人民監(jiān)督員制度監(jiān)督程序之完善*

于增尊

(中國政法大學(xué) 北京 100088)

人民監(jiān)督員制度是由最高人民檢察院自主創(chuàng)立的一項(xiàng)吸收公民參與刑事司法的最新探索，其矛頭直指檢察機(jī)關(guān)承辦自偵案件中的違法違紀(jì)現(xiàn)象，致力于建立對職務(wù)犯罪案件的外部監(jiān)督機(jī)制。人民監(jiān)督員制度于2003 年創(chuàng)立，經(jīng)過7 年試點(diǎn)工作，取得了一定的成就。2010 年10 月，經(jīng)過中共中央同意，最高檢部署在全國范圍內(nèi)全面推行人民監(jiān)督員制度，從而迎來了制度運(yùn)行的新階段。

與人民陪審員制度不同，人民監(jiān)督員制度是由最高人民檢察院一手創(chuàng)立和推行，難免帶有“體內(nèi)化”痕跡，也因此為一些學(xué)者所詬病。欲達(dá)致人民監(jiān)督員制度的外部監(jiān)督功能，必須使其擺脫檢察機(jī)關(guān)的“陰影”，實(shí)現(xiàn)“體外化”運(yùn)作。本著這一指導(dǎo)原則，需要對人民監(jiān)督員的選任、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序等諸多方面加以修正。其中，人民監(jiān)督員對具體案件的監(jiān)督程序是其發(fā)揮職權(quán)的直接場域，也是影響制度運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本文擬就此從事前、事中、事后三個(gè)方面加以探討，并提出相應(yīng)的完善建議。

一、事前——監(jiān)督程序的啟動

( 一) 擬作撤案、不起訴處分案件監(jiān)督程序的啟動已較為成熟

最高檢在試點(diǎn)階段頒布的指導(dǎo)人民監(jiān)督員工作的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定(試行)》)第18 條至第20 條對“三類案件”的監(jiān)督設(shè)置了強(qiáng)制啟動程序，即“檢察機(jī)關(guān)作出逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的，相關(guān)承辦部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將書面意見和相關(guān)材料移送人民監(jiān)督員辦公室，并做好接受監(jiān)督的準(zhǔn)備?！钡兑?guī)定(試行)》中未規(guī)定如果檢察院未主動將所有的“三類案件”材料移送人民監(jiān)督員辦公室接受監(jiān)督將面臨何種制裁，這樣就“容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的‘趨利性’選擇，外界會產(chǎn)生‘檢察機(jī)關(guān)是否把應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的案件全部交由人民監(jiān)督員監(jiān)督’的疑問?！保?］在全面推行人民監(jiān)督員制度后最高檢制定下發(fā)的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)中，將犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件排除在監(jiān)督范圍之外，但仍保留了對檢察機(jī)關(guān)擬作撤案、不起訴處分案件的監(jiān)督及其強(qiáng)制啟動方式。同時(shí)《規(guī)定》第35 條規(guī)定:“依照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督而逕行作出處理決定的，上級人民檢察院應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)，必要時(shí)可以責(zé)令下級人民檢察院依照本規(guī)定啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序?！币?guī)定程序性的補(bǔ)救措施，有利于保證對撤案、不起訴處分監(jiān)督的“零疏漏”。但也有論者認(rèn)為，“只有檢察機(jī)關(guān)才能啟動不科學(xué)、不合理，且檢察機(jī)關(guān)有居高臨下之態(tài)，只有我檢察機(jī)關(guān)讓你監(jiān)督你才能監(jiān)督，并要按我的要求進(jìn)行，不讓你監(jiān)督你也別多事。再則，檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備接受監(jiān)督，人民監(jiān)督員好象就有履行監(jiān)督的義務(wù)，且要有明確的評議表決意見，缺少監(jiān)督者應(yīng)有的自主權(quán)?！保?］筆者認(rèn)為，此種批評意見不無道理，現(xiàn)行的監(jiān)督程序確實(shí)給人以檢察院全權(quán)安排之感，概因現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度仍是由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)所致。隨著人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步“體外化”，相信這種人民監(jiān)督員被檢察院“牽著鼻子走”的現(xiàn)象會有所改觀。

