴訟規(guī)則是新刑事訴訟法在檢察環(huán)節(jié)的辦理刑事案件操作規(guī)程的具體化。此次高檢院修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》最大特點之一就是增設(shè)“案件管理”專章，其中第668條規(guī)定對案件管理工作職能定位作了明確規(guī)定；第669條還明確了案管部門對辦案部門及人員提出糾正意見的6種情形。另外，整個刑事訴訟規(guī)則有關(guān)案件管理工作規(guī)定的條文多達24個 （第 35條、44條、49條、50條、52條、54條、147條、148 條、152 條、153 條、154 條、155 條、362 條、615條、622條、628條、668—675條）。 可見，高檢院領(lǐng)導(dǎo)對案件管理工作的重視，以切實加強對自身執(zhí)法辦案的監(jiān)督，保障修改后的刑事訴訟法在檢察機關(guān)得以全面正確貫徹執(zhí)行。

二、新刑事訴訟規(guī)則對案管工作的主要影響

（一）對案件流程管理要求更加嚴(yán)格

1.對羈押和辦案期限的監(jiān)管。新刑事訴訟法第103條第4款、第117、第149條等條款對強制措施、辦案期限作出了明確規(guī)定。

修訂后的刑事訴訟規(guī)則突出了案管部門在流程監(jiān)管工作中特別是注重辦案期限預(yù)警提示監(jiān)督作用。第615條規(guī)定，對人民檢察院辦理案件的羈押期限和辦案期限的監(jiān)督，由本院案件管理部門負(fù)責(zé)。第622條就批準(zhǔn)或者決定延長偵查羈押期限的、對于人民檢察院直接受理立案偵查的案件，決定重新計算偵查羈押期限、變更或者解除強制措施的、審查起訴期間改變管轄、延長審查起訴期限的、案件退回補充偵查，或者補充偵查完畢移送審查起訴后重新計算審查起訴期限的等情形要求偵查、偵監(jiān)、公訴部門要及時通知案管部門。第628條規(guī)定，對人民檢察院辦理的直接受理立案偵查案件或者審查逮捕、審查起訴案件，在犯罪嫌疑人偵查羈押期限、辦案期限屆滿前，案件管理部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定向本院偵查部門、偵查監(jiān)督部門或者公訴部門進行期限屆滿提示。發(fā)現(xiàn)辦案部門辦理案件超過規(guī)定期限的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定提出糾正意見。第669條第一款第（三）項也有類似規(guī)定。

2.對強制措施的適用以及對偵查行為、審查起訴更加明確規(guī)范。新《刑事訴訟法》第83條、第91對強制措施的適用，要求及時通知犯罪嫌疑人的家屬，改變了原《刑事訴訟法》“可以通知家屬”的規(guī)定。刑事訴訟法第 50條、第 54條、第 55條、第 116條、第 117條、第121條規(guī)定規(guī)定對偵查行為和證據(jù)收集作了排除性要求。

刑事訴訟規(guī)則要求案管部門要及時對偵查行為、強制措施以及審查起訴環(huán)節(jié)進行認(rèn)真監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時通知相關(guān)業(yè)務(wù)部門進行糾正。第147條第三款、第148條第三款分別規(guī)定，犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護人認(rèn)為人民檢察院采取強制措施法定期限屆滿，要求解除強制措施的和犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護人向人民檢察院提出變更強制措施申請的，對于被羈押的犯罪嫌疑人解除或者變更強制措施，偵查部門或者公訴部門應(yīng)當(dāng)及時通報本院監(jiān)所檢察部門和案件管理部門。

3.更加注重保障犯罪嫌疑人及其他訴訟參與人的權(quán)利?！缎淌略V訟法》第33條、第34條、第37條、第47條、第95條、第115條規(guī)定，分別就檢察機關(guān)告知犯罪嫌疑人有權(quán)委托辯護人及應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其辯護及保障辯護人的會見權(quán)和犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理向檢察機關(guān)申訴或控告的權(quán)利作出了明確規(guī)定。

