論中國海法體系及其建構

湯喆峰，司玉琢

(1.昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500;2.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》)實施的20年，是中國海商法快速發(fā)展20年。海商法的未來向何處去?這是擺在中國海商法人面前亟待解決的問題。筆者從海上立法的歷史與現(xiàn)實出發(fā)，提出構建中國海法體系的構想，以此紀念《海商法》實施20周年，并與各界商討。

一、海法體系的基本意涵

在中國，海法體系尚未成為學界廣泛使用的概念，因此研究和建構中國海法體系，有必要首先厘清海法體系的基本意涵。

(一)海法體系的概念

海法體系是指由各種涉海法律規(guī)范相互協(xié)調與銜接而組成的結構完整、內(nèi)容廣泛、層次分明的法律體系。對于海法體系，應著重從以下三方面理解。

第一，海法體系并非法律部門。目前中國法律部門的主要劃分標準是法律規(guī)范所調整的社會關系及其調整方法。按照這一標準，中國特色社會主義法律體系可以劃分為憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個主要法律部門①法律部門的劃分有多種標準與方式，但此劃分在2001年第九屆全國人大第四次會議上，被全國人大常委會的工作報告確認，并作為“2010年中國特色社會主義法律體系”的目標方案。，海法體系則不能成為獨立的法律部門。相反，從法律規(guī)范的內(nèi)容看，海法與刑法、民商法、行政法等各法律部門均存在一定程度的交疊。甚至可以說，海法體系乃是由各法律部門中的涉海法律規(guī)范共同組成。

第二，海法體系雖然不是法律部門，但仍然具有整體性。分散于各個部門法中的法律規(guī)范之所以能夠彼此連綴，組成相對獨立與完整的海法體系，其深層原因或者說關鍵聯(lián)結點在于，這些法律規(guī)范所調整的社會關系均在海洋這一特定的空間領域下展開。如行政機關就海洋管理而產(chǎn)生的行政法律關系、船貨雙方因訂立海上運輸合同而產(chǎn)生的海商法律關系等，原本分別屬于行政法與民商法(合同法)調整的范疇，但由于其特殊的空間背景，這些法律規(guī)范又可以納入海法體系。

第三，海法體系是高于法律部門的法律體系。由于在內(nèi)容上跨越多個法律部門，與其說海法體系是對法律部門的進一步細化與分類，毋寧將其作為在更高的層次上對中國法律體系進行的另一種劃分。具體而言，海法體系是以法律適用的空間范圍為標準而形成的獨具特色的法律體系，其調整對象囊括民商、刑事、行政等海上社會關系。因此，海法體系與陸上法律體系(簡稱陸法體系)相對應，二者共同構成了中國法律體系②按照適用空間為標準，在陸地與海洋之外，還包括天(太)空，但目前人類空際活動仍然較少，法律規(guī)范的數(shù)量也遠低于陸法與海法，因此尚無必要建構獨立的空法體系。。

(二)海法體系的定位

在理論上，海法體系在中國法律體系中應當占據(jù)極其重要的地位。

第一，海法體系是中國法律體系中不可或缺的組成部分。無論人類行為發(fā)生于陸地還是海上，只要具備一定程度的重要性，都應納入法律調整范圍。雖然傳統(tǒng)上中國屬于陸地國家，但中國不僅擁有大面積海洋領土以及豐富的海洋資源，而且人們的活動范圍也早已延伸至海洋。相應地，中國法律體系的空間范圍也應當覆蓋海洋，即“黃土文明”向“海洋文明”轉化。

第二，海法體系與陸法體系既相互獨立，又彼此聯(lián)系。由于海法體系與陸法體系分別適用于不同空間，二者在一定程度上具有獨立性，不可混為一談，更不能強求一致。如中國交通肇事罪的定罪量刑標準主要以陸上交通肇事為參照，若將其標準直接適用于海上，則過于嚴苛。此外，海上交通肇事還經(jīng)常出現(xiàn)致人失蹤等陸上交通肇事不具備之犯罪后果。適用空間的不同導致海法脫離陸法體系，具備較強的獨立性。另一方面，因海洋與陸地緊密銜接，人類行為又在許多情形下貫穿二者，部分法律原理仍然相通。故也應承認海法體系與陸法體系彼此聯(lián)系，不能將二者簡單割裂。

