如何助推農(nóng)村發(fā)展活力？

◎鄭風(fēng)田

作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長、教授

近日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》的文件正式頒發(fā)，這是黨中央連續(xù)發(fā)布的第十個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的“一號文件”。與過去一號文件相比，除了從資金、技術(shù)、物資裝備等方面繼續(xù)加大對農(nóng)民的支持力度外，今年一號文件明確提出“保供增收惠民生、改革創(chuàng)新添活力”的目標(biāo)，更強(qiáng)調(diào)要在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系方面下功夫，激活農(nóng)村和農(nóng)民自身的活力，保持農(nóng)村有持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展前景。圍繞增強(qiáng)農(nóng)村活力，一號文件提出了一系列新觀點(diǎn)、新政策、新舉措，具體如下：

如何讓種糧農(nóng)民不吃虧？

要加大補(bǔ)貼，增加農(nóng)民種糧收益，使農(nóng)民獲得合理利潤，保證國家糧食安全

2012年我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“九連增”，農(nóng)民增收實(shí)現(xiàn)“九連快”。但是，糧食產(chǎn)需缺口仍然逐年擴(kuò)大，糧食進(jìn)口量創(chuàng)歷史最高。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊表示，中國糧食供求總量趨緊，糧食自給率跌破90%，去年進(jìn)口的谷物7700多萬噸，可養(yǎng)活1.9億人。中農(nóng)辦主任陳錫文也認(rèn)為，“過去十年，在糧食總產(chǎn)量持續(xù)增長的背后，是更快的消費(fèi)增長，甚至某些產(chǎn)品的供給趕不上社會需求的增長”。今后到2020年，被普遍認(rèn)為是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，食品需求還會更大。

近年來我國農(nóng)民種糧的生產(chǎn)成本快速增長、農(nóng)資價格不斷攀升，種糧比較效益逐年下降。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)將呈現(xiàn)高成本、高風(fēng)險、資源環(huán)境緊約束等問題。如何保護(hù)種糧農(nóng)民的積極性？答案是要多角度增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)民的支持，加大各渠道的農(nóng)業(yè)投入，增強(qiáng)農(nóng)民種糧的積極性，以此保證國家的糧食安全。

而在這些政策措施中，增加補(bǔ)貼要放在首位。因為在糧價不能快速上漲的情況下，增加補(bǔ)貼可以減少農(nóng)民的機(jī)會成本損失。未來的補(bǔ)貼方向是：國家要完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償，加快讓農(nóng)業(yè)獲得合理利潤、讓主產(chǎn)區(qū)財力逐步達(dá)到全國或全省平均水平。繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金規(guī)模，新增補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。

還可以通過推進(jìn)農(nóng)村金融制度的完善，加大商業(yè)性金融支農(nóng)力度，讓農(nóng)民獲得金融支持。通過健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，完善農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼力度，降低農(nóng)民的生產(chǎn)風(fēng)險。通過發(fā)展多種模式的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)，為農(nóng)民種糧提供強(qiáng)大的科技支持。

如何解決未來誰來種地問題？

要著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以此激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的內(nèi)在活力，要對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入與監(jiān)管

近年來我國面臨的一個突出問題是未來誰來種地問題，它涉及我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體穩(wěn)定性和持續(xù)性問題。目前我國進(jìn)城務(wù)工人員超過2.4億，農(nóng)村“誰來種地”、“誰來養(yǎng)豬”已成為繞不過的嚴(yán)峻問題。據(jù)對新生代農(nóng)民工的調(diào)查，他們中的絕大多數(shù)都不愿意再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。我國是一個有13億人口需要養(yǎng)活的大國，糧食安全一直是壓倒一切的“三農(nóng)”政策底線。設(shè)想二十年之后，目前在我國糧食生產(chǎn)第一線的農(nóng)民隨著年齡變老干不動農(nóng)活時，他們的子女又不愿意返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，我國的糧食安全將何以為繼？城市居民消費(fèi)的肉、蛋、奶又將來自何方？如何采取有效措施使部分青年人愿意務(wù)農(nóng)，培養(yǎng)和穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊伍的確是我國的當(dāng)務(wù)之急。

為了破解此難題，此次一號文件提出，要對農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新，在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展種糧大戶、家庭農(nóng)場、養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)村社會化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以此滿足我國現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。

