基層社會治理機(jī)制的構(gòu)建設(shè)想和路徑

◎ 江治強(qiáng)

改革開放30多年來，以基層群眾自治組織為載體的基層民主實(shí)踐得以長足發(fā)展，并在組織和引導(dǎo)群眾參與社會治理方面發(fā)揮了重要作用。但囿于諸多原因，我國基層社會治理良性機(jī)制的構(gòu)建仍處于瓶頸狀態(tài)。探討當(dāng)前我國基層社會治理面臨的形勢，并對基層社會治理機(jī)制的建構(gòu)提出切實(shí)可行的對策，無疑是當(dāng)前的一項(xiàng)重要研究任務(wù)。

一、社會治理的生成邏輯

社會治理作為一股思潮產(chǎn)生于20世紀(jì)六、七十年代在西方興起的新公共管理運(yùn)動。但究竟何為社會治理并無一致認(rèn)識。1995年全球治理委員會對“治理”的概念作出明確界定，認(rèn)為治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。1學(xué)者俞可平認(rèn)為，“治理”主要有四個(gè)特征：治理不是一套規(guī)則，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)；治理不僅涉及公共部門也包括私人部門；治理不是正式的制度而是持續(xù)的互動。按照上述釋義，可見“治理”主要存在于公共事務(wù)和政治活動中，與“統(tǒng)治”相比，“治理”更多地注重治理主體的多元化，強(qiáng)調(diào)治理主體與被治理主體之間的互動。從這一點(diǎn)看，“治理”的實(shí)質(zhì)是對公共事務(wù)決策權(quán)的制度安排，也是對傳統(tǒng)政府絕對強(qiáng)權(quán)的一種挑戰(zhàn)。

治理理論產(chǎn)生于對國家與社會兩者關(guān)系的認(rèn)識。在討論國家與社會的關(guān)系問題上有一種假設(shè)：人類需要的演變和發(fā)展使得國家與社會之間的邊界從二元分立，愈趨發(fā)展為交叉互補(bǔ)的關(guān)系。尤其到了20 世紀(jì)，在國家與社會之間的持續(xù)碰撞中形成了一個(gè)中間場域，即所謂的公共領(lǐng)域，公共領(lǐng)域的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：一是這個(gè)領(lǐng)域的公共事務(wù)反映人類共同需要，從而在整體上和長遠(yuǎn)上，有利于社會的良性運(yùn)行和社會成員的共同利益；二是在公共場域中，國家權(quán)力的“統(tǒng)治”和全面滲透有可能出現(xiàn)代理失靈或權(quán)力尋租問題，因而社會自治權(quán)的崛起呼吁對國家行政權(quán)的限制；三是這個(gè)領(lǐng)域的公共事務(wù)單純放手交給社會，既有可能陷入“奧爾森困境”，也有可能在公共事務(wù)治理中擴(kuò)展秩序的形成將造成社會公平的損失，甚至?xí)砩鐣灾螜?quán)與國家統(tǒng)治權(quán)之間的對抗。社會治理理論的提出就在于解決在公共場域如何協(xié)調(diào)“社會制約權(quán)力”和“國家適度干預(yù)社會”的良性互動問題。在治理視角下，政府與社會的合作，將有利于對政府的理性行為施加約束，使之適應(yīng)公益性的責(zé)任要求，在政府與社會之間架起一座利益均衡與良性互動的橋梁，從而有利于公共事務(wù)效率的改進(jìn)。

二、當(dāng)前基層社會治理的基本形勢

在中國，國家權(quán)力與社會自治場域之間的交集主要是在“基層”，即在城市主要是街道、社區(qū)層面，在農(nóng)村主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層面。長期以來，在中央集權(quán)模式下，國家權(quán)力在基層全面滲透，形成了國家權(quán)力層層下移并依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政權(quán)、企事業(yè)單位和高度行政化的基層自治組織運(yùn)作的社會管理格局。中國在持續(xù)推進(jìn)的市場化導(dǎo)向的改革中，社會自主空間日益擴(kuò)大，社會力量的民間化也日益明顯，社會主體自我意識逐漸覺醒，社會越來越趨向于按照社會的、經(jīng)濟(jì)的原則而不是政治的原則進(jìn)行組織和運(yùn)作，這一“社會”崛起的趨勢正在呼吁在公共事務(wù)的決策和管理中擴(kuò)大社會參與。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國基層社會治理的實(shí)踐孕育著巨大的潛在動力。這種動力顯然來自于國家權(quán)力與社會自治權(quán)之間持續(xù)不斷地互動、碰撞與扭合。從這一角度看，中國基層社會治理面臨的形勢，主要有以下幾個(gè)方面：