第三，海法體系在中國法律體系中的地位將逐步上升。目前中國海法體系還很不完善，不僅許多重要法律仍然缺失，而且已經(jīng)制定的法律規(guī)范還存在效力層級過低、內(nèi)容過于原則等諸多問題?？陀^地說，近幾十年來中國海法體系的發(fā)展遠遜于陸法體系，甚至在理論研究中，涉海問題也經(jīng)常淪為各部門法中的冷門部分。［1］但隨著經(jīng)濟全球化的進一步發(fā)展，中國對海上運輸事業(yè)更加依賴，科學技術的發(fā)展又使得中國有能力對豐富的海洋資源進行更加全面的開發(fā)與利用，更重要的是中國與鄰國之間仍存在大量爭議海域，這些因素使得海洋不可避免地成為中國未來發(fā)展的戰(zhàn)略重心。單純依靠提升海洋技術并無助于全面地保障中國海洋權益，反而有可能陷入無序發(fā)展和過度開發(fā)?？梢灶A見，建構完善的海法體系將成為未來中國法制建設的重要目標。

(三)海法體系的結構

為達致預期的法律目的，海法體系的內(nèi)部結構必須具備科學性，避免過于簡單化與扁平化。具體而言，海法體系的內(nèi)部結構可以分為縱向與橫向兩個維度。

海法體系的縱向結構以法律效力層級為標準而形成，較為科學與完整的縱向結構應包括憲法、法律、法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范性法律文件等五個層次。在這五個層次中，憲法規(guī)范作為根本法為海法體系提供合憲性基礎，同時也對其目的、原則以及具體內(nèi)容起到間接的決定性作用;法律又可以分為海洋基本法與其他涉海法律，雖然實踐中并非所有國家都制定了海洋基本法，但海洋基本法對海法體系的統(tǒng)攝作用勿庸質疑;法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性法律文件主要起到對憲法和法律進行細化與補充作用，以增強海法規(guī)范的可操作性。一般而言，縱向結構的科學性能夠在很大程度上影響海法體系的實效:高效力層級的法律規(guī)范越完備，海法體系的權威性越強;低效力層級的法律規(guī)范越完備，海法體系的可操作性越強，由高效力層級法律規(guī)范所確立海洋法律秩序也能更好地落實。因此與陸法相同，海法體系也應呈現(xiàn)金字塔型的縱向結構。

除縱向維度以外，海法體系的內(nèi)部結構還可以從橫向維度觀察。海法體系的橫向結構是以法律規(guī)范調整對象為標準形成的。海法體系是以海洋為依托而形成的法律體系，其調整對象十分廣泛，基本與陸法體系形成對應關系，至少包括:海商法、海上勞動法、海上國際法、海上刑法、海上行政法、海洋環(huán)境與資源保護法、海上程序法等。［2-3］橫向結構的完整性主要體現(xiàn)出海法體系的覆蓋范圍。一般而言，海法體系的覆蓋范圍經(jīng)由兩種途徑擴展:一是由陸上法律規(guī)范延伸至海上，如由陸上搶劫罪延伸至海盜罪;二是因海上法律規(guī)范之間相互聯(lián)系而得到擴展，如海上交通運輸導致溢油，海法體系覆蓋范圍也就由狹義的海商拓展至海洋環(huán)境保護。故從橫向結構看，海法體系體現(xiàn)為不斷擴展的過程，也即海法體系越發(fā)達，其覆蓋范圍越廣，反之亦然。