雖然從世界發(fā)展經(jīng)驗來看,家庭是農(nóng)業(yè)經(jīng)營最有效的主體之一，但我國目前家庭經(jīng)營規(guī)模過于細(xì)小,成本高、風(fēng)險高。只有把家庭分散經(jīng)營的優(yōu)勢與統(tǒng)一經(jīng)營和服務(wù)的優(yōu)勢結(jié)合起來，形成有活力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，也是走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路必須要解決好的一個根本性問題。

在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體時不能損害小農(nóng)利益，尤其要禁止大資本、大企業(yè)長時間、大面積租種農(nóng)民土地。鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，是要讓它帶動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而不是代替農(nóng)民種地，對農(nóng)民要有帶動效應(yīng)而不是擠出效應(yīng)。今年的中央一號文件對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)既有所鼓勵又有所限制，探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然是堅持農(nóng)地農(nóng)用，以確保國家糧食安全。

工商資本下鄉(xiāng)可以盤活原來分散低效率的農(nóng)業(yè)，滿足工業(yè)化、城市化的需求，也是一場革命。只不過這場革命一定要給離開土地的農(nóng)民充足的補(bǔ)償，另外還應(yīng)該讓離開土地的農(nóng)民有工作與社會保障。農(nóng)民變成城市新移民，農(nóng)村由于資本的介入也可以成為工業(yè)化的一部分，擺脫傳統(tǒng)落后的手工勞動，單位勞動生產(chǎn)率因此有了質(zhì)的飛躍。

早幾年，有很多城市工商企業(yè)去農(nóng)村發(fā)展，鉆政策的空子搞房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，比如建別墅、高爾夫球場等。如果城市工商資本長時間大規(guī)模地直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，占用更多的農(nóng)地而又都不種糧，在某種程度上將影響國家的糧食安全政策。韓國也是允許工商資本下鄉(xiāng)的，他們有一個嚴(yán)格的規(guī)定，即在允許他們購買農(nóng)村耕地時規(guī)定必須要從事農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營，不能用來干別的。所以過去我國曾出現(xiàn)資本下鄉(xiāng)掛羊頭賣狗肉的現(xiàn)象，應(yīng)該通過政策的規(guī)定進(jìn)行約束。過去的亂象完全是缺乏相應(yīng)的法律制度約束造成的。如果完善相應(yīng)的制度規(guī)定，以后這種亂象就不會再出現(xiàn)了。

我國企業(yè)不應(yīng)該僅僅把眼光局限在國內(nèi)，更應(yīng)該放眼國際。國外的機(jī)會其實(shí)更多，包括日本、美國、荷蘭的企業(yè)家都在這么做，他們到巴西、澳大利亞等國圈地種糧，效果很好，甚至美國人的地也是可以出賣的，筆者就看到不少加拿大人到美國買地搞種植。所以未來我國的企業(yè)家也可以走出國門，充分利用國際資源來保證我國的原材料供給，為國內(nèi)提供更多的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。

如何增強(qiáng)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益？

用5年時間健全土地確權(quán)登記制度，保障農(nóng)民權(quán)益不受侵害，以產(chǎn)權(quán)改革激發(fā)農(nóng)村活力

建立新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體不能單兵突進(jìn)，必須與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革結(jié)合起來。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求，今年的一號文件提出要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題；建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

產(chǎn)權(quán)制度的界定與完善為盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)，也引起不少聯(lián)想，比如是否由此可以撬動農(nóng)村沉睡的40萬億資產(chǎn)等。農(nóng)村的宅基地與承包地等沉睡資本究竟有多少？按照全國工商聯(lián)副主席、民生銀行董事長董文標(biāo)的估計是40萬億，而按照重慶市長黃奇帆的估計，僅中國農(nóng)民宅基地價值估算就是20萬億，他認(rèn)為中國9億農(nóng)民的2億多畝宅基地按使用權(quán)價值計算形成資產(chǎn)，農(nóng)民就將增加20多萬億元的財產(chǎn)，整個中國的實(shí)體經(jīng)濟(jì)也會自然增加20多萬億的總量。

由于各種政策限制，導(dǎo)致我國農(nóng)民的這部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，難以進(jìn)入流通和周轉(zhuǎn)。到2011年，我國農(nóng)民收入來源構(gòu)成中，財產(chǎn)性收入只有229元，所占比重不足3.3%，農(nóng)民資產(chǎn)財產(chǎn)功能遠(yuǎn)未有效發(fā)揮。大量農(nóng)民資產(chǎn)長期低效運(yùn)行，并沒有為農(nóng)民增收發(fā)揮有效作用。所以必須通過明晰產(chǎn)權(quán)為農(nóng)民創(chuàng)造更多的財產(chǎn)收益，只有讓這些資產(chǎn)確權(quán)頒證，才能為未來盤活這塊資產(chǎn)奠定基礎(chǔ)。用好用活這些資產(chǎn)和資源，既是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需要，也是保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)利的要求。