其一，正在推進(jìn)的政社分開與政府職能轉(zhuǎn)變改革，使國家權(quán)力從基層事務(wù)中逐步收縮，基層政府與社會自治組織之間的權(quán)責(zé)邊界逐步清晰，同時(shí)基層自治組織行政化趨勢仍未根本改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層政府負(fù)擔(dān)仍然偏重，行政職責(zé)普遍存在向城鄉(xiāng)社區(qū)轉(zhuǎn)嫁。界定基層政府與基層社會之間的權(quán)力關(guān)系，使行政權(quán)與自治權(quán)實(shí)現(xiàn)良性互動仍是基層社會治理不可回避的重大任務(wù)。

其二，社會自治組織、民間組織蓬勃發(fā)展，進(jìn)入到社會治理框架內(nèi)的治理主體更為多元，各類社會組織迅速產(chǎn)生，由此提升了人們在公共事務(wù)決策中的參與性和自我管理、自我服務(wù)的能力，但是社會組織發(fā)育相對滯后，同時(shí)具有較強(qiáng)的行政化色彩，富有公信力的社會志愿機(jī)制尚未形成，尚不足以承擔(dān)政府剝離的社會職能，也不具備協(xié)同政府?dāng)U大群眾參與社會治理的功能，從而決定了推進(jìn)基層自治組織、社會組織去行政化，培育具有與政府組織同等能力的社會組織，成為發(fā)展基層社會治理機(jī)制的核心要素。

其三，基層治理中政府承擔(dān)有限責(zé)任，國家保障基層群眾依法享有自治權(quán)，基層自治開啟了中國社會走向民主政治的通道，同時(shí)，基層民主實(shí)踐中仍然存在群眾權(quán)利意識不足、基層民主流于形式等問題，基層社會中的精英分子在發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)、村改居、城鎮(zhèn)化等過程中通過左右選舉、與市場化主體合謀等方式侵害群眾利益，以及壟斷、占據(jù)和揮霍基層群眾所有的公共資源，已造成基層社會矛盾叢生?；鶎又卫頇C(jī)制的形成，必須考慮如何擴(kuò)大群眾的自愿參與，使公共事務(wù)的管理與基層群眾利益之間建立內(nèi)在根本聯(lián)系，以此調(diào)動群眾參與的主動性和積極性。

其四，城鄉(xiāng)一體化的迅速發(fā)展和國家對人口控制的放松，帶來了史無前例的人口大流動，隨之產(chǎn)生的問題是，進(jìn)城務(wù)工人員、流動人口等城市邊緣群體被排除在城市的主流生活和屬地化的社區(qū)管理體制之外，特別是一些城市中的“城中村”處于城市管理體制的“真空”地帶，城市居民享有的權(quán)利和各類社會保障服務(wù)，這些城市“邊緣人”作為公民該享有卻無法享有，同時(shí)也被動地放棄了合法的基層民主政治權(quán)利；同時(shí)農(nóng)村人口流出地造成的“空殼村”也使基層民主實(shí)踐陷入困境。這些問題尚未有現(xiàn)成的制度安排予以有效應(yīng)對。

三、基層社會治理機(jī)制構(gòu)建的總體構(gòu)想

在中國特定語境下，所謂基層治理機(jī)制，是指在當(dāng)前日益增長的公共服務(wù)訴求與維持社會穩(wěn)定的雙重壓力下，基于社會穩(wěn)定的需要，由政府與社會合作管理基層公共事務(wù)的一種組織協(xié)調(diào)機(jī)制。

基層治理機(jī)制的良性運(yùn)行主要表現(xiàn)為：政府在基層實(shí)施有限的行政管理并提供基本公共服務(wù)；具有廣泛參與性的基層民主實(shí)踐使公共事務(wù)納入?yún)f(xié)商民主決策程序；基層各類社會力量在規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)的過程中發(fā)揮基于自身功能的作用。從社會協(xié)同的角度看，基層治理機(jī)制體系應(yīng)當(dāng)包括四項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)容：