二、建構海法體系的必然性分析

雖然相對于陸法體系，中國海法發(fā)展十分滯后，但筆者認為，海法體系的逐步發(fā)展與完善存在著客觀的必然性。

(一)建構海法體系是進一步完善中國社會主義法律體系的要求

近幾十年來，中國法制建設取得了長足的進步，中國特色社會主義法律體系也已經(jīng)基本成型。然而受重陸輕海的傳統(tǒng)思維影響，中國法制建設的注意力偏重于陸上，海法體系與陸法體系呈現(xiàn)出明顯的不對稱性，造成中國法律體系跛足前行。中國海法體系的主要缺陷體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，《中華人民共和國憲法》對海洋及相關問題未作規(guī)定，導致中國海法體系在一定程度上缺乏直接與明確的憲法依據(jù)。

第二，中國海法體系缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調性。雖然現(xiàn)行法律中有不少涉海規(guī)范，其中亦不乏專門性海洋立法，如《海商法》《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》(簡稱《領海及毗連區(qū)法》)《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》《中華人民共和國海島保護法》等，但由于立法過程缺乏必要的連貫性以及明確的整體目標，同時又未制定《中華人民共和國海洋基本法》(簡稱《海洋基本法》)等用以統(tǒng)攝海法體系的核心法律規(guī)范，導致中國海法體系缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調性，其功能發(fā)揮也受到一定影響。

第三，中國海法體系的調整范圍仍嫌狹窄，一些重要的海洋法律尚未制定或層次過低，如航運法、海洋資源保護法、船員法、油污法等均付之闕如。

第四，多數(shù)海法規(guī)范較為原則，可操作性不強。涉海法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性法律文件等低層級法律規(guī)范的數(shù)量雖然較多，但卻沒有起到細化和補充的作用。

第五，海洋程序立法滯后。法律層級中專門涉海的程序法僅有《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》，此外僅有一些低層級的法律規(guī)范，如公安部制定的《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》、交通運輸部制定的《海上海事行政處罰規(guī)定》等。上述缺陷使得中國未能建立良好的海洋法律秩序，其不利后果表現(xiàn)為:一方面，國家及公民的正當海洋權益得不到有效保障;另一方面，不能有效制止海洋違法行為并追究其法律責任，導致海洋權益遭受破壞的現(xiàn)象大量存在?？梢哉f，海法體系的滯后，是中國社會主義法制建設中的巨大短板。

(二)建構海法體系是有效保障和促進中國海洋權益的要求

中國是海洋大國，但不是海洋強國，表現(xiàn)為中國海洋權益面臨諸多嚴峻挑戰(zhàn)。所謂海洋權益，是指國家基于主權在海洋上享有的受法律保障的權利與利益。［4］維護中國海洋權益，具有歷史與未來雙重語境下的緊迫性:從歷史角度看，中國與日本、越南、菲律賓等海上鄰國之間仍有不少海域與島嶼的歸屬爭議問題尚待解決，這些爭端均涉及中國主權、領土完整以及戰(zhàn)略安全等重要問題。以未來為視角，人類發(fā)展將越來越倚重對海洋的開發(fā)與利用，這已經(jīng)成為世界各國的共識。中國雖然擁有大面積陸地領土，但不少自然資源的人均占有量卻低于世界平均水平，對海洋的開發(fā)與利用在很大程度上決定了中國未來發(fā)展的速度與可持續(xù)性。因此2012年十八大報告明確提出了“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”的發(fā)展目標。但海洋資源也是有限的，可以預見未來中國與其他國家之間就海洋資源歸屬與開發(fā)的糾紛不可避免。目前中國較為注重通過提升海洋科學技術維護海洋權益，即“科技興海戰(zhàn)略”。但維護海洋權益絕不能僅依靠提升科技水平，另一個不可或缺的重要因素是海法體系的健全，實施“依法治海戰(zhàn)略”。原因在于海洋權益與海法體系之間具備深刻的聯(lián)系:一方面，海洋權益是海法體系產(chǎn)生、發(fā)展與變革的現(xiàn)實基礎;另一方面，海法體系對海洋權益具有調整和衡平的功能。［5］質言之，健全海法體系對維護中國海洋權益具有以下積極作用。