( 二) “五種情形”監(jiān)督程序的啟動面臨困境

人民監(jiān)督員制度全面推行之后，一個(gè)重大的調(diào)整是將“五種情形”一并納入了剛性監(jiān)督程序。之所以作此調(diào)整，據(jù)最高人民檢察院人民監(jiān)督工作辦公室負(fù)責(zé)人解釋，是因?yàn)椤霸?jīng)一度為高檢院擔(dān)憂的‘五種情形’的數(shù)量問題，試點(diǎn)階段并未出現(xiàn)，這說明把‘五種情形’一并納入剛性監(jiān)督程序是可行的?！保?］至于高檢院一度擔(dān)憂的數(shù)量問題究竟是過多還是過少，該負(fù)責(zé)人并未明示，但從最高檢公布的相關(guān)數(shù)據(jù)中或可推知:七年試點(diǎn)期間，人民監(jiān)督員共監(jiān)督“三類案件”32304 件，對“五種情形”提出監(jiān)督意見1000 余件，后者不到前者的1/30?？梢娮罡邫z曾擔(dān)心“五種情形”大量出現(xiàn)，若一并納入剛性監(jiān)督程序會導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，正是這僅僅1000余件的數(shù)量促使最高檢作出了此次調(diào)整。

但筆者認(rèn)為，若從另一個(gè)視角出發(fā)，則高檢院的這份“欣喜”恐將變?yōu)椤皳?dān)憂”——人民監(jiān)督員對“五種情形”的監(jiān)督太少了。七年試點(diǎn)期間，各地對“三類案件”的監(jiān)督工作開展的如火如荼，而“五種情形”的監(jiān)督工作則幾乎都未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。如截至2007 年，甘肅省全省進(jìn)入監(jiān)督程序的“五種情形”案件只有1 起。［4］在新疆，“從2005 年1 月至2009 年12 月，在全疆人民監(jiān)督員監(jiān)督情況報(bào)表中，沒有受理‘五種情形’案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)?！保?］