第一，居民公共需求整合機(jī)制?；鶎又卫淼倪壿嬈瘘c(diǎn)是對社區(qū)居民公共訴求的回應(yīng)。只有整合個(gè)體意義上的公民的公共訴求，才能實(shí)現(xiàn)將社會公眾從治理的客體轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼闹黧w。公共訴求的整合在于使個(gè)體的、分散的基層群眾訴求，通過向正式制度和組織的輸入，從而轉(zhuǎn)化為由不同治理主體解決的公共議題。訴求整合機(jī)制的構(gòu)成要素包括，一是依法保障基層群眾理性合法表達(dá)訴求的權(quán)利，建立需求反饋系統(tǒng)，使轄區(qū)任何公民都有公共需求、合法權(quán)益的表達(dá)權(quán)，尤其是利益相關(guān)方和常住流動人口的訴求能納入公共決策程序；二是建立評估系統(tǒng)?；鶎幼灾谓M織將匯聚、篩選后的訴求信息進(jìn)行需求分析，確定需求類型和程度，并組織和引導(dǎo)群眾參與基層公共事務(wù)的協(xié)商決策；三是基層政府機(jī)構(gòu)和黨組織在整合社會利益方面發(fā)揮導(dǎo)向與引導(dǎo)作用，各類社區(qū)社會組織真正成為反映群眾訴求、規(guī)范自身行為的有效載體。

第二，公共事務(wù)民主協(xié)商機(jī)制。公共事務(wù)關(guān)涉社區(qū)居民共同利益，對于公民在公共生活中的問題和公共需求，應(yīng)先找到各方利益的共同點(diǎn)，以形成群眾共同的意見。兼顧各方的公共利益的形成，需要社區(qū)公民通過自由而平等的對話、討論、談判、審議等方式參與公共決策的制定，即所謂民主協(xié)商機(jī)制。民主協(xié)商機(jī)制由民主聽證制度、協(xié)商對話制度、民主議事制度、村務(wù)公開制度等一系列制度構(gòu)成，這些不同制度通過自治組織的支持和相關(guān)制度的配套實(shí)施，形成規(guī)范有序的協(xié)商決策程序，以此成為基層治理的目標(biāo)和準(zhǔn)則。

第三，多元治理主體協(xié)作機(jī)制。一種良好的治理模式需要不同治理主體之間達(dá)成協(xié)作機(jī)制。協(xié)同治理的理想化模式是，政府以追求社會穩(wěn)定為直接目標(biāo)，運(yùn)用其他主體所不具備的資源，在社區(qū)層面實(shí)施基本行政管理和提供基本公共服務(wù)，行政管理事務(wù)由相應(yīng)行政管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并通過職能整合的綜合性行政機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)中實(shí)施管理；基層自治組織通過反饋信息、反映民意訴求等方式，協(xié)助行政管理在基層落實(shí)，但不承擔(dān)具體行政政策的執(zhí)行責(zé)任，而是在憲法框架下，組織群眾以民主的方式協(xié)商解決基層公共事務(wù)；村社范圍的公共服務(wù)，對屬于政府職責(zé)的基本公共服務(wù)，則推行政府購買服務(wù)，對于非基本公共服務(wù)，政府重在搭建公共服務(wù)平臺，引導(dǎo)社會參與，以市場化方式滿足社區(qū)居民需求。不同治理主體基于不同的價(jià)值、目標(biāo)和行動在參與、處理基層公共事務(wù)的動態(tài)互動過程中達(dá)成彼此協(xié)作?；鶎诱畽C(jī)構(gòu)與自治組織之間主要是功能互補(bǔ)性協(xié)作，政府機(jī)構(gòu)與社會組織（包括市場組織）之間主要是管理性協(xié)作，自治組織與社會組織之間主要是契約性協(xié)作。不同治理主體的協(xié)作共治機(jī)制就在不同治理主體尋求角色和功能實(shí)現(xiàn)的過程中，通過權(quán)力互動和資源交換的方式動態(tài)形成。

第四，公共服務(wù)多元供給機(jī)制。在對基層政府應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)和公共服務(wù)性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)界定的基礎(chǔ)上，針對公共服務(wù)的不同性質(zhì)建立相應(yīng)的供給模式。政府行政事務(wù)與社區(qū)居委會的職責(zé)相分離，行政管理和基本公共服務(wù)事項(xiàng)由基層政府及其職能部門、街道辦事處負(fù)責(zé)；凡城區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍內(nèi)基層公共服務(wù)事項(xiàng)，不得向基層自治組織或社區(qū)組織延伸和轉(zhuǎn)嫁；自治組織和社區(qū)組織承接政府轉(zhuǎn)移的職能和公共服務(wù)事項(xiàng)，推行政府購買服務(wù)或?qū)嵭小皺?quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，由公共財(cái)政確保業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)。社區(qū)公共服務(wù)推行“一站式”服務(wù)，并注重專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化、連鎖化經(jīng)營，社區(qū)居民、駐社區(qū)單位共同參與社區(qū)服務(wù)評估，監(jiān)督社區(qū)服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