第一，有助于以法律形式確認、固定并保障中國既有海洋權益。對于已經(jīng)取得的海洋權益，只有通過法律的確認，才能轉變?yōu)榉蓹嗬?，受到法律保護。如《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定:“每一國家有權確定其領海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過十二海里的界限為止”，《領海及毗連區(qū)法》第3條規(guī)定，中國領海的寬度從領海基線量起為12海里。

第二，為中國建設海洋強國的戰(zhàn)略目標提供法律上的依據(jù)與保障。

第三，引導和促進中國海洋力量的成長。一國海洋力量分為國家海洋力量與社會海洋力量兩個部分，二者的發(fā)展均以健全的法律體系為基礎。依據(jù)權力法定原則，國家發(fā)展海洋力量必須首先取得法律授權;對于社會海洋力量，海法則主要起到指引作用，即通過對人們涉海行為的權利、義務配置，引導人們對海洋進行探索、開發(fā)與利用。

第四，現(xiàn)代國家圍繞海洋權益展開的博弈，并不完全取決于海洋力量對比，還須訴諸法律以獲得正當性證成。為維護海洋權益，中國應盡量在建構國際海洋法律秩序的過程中扮演重要角色，而這正以中國海法體系的完善性與先進性為前提與基礎。

(三)建構海法體系是尊重海法發(fā)展客觀規(guī)律的要求

中國建構獨立于陸法體系的海法體系，其深層原因源自海法體系的客觀規(guī)律，具體而言包括以下三個方面。

第一，海洋的特殊性使得海法體系與陸法體系難以完全統(tǒng)一。與人們長期生活的陸地相比，海洋存在一定的特殊性，即變動不居的海洋環(huán)境給人們的活動帶來了特殊困難以及更高的風險，使得海上的法律關系往往不能簡單套用陸上法律的規(guī)定。如《海商法》第51條第1款規(guī)定:“在責任期間貨物發(fā)生的滅失或者損壞是由于下列原因之一造成的，承運人不負賠償責任:(一)船長、船員、引航員或者承運人的其他受雇人在駕駛船舶或管理船舶中的過失?！奔春胶＿^失免責制度，這顯然與《中華人民共和國侵權責任法》第6條確立的過錯責任原則大相徑庭。

第二，從歷史淵源來看，海法體系是以海上運輸活動為核心內(nèi)容，逐漸向其他法律部門拓展，從而得以發(fā)展與完善的法律體系。雖然海法體系在發(fā)展過程中吸收與借鑒陸上法律的部分經(jīng)驗，但同時也應當注意到海法同樣對陸法產(chǎn)生了深遠的影響，因此海法體系更多地體現(xiàn)為獨立發(fā)展的產(chǎn)物，而非陸法體系在海上的延伸。［6］由于發(fā)展軌跡不同，海法與陸法在立法目的、法律原則和具體內(nèi)容上都存在一定差異，強行將海法納入陸法體系，特別是用陸法的慣性思維來“統(tǒng)合”或“改造”海法，反而會對海法體系的健康成長帶來極大損害。一個引人深思的實例是:德國、日本等大陸法系國家以陸地為中心，將主權領域擴展到海洋，原有的海商法被納入商法典，最終卻導致了“海商法死法化”的現(xiàn)象。［7］

第三，海法體系中各法律規(guī)范的調整對象之間往往具有很強的關聯(lián)性，使得海法體系成為統(tǒng)一性的整體。如以海上貨物運輸法律關系為原點，可能引發(fā)的其他法律關系至少包括:行政機關對船舶進行的檢驗與登記、船員的勞動權利保障、因船舶碰撞造成的燃油污染、海盜罪犯、軍事武裝護航，等等。因此，各涉海法律規(guī)范的調整對象之間往往是動態(tài)聯(lián)系的，也正是經(jīng)由涉海法律關系之間的關聯(lián)性，數(shù)量繁多且分屬于不同法律部門的法律規(guī)范能夠形成內(nèi)容完整、彼此銜接的法律體系。