關(guān)于“五種情形”監(jiān)督工作受阻的原因，學(xué)者多有探討，概括起來主要有以下三點(diǎn):一是檢察機(jī)關(guān)及人民監(jiān)督員的認(rèn)識問題;二是監(jiān)督程序設(shè)計(jì)不完善;三是人民監(jiān)督員的知情權(quán)無法保證，限制了監(jiān)督的案件數(shù)量。針對第一點(diǎn)原因，筆者認(rèn)為，試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)及其工作人員對“五種情形”監(jiān)督不夠重視是因?yàn)樽罡邫z將工作的重心放在了對“三類案件”的監(jiān)督上，隨著對“五種情形”的強(qiáng)調(diào)并將其納入剛性監(jiān)督程序，這種現(xiàn)象必然會改善;至于人民監(jiān)督員擔(dān)心得罪人而不敢開展監(jiān)督則不應(yīng)成其為理由，因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員的職責(zé)就是制約檢察機(jī)關(guān)的非法行為，若一味擔(dān)心得罪人，那么即使“三類案件”的監(jiān)督也不可能順利開展，何況無論《規(guī)定》還是《規(guī)定(試行)》都明確規(guī)定，對打擊報(bào)復(fù)人民監(jiān)督員或阻礙其履行職責(zé)的要依法依紀(jì)處理，甚至追究刑事責(zé)任。針對第二點(diǎn)原因，《規(guī)定(試行)》設(shè)計(jì)的監(jiān)督程序確有過于原則、缺乏可操作性之嫌，但《規(guī)定》將其廢止并對“五種情形”統(tǒng)一適用剛性程序，解決了程序操作方面的問題。事實(shí)上，阻礙“五種情形”監(jiān)督的最大問題來自第三點(diǎn)原因即監(jiān)督程序的啟動，現(xiàn)有規(guī)定人為的限制了監(jiān)督的“入口”。按照規(guī)定，人民監(jiān)督員認(rèn)為檢察院辦理直接受理立案偵查案件具有“五種情形”的，可以要求啟動監(jiān)督程序。人民監(jiān)督員對“五種情形”的知悉主要通過兩個(gè)渠道，即相關(guān)當(dāng)事人的舉報(bào)、反映以及人民監(jiān)督員自行發(fā)現(xiàn)。但這兩種渠道都存在問題:其一，由于未建立對犯罪嫌疑人等案件相關(guān)人的權(quán)利告知制度，導(dǎo)致其不知道有向人民監(jiān)督員反映有關(guān)情況的權(quán)利。某些地方雖出臺文件規(guī)范了告知制度，但“各地制作的權(quán)利義務(wù)告知書內(nèi)容、對告知時(shí)限的掌握不盡相同，對不嚴(yán)格履行告知義務(wù)的責(zé)任人也缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定，影響了人民監(jiān)督員對‘五種情形’的監(jiān)督?！保?］其二，人民監(jiān)督員都有自身本職工作，沒有足夠的時(shí)間及渠道了解檢察院的執(zhí)法工作情況。加之現(xiàn)行的人民監(jiān)督員選任多采“精英化”路線，各級官員居多，犯罪嫌疑人能否成功將有關(guān)情況反映到其手中也不無疑問。其三，“檢察機(jī)關(guān)更希望通過內(nèi)部監(jiān)督制度對‘五種情形’予以糾正，這也加大了人民監(jiān)督員監(jiān)督‘五種情形’的難度?！保?］

有鑒于此，破解監(jiān)督程序啟動的難題應(yīng)從兩個(gè)方面著手。首先，建立并嚴(yán)格執(zhí)行對犯罪嫌疑人等的權(quán)利告知制度，并賦予其對“五種情形”監(jiān)督程序的啟動權(quán)。當(dāng)然，如果因賦予犯罪嫌疑人等以直接的程序啟動權(quán)導(dǎo)致“五種情形”的監(jiān)督確實(shí)出現(xiàn)“井噴”，可以考慮由人民監(jiān)督員審查其提交的材料并決定是否啟動監(jiān)督程序。必須在第一次訊問犯罪嫌疑人時(shí)向其書面告知:如果在接下來的刑事訴訟程序運(yùn)行中存在“五種情形”的，其本人及其近親屬、辯護(hù)人有權(quán)向人民監(jiān)督員反映。申言之，應(yīng)當(dāng)建立多元化的啟動方式，將檢察院自動啟動、人民監(jiān)督員依職權(quán)啟動、依有關(guān)人員申請啟動相結(jié)合?！岸嘣谋O(jiān)督啟動方式一定程度上可彌補(bǔ)人民監(jiān)督員普遍難以獲取‘五種情形’案件信息的缺陷，減少監(jiān)督權(quán)被架空的可能。”［7］其次，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)相關(guān)制度拓寬人民監(jiān)督員獲悉相關(guān)情況的渠道?！兑?guī)定》細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)為人民監(jiān)督員履行職責(zé)提供的條件，包括向其通報(bào)檢察院的重大工作部署、決策和其他檢察工作情況，邀請人民監(jiān)督員參加、列席有關(guān)會議，參與執(zhí)法檢查、案件公開審查和聽證等活動。但這些規(guī)定并非已足，不能將人民監(jiān)督員獲悉相關(guān)情況的渠道完全局限于檢察機(jī)關(guān)，無論其是否擺脫了“體內(nèi)”運(yùn)作的束縛。可以考慮建立人民監(jiān)督員定期接待日制度，接受犯罪嫌疑人等的申告。

二、事中——監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)