根據(jù)上述單項(xiàng)機(jī)制設(shè)計(jì)思路，從公共需求的識別、整合到公共決策的達(dá)成，再到治理主體責(zé)任分擔(dān)和公共服務(wù)供給機(jī)制的形成，構(gòu)成了一個(gè)基層治理機(jī)制循環(huán)系統(tǒng)，而實(shí)現(xiàn)這一系統(tǒng)良性運(yùn)行的關(guān)鍵在于系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能整合的成效。

四、基層社會治理機(jī)制的建構(gòu)路徑

第一，深化行政管理體制改革，建立職責(zé)明晰的基層行政管理體制。一是科學(xué)界定基層政府的基本職能。應(yīng)當(dāng)對不合理的政府職能設(shè)置進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，使縣級以下基層政府切實(shí)承擔(dān)面向公眾提供經(jīng)濟(jì)性公共物品和社會性公共服務(wù)的職能，尤其需要弱化縣級政府和街道目前所承擔(dān)的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，推動基層政府職能轉(zhuǎn)變。同時(shí)將基層政府不應(yīng)承擔(dān)和可以不承擔(dān)的事務(wù)推向市場和社會。二是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政管理權(quán)。從便于加強(qiáng)社會管理的角度出發(fā)，適當(dāng)將縣區(qū)政府掌管的行政審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道從原來只注重“抓事務(wù)、抓收費(fèi)、抓應(yīng)付上級檢查”，向解決實(shí)際問題和加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的事權(quán)應(yīng)精當(dāng)適度，同時(shí)既要解決一些地方機(jī)構(gòu)臃腫、人員超編的問題，又要解決有些地方工作力量不足、職能不到位的問題。三是理順基層政府（派出機(jī)構(gòu)）與城鄉(xiāng)自治組織之間的職責(zé)關(guān)系。按照精簡“條條”、理順“塊塊”的原則，減少或取消與縣（區(qū)）級政府職能部門對應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部門，推行大部門制，整合街道辦、社區(qū)工作站和上級職能部門在基層的行政性延伸部門，避免機(jī)構(gòu)重復(fù)、多頭管理，提高行政資源整合化程度；妥善解決街道辦職能與社區(qū)職能高度重疊的問題。四是創(chuàng)新社會管理和服務(wù)方式。通過合理區(qū)分行政管理、公益性事業(yè)和經(jīng)營性事業(yè)，實(shí)行不同的管理方式。行政與公益性的事務(wù)，要強(qiáng)化政府職能，經(jīng)營性的，要逐步推向市場。有些公共服務(wù)可以通過委托代理、向市場購買服務(wù)等方式，讓社會力量參與到公共服務(wù)的供給。

第二，培育獨(dú)立的社會治理主體。

中國具有為數(shù)眾多的基層自治組織和各類基層社會組織，只有這些社會組織成為群眾參與的“組織者”、群眾訴求的“反映者”、公共事務(wù)的“決策者”，擔(dān)當(dāng)起社區(qū)“當(dāng)家人”角色，社會治理機(jī)制才能真正形成。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持放權(quán)、規(guī)范、引導(dǎo)的原則，切實(shí)解決基層自治組織自治性不夠、社會組織參與性不足的問題。一是增強(qiáng)基層自治組織自治權(quán)限和自治能力。加強(qiáng)基層自治組織自治能力建設(shè)，首要的是通過立法及政治改革進(jìn)一步改變行政權(quán)力侵蝕自治權(quán)力的問題。應(yīng)限定政府的行政權(quán)，建立行政權(quán)不能干預(yù)自治權(quán)的監(jiān)督、考核機(jī)制；增強(qiáng)村居民委員會組織法貫徹執(zhí)行的強(qiáng)制力，防止用行政手段干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情和隨意用行政命令的方式下達(dá)指標(biāo)和指令性任務(wù)。同時(shí)要增強(qiáng)自治行為的法律約束，規(guī)范自治權(quán)和自治邊界，真正尊重和保障居民的自治權(quán)。特別是應(yīng)當(dāng)授予社區(qū)公共資源由社區(qū)民主協(xié)商解決權(quán)，在達(dá)成了一致意見和保證公平的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)基層自治組織動員社區(qū)資源，逐步提高依靠自身獲得資源的能力；同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)采取“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的方式轉(zhuǎn)移部分資源給基層自治組織，使基層自治組織在承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能中獲得自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的相應(yīng)資源。要明確村級黨組織與村委會的關(guān)系，保證村委會的選舉和日常運(yùn)作真正體現(xiàn)村民的意愿。二是培育獨(dú)立而具有公信力的社會組織。社會組織的出現(xiàn)是社會自主化發(fā)展的結(jié)果，同時(shí)也是社會自發(fā)秩序的形成所不可或缺的組織載體。社會組織要在組織群眾參與、反映群眾訴求中發(fā)揮更大作用，必須從根本上推進(jìn)“去行政化”變革，使其實(shí)現(xiàn)真正成為獨(dú)立于政府行政部門的社會實(shí)體。應(yīng)當(dāng)在分類管理的前提下，全面推行社會組織取消業(yè)務(wù)主管部門，采取直接登記的管理體制；推進(jìn)社會組織與行政部門脫鉤，禁止行政人員在社會組織內(nèi)任職，消除社會組織的官辦色彩，理清社會組織與政府權(quán)力邊界。對于不具備登記條件的基層社會組織，應(yīng)當(dāng)采取備案制，并與正式登記社會組織享有同等權(quán)利。制定和實(shí)施具有引導(dǎo)性和競爭性的社會組織扶持政策，推行政府向社會組織購買公益服務(wù)項(xiàng)目；完善社會組織評估標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，加強(qiáng)政府、社會公眾對社會組織的監(jiān)督，建立社會組織發(fā)展競爭、淘汰機(jī)制，保證社會組織的活力與創(chuàng)新性。