三、建構中國海法體系的基本措施

建構中國海法體系，必須首先彌補立法上的空白。此外，為增強海法體系運行的實效，還應注意加強執(zhí)法與司法等環(huán)節(jié)的制度建設。

(一)加速中國海法體系的立法進程，彌補法律空白

第一，完善中國憲法規(guī)范，明確海洋的憲法地位。海洋入憲的積極意義在于中國海法體系將獲得明確、直接的憲法依據(jù)，進而極大提升海法體系的權威性。

第二，對分屬于各部門法的海法規(guī)范進行統(tǒng)合，強化海法體系的系統(tǒng)性。這不僅要求立法部門擁有較高的立法技術，能夠很好地將制定中的法律與其他法律相互銜接，而且有必要對海法體系的內(nèi)部結構作出科學設計，并在此基礎之上制定出長遠的立法計劃。最為直接與有效的做法是借鑒其他國家的經(jīng)驗，制定《海洋基本法》，對中國海法體系進行全局性統(tǒng)攝。從內(nèi)容上看，《海洋基本法》應當囊括所有重要的海上法律關系，同時其規(guī)定不應過于具體和細致，以發(fā)揮“海洋憲法”的作用。

第三，擴大海法規(guī)范調整對象的覆蓋范圍，增強海法體系內(nèi)容的完整性。具體應以《海洋基本法》為核心，將中國海法體系分為:海商法、海上勞動法、海上國際法、海上刑法、海上行政法、海洋環(huán)境與資源保護法、海上程序法。其中，海商法包括船舶物權法、海上運輸合同法、海上保險法、海事法，以及船舶融資、建造與買賣法等;海上勞動法包括船員法、STCW公約、海事勞工公約等;海上國際法包括海洋法(內(nèi)水、領海、毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、國際航行海峽)、海上戰(zhàn)爭法、海事國際私法;海上刑法包括海盜罪、暴力危及海上航行安全罪、破壞海底電纜管道罪、危及大陸架固定平臺罪、海上戰(zhàn)爭罪、海上販毒走私、海上交通肇事罪、海上重大環(huán)境污染事故罪等罪名;海上行政法包括船舶管理法、船員管理法、海上交通安全法、海上運輸(企業(yè))管理法、港口法、航標法、航道管理法、引航法、漁業(yè)行政法、海洋行政法等;海洋環(huán)境與資源保護法包括漁業(yè)法、海洋礦產(chǎn)資源法、海域使用管理法、海洋環(huán)境保護法等;海上程序法包括海事訴訟特別程序法、仲裁程序法、其他程序法等。

第四，注重強化海法規(guī)范的可操作性，增強海法體系的實效。全國人民代表大會及其常委會制定的法律一般較為原則，具體問題多有賴于低層級法律規(guī)范的細化與補充，故應特別注意低層級法律規(guī)范的合理性，其中行政法規(guī)的調整范圍及于全國，又能夠很好地融合規(guī)范的細致程度與高效力性，因此扮演著特別重要的角色。此外，實體法的可操作性還需程序法的保證，因此在建構海法體系的過程中，應當注意避免中國“重實體，輕程序”的傳統(tǒng)思維影響，加強海洋程序法的制定與完善。

第五，現(xiàn)實海法與陸法之間無縫對接，明確海法體系在中國法律體系中的定位。海法具有特殊性，應與陸法體系相互區(qū)別與獨立，但海法體系又是中國法律體系的有機組成部分，其特殊性不能成為破壞中國法律體系整體性的理由。因此，在建構獨立海法體系的同時，也應當注意其與陸法體系的銜接，避免中國法律體系出現(xiàn)內(nèi)部沖突。

(二)進一步深化中國海洋執(zhí)法機構改革，統(tǒng)合海洋執(zhí)法力量

執(zhí)法亦稱法律執(zhí)行，是法律運行過程中不可或缺的環(huán)節(jié)。海洋執(zhí)法不僅體現(xiàn)了國家通過行政權力實現(xiàn)海法之立法目的，而且對公民守法行為也具有調整與規(guī)范作用，故海洋執(zhí)法的效果能夠直接影響海法體系的實效。海洋執(zhí)法效果的優(yōu)劣是多種因素共同作用的結果，如法律規(guī)范自身是否具備科學性、執(zhí)法機構的設置及其權力分配是否合理、執(zhí)法人員的綜合素質、執(zhí)法設施的完備與先進性、法律監(jiān)督機制是否完善等。其中海洋執(zhí)法機構模式，即海洋執(zhí)法機構的設置及其權力分配，對海洋執(zhí)法效果具有重要作用。