《規(guī)定(試行)》第24 條規(guī)定:“人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)依照下列步驟進(jìn)行:(一)由案件承辦人向人民監(jiān)督員全面、客觀地介紹案情并出示主要證據(jù);(二)由案件承辦人向人民監(jiān)督員說明與案件相關(guān)的法律適用情況;(三)人民監(jiān)督員可以向案件承辦人提出問題，必要時(shí)可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師的意見;(四)人民監(jiān)督員根據(jù)案件情況，獨(dú)立進(jìn)行評議、表決。表決采用無記名投票方式，按少數(shù)服從多數(shù)的原則形成表決意見，表決結(jié)果和意見由承辦案件部門附卷存檔。”通說認(rèn)為這種監(jiān)督模式為類似于“報(bào)告式”?！皥?bào)告式”監(jiān)督模式，“是指監(jiān)督人員依照規(guī)定，在聽取案件一方就案件有關(guān)事實(shí)、證據(jù)、法律適用等方面的報(bào)告后即行評議、表決，并提出監(jiān)督意見的一種監(jiān)督模式?！保?］之所以為“類似于報(bào)告式”，是因?yàn)榈?4 條第3 項(xiàng)規(guī)定了人民監(jiān)督員可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述，聽取本案律師的意見。但就試點(diǎn)階段的司法實(shí)踐來看，監(jiān)督程序幾乎已異化為完全意義上的“報(bào)告式”?！皩?shí)踐中，各院均按《規(guī)定》所確定的監(jiān)督評議程序組織評議，即承辦檢察人員介紹案情、出示主要證據(jù)、說明法律適用情況，人民監(jiān)督員提問，意見表決。整個(gè)程序，就像是來聽了聽報(bào)告，座談表決了一下。”［9］

這種“報(bào)告式”監(jiān)督模式飽受詬病:首先，在監(jiān)督程序中，人民監(jiān)督員作為作出裁量判斷的主體，若片面聽取檢察機(jī)關(guān)一方的辦案意見，必然無法擺脫“偏聽則暗”的嫌疑，不利于人民監(jiān)督員得出客觀公正的結(jié)論。其次，犯罪嫌疑人的實(shí)體權(quán)益與監(jiān)督意見有直接利害關(guān)系，將其排除在監(jiān)督程序之外，不僅有違程序正義，也會加重其對人民監(jiān)督員制度的不信任。如此，則與人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)的初衷背道而馳。

為此，學(xué)者多主張改革現(xiàn)有的監(jiān)督模式，具體而言又有“抗辯式”與“兼聽式”兩種路徑。支持“抗辯式”監(jiān)督模式的學(xué)者主張仿照審判階段控辯審三方構(gòu)造建構(gòu)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，由檢察機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人分別提出意見并展開辯論，由人民監(jiān)督員居中裁判。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)完善人民監(jiān)督員聽證制度，“由起訴部門的代表發(fā)言，再由犯罪嫌疑人及其律師進(jìn)行辯護(hù)或發(fā)表辯護(hù)性意見并出示有關(guān)證據(jù)。最后，雙方可以進(jìn)一步闡述、說明并可以進(jìn)行辯論。如此，就形成了一種類似控、辯、審三方參與的機(jī)制。”［10］這種聽證會的具體運(yùn)作顯然也是“抗辯式”的。所謂“兼聽式”監(jiān)督模式，“就是指人民監(jiān)督員依照規(guī)定，就有關(guān)案件的事實(shí)、證據(jù)及法律適用等問題公開聽取案件有關(guān)各方意見后即行評議、表決，并提出監(jiān)督意見，以供檢察機(jī)關(guān)作出決定時(shí)的參考和依據(jù)的一種監(jiān)督模式?！保?1］筆者認(rèn)為，“兼聽式”的程序設(shè)計(jì)雖不以“抗辯”命名，卻難逃對抗之實(shí)。“抗辯”異于“兼聽”之處，在于后者較之前者少了雙方在陳述立場之后的辯論環(huán)節(jié)，但只要令雙方得以聽取對方之意見，則后陳述一方必然作出有針對性的辯解，如此仍屬對抗性質(zhì)，只是不再由先行陳述一方再行辯解而已。