刑事訴訟規(guī)則要求案管部門要及做好接待辯護人、訴訟代理人的“服務(wù)性”工作,從制度設(shè)計層面較好保障了其相關(guān)訴訟權(quán)利，解決了會見難、閱卷難等問題。第35條規(guī)定，辯護人、訴訟代理人向人民檢察院提出有關(guān)申請、要求或者提交有關(guān)書面材料的，案件管理部門應(yīng)當(dāng)接收并及時移送相關(guān)辦案部門或者與相關(guān)辦案部門協(xié)調(diào)、聯(lián)系，具體業(yè)務(wù)由辦案部門負(fù)責(zé)辦理，本規(guī)則另有規(guī)定的除外。第44條進一步明確了案管部門對辯護人接受委托后的登記、查驗相關(guān)證件材料的職責(zé)。第49條明確規(guī)定了對辯護律師或者經(jīng)過許可的其他辯護人到人民檢察院查閱、摘抄、復(fù)制本案的案卷材料，由案件管理部門及時安排，由公訴部門提供案卷材料。第50條則、第52條第一款則規(guī)定了案件移送審查逮捕或者審查起訴后，對辯護人提出的意見及時審查受理，并由人民檢察院案件管理部門及時將申請材料送偵查監(jiān)督部門或者公訴部門辦理。第54條規(guī)定，在人民檢察院偵查、審查逮捕、審查起訴過程中，辯護人提出要求聽取其意見的，案件管理部門應(yīng)當(dāng)及時聯(lián)系偵查部門、偵查監(jiān)督部門或者公訴部門對聽取意見作出安排。辯護人提出書面意見的，案件管理部門應(yīng)當(dāng)及時移送偵查部門、偵查監(jiān)督部門或者公訴部門。

（二）對法律文書的開具及接收案卷材料的登記監(jiān)管提出了特殊要求

新刑事訴訟法對取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等強制措施的適用對象、適用條件作了調(diào)整，案管部門在開具適用強制措施的法律文書時，除了審查辦案部門手續(xù)是否合法齊全外，也要審查適用對象是否合適，對于明顯違反法律、不符合適用條件的，可以與辦案部門溝通協(xié)調(diào)，必要時向分管領(lǐng)導(dǎo)提出意見，防止適用錯誤。另外，刑事訴訟法增加了“技術(shù)偵查措施”一章，明確了嚴(yán)格審批的程序，對相應(yīng)的法律文書制作的審查也不可忽視。新增加的查封措施以及凍結(jié)的對象擴大，帶來了法律文書種類的增加或應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。

修訂后的刑事訴訟規(guī)則對案管部門接受、審查法律文書、案卷材料作出了明確規(guī)定，使得案管工作量大增，案管部門任務(wù)十分繁重。第152條規(guī)定，對于偵查機關(guān)、下級人民檢察院移送的審查逮捕、審查起訴、延長偵查羈押期限、申請強制醫(yī)療、申請沒收違法所得、提出或者提請抗訴、報請指定管轄等案件，由人民檢察院案件管理部門統(tǒng)一受理。對人民檢察院管轄的其他案件，需要由案件管理部門受理的，可以由案件管理部門受理。第153條規(guī)定，人民檢察院案件管理部門受理案件時，應(yīng)當(dāng)接收案卷材料，并立即審查“依據(jù)移送的法律文書載明的內(nèi)容確定案件是否屬于本院管轄；案卷材料是否齊備、規(guī)范，符合有關(guān)規(guī)定的要求；移送的款項或者物品與移送清單是否相符；犯罪嫌疑人是否在案以及采取強制措施的情況”內(nèi)容。第155條規(guī)定，偵查機關(guān)送達的執(zhí)行情況回執(zhí)和人民法院送達的判決書、裁定書等法律文書，由案件管理部門負(fù)責(zé)接收。案件管理部門應(yīng)當(dāng)即時登記，并及時移送相關(guān)辦案部門。第154條則明確了案管部門受理、登記、移送相關(guān)部門辦理的程序及特殊情形的處理方式。第670條明確了“人民檢察院案件管理部門對以本院名義制發(fā)的法律文書實施監(jiān)督管理”的原則。第669條第一款第二項所規(guī)定的“法律文書使用不當(dāng)或者有明顯錯漏的，人民檢察院案件管理部門發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)及時提出糾正意見”則是對第670條內(nèi)容的具體化。

另外，案管部門不僅負(fù)責(zé)接收外單位案卷材料的任務(wù)，同時還肩負(fù)著本院辦案部門對外移送案卷材料是否規(guī)范審查之責(zé)。刑事訴訟規(guī)則第671條規(guī)定，人民檢察院辦理的案件，辦結(jié)后需要向其他單位移送案卷材料的，統(tǒng)一由案件管理部門審核移送材料是否規(guī)范、齊備。

（三）對涉案款物的監(jiān)管職責(zé)更加突出、明確

修訂后的刑事訴訟規(guī)則尤其強調(diào)了案管部門對涉案財物的監(jiān)管職責(zé)，從而明晰了案管部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門之責(zé)。第669條第一款明確了人民檢察院案件管理部門及時提出糾正意見的情形、監(jiān)督的方式、回復(fù)案管部門辦理結(jié)果的方式、時間要求。第673條則明確了對人民檢察辦案部門的涉案財物統(tǒng)一由案管部門登記。第674條、第675條進一步明確了對檢察院所扣押涉案財物保管、處理過程、出庫的監(jiān)督職責(zé)及監(jiān)督方式。案管部門對違反規(guī)定的行為提出糾正意見，對構(gòu)成違法或者嚴(yán)重違紀(jì)的行為，移送紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。