目前世界各國海洋執(zhí)法機構的設置大體可以分為三種模式:第一種是分散型模式，即中央政府不設立集中負責海洋執(zhí)法的部門，海洋執(zhí)法任務分散于政府各部;第二種為相對集中型，即中央政府設有一個專門海洋執(zhí)法部門，但其只管轄部分海洋事務;第三種是集中統(tǒng)一型，即由一個海洋執(zhí)法部門對全國海洋事務實行高度集中、統(tǒng)一的綜合管理。其中集中統(tǒng)一型模式在優(yōu)化執(zhí)法資源、加強執(zhí)法裝備、提高執(zhí)法效率、明確責任承擔、維護領土安全等方面具有明顯的優(yōu)勢。［8］以往采分散型模式的國家逐漸向集中統(tǒng)一型過渡，如《日本海洋基本法》規(guī)定，在內(nèi)閣設立“綜合海洋政策本部”，負責“推進海洋基本計劃方案的制定和實施;根據(jù)海洋基本計劃，統(tǒng)一調整相關行政機構實施的政策;策劃、起草和綜合海洋方面的重要政策”等事務，并由首相擔任本部部長。

傳統(tǒng)上，中國長期采用分散型模式，海洋執(zhí)法權分散于國家海洋局及中國海監(jiān)、中國漁政、海上緝私警察、海事局以及邊防海警等部門。實踐證明，分散型模式存在很大缺陷。

首先，海洋行政權力分割過于細致，又缺乏統(tǒng)一監(jiān)督、管理與協(xié)調的部門，以至于管轄沖突現(xiàn)象比較嚴重，降低了執(zhí)法效率。

其次，海洋執(zhí)法機構數(shù)量過多，行政經(jīng)費分散使用后，除去必要的日常開支，真正用于執(zhí)法的經(jīng)費十分有限。

再次，重復建設比較嚴重，各機構爭相擴充編制、興建執(zhí)法船只、購置先進設備，不僅耗費了大量財政資源，而且導致中國海洋行政執(zhí)法隊伍多達十余萬人的龐大規(guī)模，帶來了巨大的行政成本。

2013年國務院機構改革對國家海洋局及中國海監(jiān)、邊防海警、中國漁政、緝私警察進行整合，重新組建國家海洋局。這標志著中國已經(jīng)轉變?yōu)橄鄬行偷暮Ｑ髨?zhí)法模式，新的國家海洋局作為專門海洋執(zhí)法部門享有廣泛權力，包括:擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃、實施海上維權執(zhí)法、監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。此外，國家海洋局還承擔國家海洋委員會的具體工作，負責研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調海洋重大事項，從而加強海洋事務的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調。然而此次機構并未涉及海事部門，因此目前實踐中重復建設、資源浪費、政出多門、管轄沖突等問題雖然可以在很大程度上得到改善，但難以根除。因此，中國海洋執(zhí)法制度未來的改革目標是轉為集中統(tǒng)一型，重新整合國家海洋局與海事局，組建新的國家海洋部，集中負責中國海洋執(zhí)法。

(三)逐步調整中國海洋司法制度，擴大海事法院的受案范圍

與其他國家不同，中國司法系統(tǒng)分為普通法院與專門法院。其中，海事法院屬于專門法院。目前中國海事法院主要審理海商案件，涉海行政案件及刑事案件均由普通法院管轄。