反對將監(jiān)督程序設(shè)計(jì)成“抗辯式”的學(xué)者認(rèn)為:“其一，監(jiān)督案件尚在刑事訴訟的審前階段，檢察機(jī)關(guān)仍然在行使國家追訴權(quán)，根本不存在控辯雙方相互平等的前提;其二，完整的抗辯程序會極大增加檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，以致影響檢察權(quán)行使效率;其三，會將監(jiān)督權(quán)不適當(dāng)擴(kuò)張為審查裁判權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)督性質(zhì)異化?！保?］對此，筆者不敢茍同。首先，控辯平等并非專門指涉審判階段的控辯雙方關(guān)系，其作為一項(xiàng)刑事訴訟原則貫穿于刑事訴訟全過程?？剞q失衡是我國當(dāng)前刑事司法實(shí)踐中的重大難題，審前階段控辯雙方地位的不平等尤為突出;加強(qiáng)訴訟雙方的平等武裝、平等保護(hù)，正是刑事司法改革的重要內(nèi)容。職務(wù)犯罪案件的審前階段，檢察院作為國家追訴機(jī)關(guān)已然享有權(quán)力、人力、物力上的極大優(yōu)勢，由此形成的控辯不平等不能拿來作為否定其他平衡雙方地位的努力的前提。其次，人民監(jiān)督員了解案情、進(jìn)行評議進(jìn)而得出監(jiān)督意見，這是監(jiān)督程序的一部分，即使不采取“抗辯式”，其仍需對檢察機(jī)關(guān)的案卷及辦案意見進(jìn)行審查進(jìn)而作出判斷。行使固有權(quán)限，又何來“異化”之說?事實(shí)上，否定“抗辯式”監(jiān)督程序的理由不可能來自原則、理念層面，而只能尋求現(xiàn)實(shí)依據(jù)。將監(jiān)督程序改造成類似于美國刑事審判程序確實(shí)會大大增加制度運(yùn)行的成本，考慮到我國目前司法資源緊張狀況，過高的制度運(yùn)作成本很可能將人民監(jiān)督員制度壓垮。筆者認(rèn)為，既然“報(bào)告式”監(jiān)督的弊端在于未能聽取犯罪嫌疑人一方的意見，那么只要將其吸納進(jìn)來便可。建議將具體的程序設(shè)計(jì)為:由人民監(jiān)督員分別聽取檢察機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人一方的意見，次數(shù)限定為一次，檢察機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人雙方同時(shí)到場并由檢察機(jī)關(guān)先發(fā)表意見，然后由犯罪嫌疑人進(jìn)行有針對性的辯解，雙方發(fā)表意見、陳述案情均以一次為限。如此則可使人民監(jiān)督員全面聽取追訴方和被追訴方觀點(diǎn)，有利于得出客觀公正的結(jié)論;另外也可使犯罪嫌疑人一方的辯解更加有的放矢，以此抵消作為前提預(yù)設(shè)存在的雙方不平等狀態(tài)。