三、案管部門在行使“管理、監(jiān)督、服務(wù)”之責(zé)的過程中應(yīng)注意的幾個問題

修訂后的刑事訴訟規(guī)則固化了高檢院原已確立的“統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評”執(zhí)法辦案管理原則，適應(yīng)了新刑事訴訟法的精神，其中的 “動態(tài)監(jiān)督”原則包括案管系統(tǒng)對辦案期限及時預(yù)警、贓證款物的管理和對開具的法律文書審查把關(guān)、對法律文書的審查把關(guān)等“事中審查”，以及“案后評查”等方法，對監(jiān)督刑事訴訟法的有效實施起到關(guān)鍵性作用。第668條規(guī)定：人民檢察院案件管理部門對檢察機關(guān)辦理的案件實行統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、案后評查、統(tǒng)計分析、信息查詢、綜合考評等，對辦案期限、辦案程序、辦案質(zhì)量等進行管理、監(jiān)督、預(yù)警。實踐中，要想將這一規(guī)定落到實處，本人認(rèn)為案管工作應(yīng)當(dāng)特別注意下列問題：

第一，要善于通過對法律文書的監(jiān)督管理把好案件質(zhì)量關(guān)。案管部門對經(jīng)各業(yè)務(wù)部門分管領(lǐng)導(dǎo)審批的法律文書文稿的內(nèi)容負(fù)有形式上審查的責(zé)任義務(wù)，對經(jīng)審查合格的予以蓋章出具的過程，體現(xiàn)了對案件質(zhì)量監(jiān)督的及時性。監(jiān)督管理的主要內(nèi)容是對第669條所述的“法律文書使用不當(dāng)或者有明顯錯漏的”進行監(jiān)督把關(guān)。該條的“法律文書使用不當(dāng)”本人認(rèn)為主要指法律文書種類使用錯誤等問題；“法律文書有明顯錯漏”主要指法律文書格式不正確、缺項或多項以及法律文書表述內(nèi)容前后矛盾、案件事實認(rèn)定與所要適用的法律條文不一致及文字表述明顯不嚴(yán)謹(jǐn)或文字、印章使用錯誤等問題。案管部門通過審查，認(rèn)為符合法律文書質(zhì)量要求的，可以直接加蓋院章或簽屬意見由院辦公室蓋章。本人認(rèn)為，對法律文書“審查度”的把握原則上限于“形式審查”，確有必要時再進行實質(zhì)審查。為此，應(yīng)注意把握好兩點：一是首先審查法律文書的格式是否規(guī)范；二是審查法律文書的基本內(nèi)容是否存在“明顯”錯誤，原則上不對案件事實和證據(jù)進行審查。一般來說，對案件事實和證據(jù)等實體審查在“案后評查”中完成較妥。

第二，要特別重視對案件質(zhì)量的評查工作。案件質(zhì)量是執(zhí)法機關(guān)更是檢察機關(guān)的生命線，新刑事訴訟法更加強化了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。這就要求案管部門要把提升案件質(zhì)量管理放在更加突出的位置，“事務(wù)性管理”要服務(wù)、服從于“案件質(zhì)量監(jiān)督管理”，要真正發(fā)揮好案件質(zhì)量“過濾器”、“安全閥”作用。