事實上，就涉海行政案件管轄權歸屬問題中國一直存在爭議，實踐中也出現(xiàn)過多次變動。2003年《最高人民法院關于海事行政案件管轄問題的通知》規(guī)定:“行政案件、行政賠償案件和審查行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件仍由各級人民法院行政審判庭審理。海事專門人民法院不審理行政案件、行政賠償案件，亦不審查和執(zhí)行行政機關申請執(zhí)行具體行政行為的案件?！贝撕螅Ｊ路ㄔ夯静辉賹徖砩婧Ｐ姓讣?。但涉海行政案件往往具有很強的專業(yè)性，普通法院法官一般缺乏海洋、氣象、船舶維修、船舶登記、海難救助等方面的專業(yè)知識，對案件的事實認定與法律適用產(chǎn)生了實質性影響，相比之下，海事法院則更具備審理涉海行政案件的能力，［9-10］因此行政機關也普遍認為海事行政訴訟應由海事法院管轄。據(jù)調查，福建省70%的海事行政機關、廣東省78%的海事行政機關都要求海事行政案件由海事法院管轄。［11］

此外，涉海行政案件的管轄權還有可能進一步變動。如2006年《最高人民法院關于海事審判工作發(fā)展的若干意見》指出:“適時調整海事法院的案件管轄范圍，有關陸源污染海域及通海可航水域案件應當由海事法院管轄。要充分發(fā)揮海事法院跨行政區(qū)域設置的優(yōu)勢，充分利用專業(yè)特長，積極支持環(huán)保公益訴訟……要進一步研究海事行政案件的管轄問題，逐步理順海事行政案件的管轄?！辈⑶易?011年以來，海南省高級人民法院、山東省高級人民法院、廣東省高級人民法院相繼下發(fā)通知，分別指定?？诤Ｊ路ㄔ骸⑶鄭u海事法院、廣州海事法院管轄海事行政訴訟案件。因此筆者認為，涉海行政案件的管轄權回歸海事法院將是未來的發(fā)展趨勢。在涉海刑事案件中，普通法院法官同樣受到專業(yè)知識欠缺的困擾，如交通肇事罪中對船長責任的認定即牽涉到大量專業(yè)知識的運用。但是涉海刑事案件的管轄并沒有引起廣泛爭議，原因之一在于實踐中此類案件數(shù)量仍然較少。從理論角度來看，涉海刑事案件亦由海事法院管轄為宜。

四、推動中國海法體系持續(xù)發(fā)展

立法、執(zhí)法與司法都屬于法律運行過程，但法律不是封閉自足的系統(tǒng)，其建構與發(fā)展還需要外部動力。中國海法體系的建構應注重以下三個方面。

(一)進一步明確和完善中國海洋政策

海洋政策與海洋法律的目的、內(nèi)容、效力不同，但二者之間具有深刻的相互關聯(lián):一方面，海洋政策在很大程度上決定了海法體系的立法目的與具體內(nèi)容，即海洋政策對海法體系具有指導作用;另一方面，海法體系的建構有利于海洋政策的落實，即海法體系對海洋政策具有保障作用。因此世界各國都制定了各自的海洋政策，如美國頒布的《21世紀海洋藍圖》、日本頒布的《日本海洋開發(fā)推進計劃》、加拿大頒布的《加拿大海洋行動計劃》、俄羅斯頒布的《俄羅斯聯(lián)邦至2020年海洋政策》、韓國頒布的《21世紀海洋》等。［12］中國也制定了一系列海洋政策，如《中國海洋21世紀議程》等。在未來的發(fā)展中，中國應以此為基礎，進一步明確和完善中國海洋政策。具體而言，完善的海洋政策至少應當符合以下五項標準。

第一，具有明確的目標。中國海洋政策的目標應當包括最大限度地爭取與保障中國海洋權益;促進海洋可持續(xù)利用與開發(fā);增強中國海洋力量，維護海洋安全。

第二，具有長遠的計劃。國家海洋政策應當從宏觀角度切入，具備長遠的計劃，否則將難以發(fā)揮其指導作用。

第三，具有廣泛的內(nèi)容。國家海洋政策應當盡可能廣泛地涵蓋中國海洋發(fā)展的一切重要事務。

第四，具有穩(wěn)定的延續(xù)性。政策的穩(wěn)定性雖然低于法律，但也應當保持一定的穩(wěn)定性，因此制定新的海洋政策時，應當注意其延續(xù)性。變動過于頻繁與劇烈的海洋政策對中國海法體系的發(fā)展無益。