相較于我們此處對監(jiān)督程序改革進(jìn)路的激烈探討，全面推行后的人民監(jiān)督員制度在試點(diǎn)階段的基礎(chǔ)上走了回頭路?！兑?guī)定》第28 條設(shè)計(jì)的監(jiān)督程序步驟中刪除了“可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師的意見”的規(guī)定，使其褪變成了典型的“報(bào)告式”模式。冒昧揣測，監(jiān)督程序的調(diào)整主要有兩方面的考慮。其一，與最高檢在設(shè)置人民監(jiān)督員制度時(shí)的一個(gè)指導(dǎo)原則即可操作性有關(guān)。在提高制度可操作性上，最高檢重點(diǎn)把握了三個(gè)原則，其中之一即“不與現(xiàn)行法律體制沖突”?！盁o需等待憲法、法律修改和司法體制改革，也不必對現(xiàn)有體制、制度進(jìn)行重大調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)能夠自行組織實(shí)施?！保?2］按照現(xiàn)行刑事訴訟法律規(guī)定，訊問犯罪嫌疑人時(shí)的在場人員應(yīng)限于人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)的偵查人員及相關(guān)工作人員;對于進(jìn)出看守所的人員，相關(guān)法律法規(guī)也有嚴(yán)格規(guī)定。人民監(jiān)督員是否有權(quán)以及以何種身份進(jìn)入看守所并旁聽訊問都成為理論解釋上的難題。其二，出于對其會否侵犯檢察權(quán)獨(dú)立性的戒惕。正是為了“阻止監(jiān)督權(quán)延伸到檢察權(quán)”，［12］《規(guī)定(試行)》沒有賦予人民監(jiān)督員以直接訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述和律師意見的權(quán)力?！兑?guī)定》將人民監(jiān)督員的“間接”訊問、詢問、聽取權(quán)取消，大概也有此種考慮。針對這兩方面的原因而言，筆者認(rèn)為:首先，人民監(jiān)督員旁聽訊問確實(shí)無法律依據(jù)，但“監(jiān)聽式”監(jiān)督模式要求的聽取犯罪嫌疑人一方意見不存在與法律沖突的問題;其次，出于對監(jiān)督權(quán)侵犯檢察權(quán)的戒備而將被追訴人排除在具體的監(jiān)督程序之外，站在檢察機(jī)關(guān)的角度來講確實(shí)無可厚非，但這也恰恰暴露了人民監(jiān)督員制度最大的問題，即“體內(nèi)化”色彩過濃。要切實(shí)發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的外部制約功能，就必須賦予其更大的信任和自由。鑒于前述“報(bào)告式”監(jiān)督模式的諸多弊端，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步修改《規(guī)定》內(nèi)容，建立“監(jiān)聽式”監(jiān)督程序。

三、事后——監(jiān)督意見的效力

( 一) 監(jiān)督意見的效力之爭

人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的法律效力，是決定人民監(jiān)督員制度發(fā)展的關(guān)鍵，也是影響制度實(shí)效的重要因素。試點(diǎn)期間，人民監(jiān)督員對“三類案件”若得出與檢察機(jī)關(guān)擬作處分不同的表決意見，由檢察長、檢察委員會進(jìn)行討論;若檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致時(shí)，應(yīng)由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求提請上一級人民檢察院復(fù)核。人民監(jiān)督員制度全面推行之后，因改由承辦案件的檢察院的上一級組織監(jiān)督，故不再設(shè)置請求上一級檢察機(jī)關(guān)復(fù)核的程序，而將對監(jiān)督意見采納與否的決定權(quán)賦予承辦案件的人民檢察院。但無論是試點(diǎn)階段，還是全面推行之后，人民監(jiān)督員的評議意見并不具有實(shí)體上的法律效力?！半m然強(qiáng)度大，可是它仍然是個(gè)建議權(quán)，這種啟動檢察程序的規(guī)定，從本質(zhì)上來說，還是一種提醒機(jī)制，因?yàn)樽罱K還是由檢察機(jī)關(guān)的程序來解決爭紛?！保?2］