對案件質(zhì)量評查工作主要通過“案后評查”進行，其目的是檢驗原案是否存在錯誤，辦案行為是否規(guī)范，辦案人員是否廉潔，進而為充實檢察官執(zhí)法檔案和業(yè)務(wù)考評奠定一定基礎(chǔ)。由于刑事訴訟規(guī)則沒有規(guī)定具體評查的方式，本人認(rèn)為，采取下列三種案件評查（檢查）方式較能體現(xiàn)辦案質(zhì)量效果：一是開展個案質(zhì)量督查（個案抽查）。個案質(zhì)量督查是指案管部門經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批，對原業(yè)務(wù)部門已辦理的某一個或幾個可能存在問題的案件（通過一定途徑獲知）進行抽查的一種方式，目的是對發(fā)現(xiàn)的案件質(zhì)量問題及時糾正。個案質(zhì)量督查的案件的啟動，應(yīng)當(dāng)報請檢察長審批。個案督查工作結(jié)束后應(yīng)寫出督查報告，向檢察長報告，由檢察長或檢委會研究決定；二是開展案件質(zhì)量專項檢查。專項檢查是指案管部門針對業(yè)務(wù)部門在一定時間段所辦理完畢的某一類或幾類的案件所進行的檢查，目的在于對案件關(guān)鍵環(huán)節(jié)質(zhì)量進行測評，從中分析查找執(zhí)法水平方面存在的共性問題，以利于改進工作。其所檢查的對象一般為：本院（或下級院）不立案、不批捕、不起訴、撤回起訴、撤案、無罪判決等案件以及起訴后改變定性、改變事實、改變重要情節(jié)的案件。檢查的方式既可以是案管部門單獨進行，也可以會同辦案部門一并進行；既可以對某一類案件進行檢查，也可以同時對幾類案件進行檢查。檢查組檢查工作結(jié)束后要對專項檢查活動形成專題報告，經(jīng)檢委會研究后予以通報相關(guān)業(yè)務(wù)部門。專項檢查一般每年進行一到二次為宜；三是，開展執(zhí)法規(guī)范化檢查。執(zhí)法規(guī)范化檢查通常系對某一個院所有業(yè)務(wù)部門在一定時間內(nèi)辦案水平和執(zhí)法執(zhí)紀(jì)等執(zhí)法規(guī)范化行為所進行的一次綜合性全面檢查。此項工作由原研究室轉(zhuǎn)為案管部門完成，有利于其全面掌握各業(yè)務(wù)部門案件質(zhì)量情況，有利于進一步檢驗檢察機關(guān)開展業(yè)務(wù)建設(shè)、隊伍建設(shè)和信息化建設(shè)的能力和水平，有利于嚴(yán)格對照高檢的要求找差距、析原因、建措施、出成效，有利于統(tǒng)籌業(yè)務(wù)考核，進一步加強和改進案件綜合質(zhì)量管理工作。執(zhí)法規(guī)范化檢查活動原則上每個院每年進行一次，或者兩年進行一次。以省級院組織檢查為主，以分院和區(qū)縣院自查為輔。

本人從近幾年參與市院組織檢查活動的體會看，把握好下列兩點十分重要：一是每次檢查前要制定詳細(xì)的“檢查實施方案”。該方案主要包括：檢查組成員；檢查內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)；檢查程序和評分標(biāo)準(zhǔn)；檢查方式（其中抽查案卷是重點）；檢查結(jié)果的運用。二是要撰寫好“四個檢查工作報告”。檢查工作結(jié)束后，檢查組、案管部門、相關(guān)業(yè)務(wù)部門、被查院都要注重總結(jié)，分別撰寫出高質(zhì)量的檢查情況報告或整改報告，以便于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策。其中省級案管部門所形成的綜合檢查報告經(jīng)院檢委會研究后向全省檢察機關(guān)進行通報。

上述三種檢查方式既有聯(lián)系也有區(qū)別，均為提升案件質(zhì)量的有效方式，共同目的都是為了發(fā)現(xiàn)問題，提出改進措施，提高執(zhí)法規(guī)范化水平。區(qū)別在于檢查時間、檢查范圍、檢查結(jié)果運用有所不同。

（四）加強案管隊伍建設(shè)，突顯其職能作用

1.科學(xué)配置案管人員，突出和樹立案管部門的權(quán)威性。案管部門如果沒有權(quán)威性，案件“管理、監(jiān)督”就無從談起。本人認(rèn)為，權(quán)威性的主要體現(xiàn)在：第一、配齊配強案管部門人員。要將“業(yè)務(wù)精通、責(zé)任心強、堅持原則、有一定組織管理能力”的同志充實到案管部門中去，同時所配人員要牢固樹立“有為才有位”的思想并付諸實踐才是根本和內(nèi)因。第二、領(lǐng)導(dǎo)重視，教育引導(dǎo)廣大干警自覺配合案管部門的工作。切實為案件管理部門發(fā)揮職能作用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和履職氛圍。

2.加強案管業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由于案件集中管理工作是一項創(chuàng)新，案管部門和業(yè)務(wù)部門的人員對相關(guān)知識相對生疏，因此，該項業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作由省級院或高檢院統(tǒng)一組織較妥。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)重點突出以下二個方面內(nèi)容：一是突出新刑事訴訟法、刑事訴訟規(guī)則對各項檢察業(yè)務(wù)要求的培訓(xùn)。二是要突出對完善后的檢察案件管理應(yīng)用軟件和現(xiàn)代管理知識的培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，使案管人員成為具備檢察技能和現(xiàn)代管理技能的復(fù)合型人才。