第五，具有適當?shù)淖兓浴Ｔ诒ＷC基本穩(wěn)定性的同時，國家海洋政策也應當隨著國際形勢、國內(nèi)需求等新的變化適時予以調整。

(二)加強海法體系理論研究

法律體系的建構與發(fā)展需要理論研究的支撐與指引。目前中國法學理論研究中，涉海部分常常成為各部門法中少有人問津的冷門。理論研究的滯后與海法體系的重要地位極不相稱。海法理論研究滯后的原因主要在于以下四個方面。

第一，涉海體系的規(guī)范具有較強的關聯(lián)性，但同時又分散于各個部門法之中，因此海法理論研究經(jīng)常需要跨越部門法的邊界。

第二，海法規(guī)范往往具備較高的技術性，一般法學研究者不僅難以接觸，更不可能熟練掌握這些專業(yè)技術，海法的技術性亦成為其理論研究的障礙。

第三，海法體系內(nèi)部不同方向的理論研究呈現(xiàn)出一定的不均衡性，目前中國海法理論研究更多地集中于海商法等方向，在一定程度上導致海法研究中的馬太效應:優(yōu)勢學科日益中心化，劣勢學科則越來越邊緣化。

第四，海洋遠離日常生活，未能引起多數(shù)研究者的足夠重視。建構中國海法體系必須改變海法理論研究滯后的現(xiàn)狀，具體應從以下四個方面著手:首先，建立內(nèi)容完整、結構合理的海法獨立學科——海法學，具體對應于海法體系。海法學科下分為海商法學、海上勞動法學、海上國際法學、海上刑法學、海上行政法學、海洋環(huán)境與資源保護法學、海上程序法學等子學科，進行深入和專門的研究。其次，合理分配資源，促進海法內(nèi)部各子學科均衡發(fā)展。再次，打破海法各子學科之間的壁壘，促進學科間的交叉發(fā)展。最后，加強海法理論研究的國際交流。法國法學家帕爾德斯(Pardesus)在《18世紀的世界海法集成》中即早已指出海法具有世界性。［13］中國海法理論研究不能閉門造車，而應當主動借鑒外國的先進經(jīng)驗，推動中國海法體系的發(fā)展與完善。

(三)注重海洋人才培養(yǎng)，推動海法體系可持續(xù)發(fā)展

無論是海法體系的建構還是海法理論的發(fā)展，最直接的動力都來自實踐的需求。海洋事業(yè)的發(fā)展，又必須以海洋人才為基礎。因此，培養(yǎng)海洋人才將在客觀上起到推動中國海法體系持續(xù)發(fā)展的作用。具體而言，在海洋人才培養(yǎng)方面，應注意以下三個方面。

第一，實現(xiàn)各學科人才均衡發(fā)展。海洋人才是一個涵蓋范圍極廣的概念。法學人才對于建構中國海法體系無疑具有至關重要的作用，但同時也應認識到，海法體系的持續(xù)發(fā)展與完善的動力來自海洋事業(yè)的發(fā)展，因此如果僅重視法學人才培養(yǎng)而忽視其他海洋人才，并不利于海法體系的健康發(fā)展。

第二，形成多層次的人才培養(yǎng)體系。具體而言，既要加強國家對海洋人才的培養(yǎng)力度，也要鼓勵社會自主辦學;既要開展高層次海洋人才培養(yǎng)，也應重視?？平逃c職業(yè)教育;既須培養(yǎng)研究型人才，也須培養(yǎng)應用型人才。

第三，促進跨學科的復合型人才培養(yǎng)。由于海法規(guī)范大多牽涉法律以外的海洋專業(yè)知識，單純的法學教育仍嫌不足，應當促進法學教育與其他海洋專業(yè)之間的融合，特別應當注重培養(yǎng)具有海洋專業(yè)知識與實踐經(jīng)驗的復合型人才。

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