圍繞著應(yīng)賦予人民監(jiān)督員的表決意見以何種效力，主要有“程序性效力”、“實(shí)體性效力”兩種意見。主張“將人民監(jiān)督員制度的定位從社會權(quán)利對檢察權(quán)的柔性權(quán)利監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?quán)力對檢察權(quán)的剛性權(quán)力監(jiān)督”的觀點(diǎn)，主要基于對柔性監(jiān)督下監(jiān)督實(shí)效的擔(dān)憂，因?yàn)槿魧⑷嗣癖O(jiān)督員制度定位為一種提醒機(jī)制，則“對于權(quán)利監(jiān)督者的監(jiān)督意見，被監(jiān)督者可以聽而不取。如果總是聽而不取，監(jiān)督不起作用，權(quán)利也就無法落實(shí)。所以，這種權(quán)利應(yīng)具有強(qiáng)制性?！保?3］與此相反，大部分學(xué)者贊同賦予人民監(jiān)督員的表決意見以程序性拘束力。其依據(jù)在于:其一，人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)為權(quán)利監(jiān)督，其直接憲法依據(jù)是《憲法》第2 條、第27 條、第41 條等關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，定位于權(quán)利監(jiān)督的監(jiān)督意見自然不應(yīng)具有實(shí)體拘束力。其二，“檢察權(quán)屬于公權(quán)力，公權(quán)力未經(jīng)法律授予不可擴(kuò)張，也不能讓渡。如果將‘三類案件’的決定權(quán)交與人民監(jiān)督員，檢察機(jī)關(guān)就等于讓渡了自己的權(quán)力，突破了憲法、刑事訴訟法的規(guī)定，有悖于現(xiàn)代法治精神?！保?4］其三，按照權(quán)責(zé)一致原則，若賦予人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見以直接效力，其必然要相應(yīng)的承擔(dān)一定責(zé)任。如此，可能導(dǎo)致一系列問題，如民眾不敢參與或擔(dān)任人民監(jiān)督員后不敢提出自己的意見等。其四，若人民監(jiān)督員的監(jiān)督結(jié)果對檢察機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制力，等于其分享了檢察權(quán)的一部分，從而成為權(quán)力主體，如此，則人民監(jiān)督員也成為需要被監(jiān)督的主體，面臨“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題。其五，人民監(jiān)督員制度將帶有封閉性的檢察權(quán)運(yùn)作過程打開了一個(gè)窗口，使得社會公眾得以以此觀察乃至監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)行使。相對于檢察機(jī)關(guān)而言，這種外在的監(jiān)督本身就帶有一定的制度剛性。

( 二) 國外類似制度的啟示

1.程序性監(jiān)督導(dǎo)致制度虛置——日本檢察審查會制度的教訓(xùn)

日本檢察審查會制度作為吸納民眾參與刑事檢察活動的實(shí)踐，其功能主要是對檢察機(jī)關(guān)的不起訴處分進(jìn)行監(jiān)督制約。但“最近20 年來，檢察審查會的作用呈現(xiàn)出停滯甚至萎縮的態(tài)勢。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，1981 年審查會受理案件數(shù)為3091 件，首次突破了3000 件，為制度設(shè)立后的最高紀(jì)錄，之后就開始逐年減少。1978 年審查會所作的應(yīng)予起訴、不起訴不當(dāng)?shù)臎Q定為100 件，之后逐年減少為幾十件。檢察官根據(jù)審查會的決議進(jìn)行起訴或不起訴的案件數(shù)量也呈下降趨勢。”［15］造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，但最根本的在于檢查審查會的決議對檢察官而言不具有法律拘束力。按照規(guī)定，在審查之后，檢察審查會可以做出“不起訴處分適當(dāng)”、“不起訴處分不當(dāng)”、“起訴適當(dāng)”三種決議。對于“不起訴處分不當(dāng)”或“起訴適當(dāng)”的決議，檢察官雖然必須再次進(jìn)行偵查，但是否提起公訴的權(quán)力仍掌握在其手中，由此導(dǎo)致檢查審查會制度功能無法實(shí)現(xiàn)。為扭轉(zhuǎn)制度虛置的困境，修改后的《檢察審查會法》明確了檢查審查會二次審查后決議的強(qiáng)制力。按照規(guī)定，經(jīng)二次審查作出起訴決議時(shí)，檢察審查會必須制作記載著所認(rèn)定的犯罪事實(shí)的決議書，并將其副本送達(dá)地方法院，法院指定律師負(fù)責(zé)提起和支持公訴。