第三，培育參與、包容的社區(qū)精神?；鶎由鐣卫肀仨毞e極鼓勵(lì)和支持社區(qū)居民的參與，包括讓城市化過程中進(jìn)城的外來人員參與社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理，增加社區(qū)意識，促進(jìn)社區(qū)融合。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)消除公共政策、公共服務(wù)對進(jìn)城流動人口的歧視，特別是教育、就業(yè)、社保等政策的歧視性規(guī)定，逐步建立面向所有居民的完善的社區(qū)服務(wù)體系，增強(qiáng)廣大居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感；應(yīng)當(dāng)高度重視和解決居民的居住流動性給落實(shí)群眾基層民主權(quán)利帶來的問題，逐步將流動人口，提別是常住人口納入基層民主選舉范圍，使他們享有與戶籍人口同等的民主權(quán)利。為此需要調(diào)整現(xiàn)有的法律和政策，從制度上予以規(guī)范和保證。

同時(shí)應(yīng)當(dāng)對基層群眾參與性不足的問題給予足夠重視。無論是處于基層群眾的理性選擇，還是屈服于政府強(qiáng)大權(quán)威，群眾對基層自治缺乏參與性，均不利于基層社會治理機(jī)制的形成。對政府來講，要做的就是在權(quán)責(zé)明晰的前提下適當(dāng)放權(quán)和還權(quán)于社會；自治組織應(yīng)當(dāng)探索如何利用基層社會管理的機(jī)會， 通過選舉過程和治理公共事務(wù)，使推進(jìn)基層社會治理的過程成為培育公民參與意識、增強(qiáng)社區(qū)精神的過程。

第四，建立多重復(fù)合的基層治理網(wǎng)絡(luò)。在公共管理的多中心趨勢和公私合作趨勢不可逆轉(zhuǎn)的條件下，應(yīng)當(dāng)研究如何以基層民主政治實(shí)踐為契機(jī)，以基層社區(qū)為平臺，以基層群眾自身公共需要和利益為導(dǎo)向，建立（村）居委會與政府、市場和其他組織的合作關(guān)系，使居委會成為分權(quán)和平面化的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)中心和社區(qū)事務(wù)的信息中心2。圍繞社區(qū)公共需求和公共服務(wù)，首先要明確相關(guān)治理主體的職責(zé)與利益點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，不同治理主體共同組成治理結(jié)構(gòu)，探討解決問題的管理手段與方法?；诜止さ牟煌?，基層自治組織應(yīng)當(dāng)更多地承擔(dān)起征求群眾意見、匯集公共需求信息以及形成公共決策的職責(zé)；市場和其他社會組織更多地應(yīng)當(dāng)扮演公共服務(wù)供給者的角色。應(yīng)當(dāng)探索不同治理主體的利益共同點(diǎn)，使不同主體在“目標(biāo)”和“利益”的一致性上達(dá)到最大化，以此增強(qiáng)合作互動的密度，促進(jìn)合作目標(biāo)的達(dá)成。

注釋

1.轉(zhuǎn)引自俞可平:“全球治理引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期， 第22 頁。

2.敬嘉、劉榮春，“居委會直選與城市基層治——對2006年上海市居委會直接選舉的分析”《復(fù)旦學(xué)報(bào)（ 社會科學(xué)版）》，2007 年第1期。