2.實(shí)質(zhì)性監(jiān)督可能發(fā)生制度異化——美國大陪審團(tuán)制度的啟示

美國是世界上為數(shù)不多的保留大陪審團(tuán)制度的國家，設(shè)立大陪審團(tuán)的主要目的在于由一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對檢察官的證據(jù)進(jìn)行審查，防止檢察官濫行起訴。大陪審團(tuán)實(shí)質(zhì)上分割了檢察權(quán)，對其決議，檢察官必須執(zhí)行。這一安排避免了大陪審團(tuán)制度陷入類似改革前的日本檢查審查會制度那樣的虛化困境，有利于陪審員的意見發(fā)揮實(shí)質(zhì)性效力。然而，這種實(shí)質(zhì)性監(jiān)督在運(yùn)行中仍然發(fā)生了異化，大陪審團(tuán)實(shí)際上為檢察官所操縱。如2002 年，美國新澤西州大西洋郡檢察官辦公室下轄的大陪審團(tuán)案件小組提交大陪審團(tuán)審查2916 人次，其中2881 人被大陪審團(tuán)起訴，8 人被發(fā)回市鎮(zhèn)法院，不起訴27 人。［16］陪審員過于依靠檢察官的建議，使大陪審團(tuán)不是真正地代表民意，而淪為檢察官的橡皮圖章。大陪審團(tuán)職能的這種異化與其制度設(shè)計(jì)有關(guān):首先，大陪審團(tuán)的聆訊程序采不公開方式進(jìn)行，主要聽取檢察官的意見。若訊問被告時(shí)，其辯護(hù)律師不得在場;訊問其他證人時(shí)，被告或其證人也不得在場。其次，大陪審團(tuán)成員的選任條件比較寬松，無法律知識的要求，大陪審團(tuán)成員通常不知道如何調(diào)查證據(jù)，檢察官作為法律明確規(guī)定的大陪審團(tuán)的法律顧問，對于大陪審團(tuán)聆訊行為具有強(qiáng)大的影響力?？梢姡x予監(jiān)督意見以強(qiáng)制性法律效力，必須首先完善相關(guān)制度、程序，保證監(jiān)督意見是在充分了解案情的基礎(chǔ)上由監(jiān)督者獨(dú)立作出。

( 三) 從程序性效力向強(qiáng)制性效力邁進(jìn)——立足當(dāng)下與長遠(yuǎn)的不同選擇

賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督意見以實(shí)體效力，等于由其部分的分割了檢察權(quán)，就現(xiàn)階段而言，這仍然缺乏理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先，《憲法》第131 條及《刑事訴訟法》第5 條均規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！痹诜晌葱行薷牡那闆r下，將檢察權(quán)部分的讓渡給人民監(jiān)督員確實(shí)有悖法理，甚至沖擊了我國的憲政體制。其次，人民監(jiān)督員制度目前仍未實(shí)現(xiàn)“體外化”運(yùn)作，作為制度推進(jìn)者的最高檢，雖有勇氣主動接受監(jiān)督，卻斷無魄力主動“受制于人”。

就長遠(yuǎn)來看，人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)具有實(shí)質(zhì)性效力，如此才能避免功能虛置和制度萎縮的結(jié)局。輔之以“兼聽式”的監(jiān)督程序設(shè)計(jì)以及監(jiān)督輔助員提供法律顧問服務(wù)，則可保證監(jiān)督意見的公正性和獨(dú)立性。自理論視角觀之，作為行使權(quán)力的主體，人民監(jiān)督員確實(shí)也同樣需要被監(jiān)督，但監(jiān)督“不是無限循環(huán)的體制游戲，監(jiān)督的鏈條有必要在某一環(huán)節(jié)進(jìn)行切斷，無休止的監(jiān)督設(shè)置可能產(chǎn)生各制約機(jī)制的重疊，甚至干擾其他機(jī)制的運(yùn)作?！保?7］當(dāng)然，如此將不可避免的要討論人民監(jiān)督員的責(zé)任承擔(dān)等相關(guān)問題，在這方面，日本檢察審查會制度的有關(guān)規(guī)定值得借鑒。

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