農(nóng)民最大的財產(chǎn)是土地，但是在城鎮(zhèn)化土地增值收益中，農(nóng)民分享比例很低，農(nóng)村征地問題引發(fā)矛盾不斷。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊提供的數(shù)據(jù)，對全國2749個村莊的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，約40%的村民上訪反映的是土地征收征用問題，承包地流轉(zhuǎn)占26%，合計65.4%;東部地區(qū)的土地問題矛盾比較突出，因土地征收征用上訪的占48.1%，因承包地流轉(zhuǎn)上訪的占25.6%，合計73.7%。針對這些問題，此次一號文件提出補(bǔ)償金不落實(shí)的不得征地的規(guī)定，通過完善征地補(bǔ)償辦法，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序，約束征地行為等保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)收益，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

土地確權(quán)登記制度在具體實(shí)施過程中成本高昂。從農(nóng)民的角度看，土地使用權(quán)登記時登記權(quán)人必須支付一定的登記費(fèi)并因配合地籍調(diào)查而要付出一定的時間成本，而預(yù)期帶來的收益不大，故參與的積極性不太高。我國農(nóng)地確權(quán)登記工作其實(shí)從2008年已開始啟動，這次又專門在一號文件中提出用5年限期，可見實(shí)際工作推進(jìn)的難度不小。

確權(quán)登記是一個非常麻煩的工作，需要耗費(fèi)大量的財力、人力和物力，經(jīng)費(fèi)問題，權(quán)限劃分問題，歷史遺留問題等都會遇到。在土地登記制度推行的初始階段，中央政府與地方政府應(yīng)負(fù)責(zé)全部登記成本。只有當(dāng)農(nóng)民切實(shí)感受到登記給他們帶來的收益后，登記制度的實(shí)行才能進(jìn)入到一個良性循環(huán)的階段，從而實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。

在農(nóng)地制度改革中，關(guān)鍵是不斷擴(kuò)大和積極保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，可啟動農(nóng)村沉睡資本，也可實(shí)現(xiàn)城市資金流向農(nóng)村。城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距一直未能縮小的主要原因是信貸的不平衡。值得欣慰的是，我國各地已根據(jù)本地的實(shí)際情況開展了各種各樣的試點(diǎn)，我國改革開放30多年之所以能夠取得這么大的進(jìn)步，一個主要的原因是允許各地根據(jù)自己的實(shí)際情況展開有針對性的改革試驗，然后在全國慢慢鋪開。

如何把農(nóng)民組織起來？

要進(jìn)一步提高我國農(nóng)民的組織化程度，從農(nóng)民專業(yè)合作到農(nóng)民合作社，提高合作社的引領(lǐng)帶動能力和市場競爭能力

單個的農(nóng)民難以抵抗市場風(fēng)險，小生產(chǎn)大市場的矛盾容易帶來農(nóng)產(chǎn)品價格的大起大落，農(nóng)民必須聯(lián)合起來。此次一號文件不再僅僅提農(nóng)民專業(yè)合作社，首次提出農(nóng)民合作社，意義重大。因為農(nóng)民專業(yè)合作社只以某一個專業(yè)、品種為基礎(chǔ)，農(nóng)民專業(yè)合作社必須向綜合方向發(fā)展，形成綜合農(nóng)協(xié)，才能滿足時代需要?，F(xiàn)實(shí)背景也決定農(nóng)民專業(yè)合作社必須聯(lián)合，包括產(chǎn)供銷一體化，都需要綜合合作。農(nóng)民合作社含社區(qū)合作社、股份合作制。農(nóng)民合作社要形成多元化、多層次、多形式的合作體系，還要推動合作社與龍頭企業(yè)對接，與城市超市對接。

此次一號文件也在提倡大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織。農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體，要加大力度促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，并促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織有效組織農(nóng)業(yè)分工，使農(nóng)戶從農(nóng)業(yè)分工和專業(yè)化中分享更多經(jīng)濟(jì)收益。通過完善合作化相關(guān)的法律法規(guī)，實(shí)施稅收優(yōu)惠、資金融通等優(yōu)惠政策，加強(qiáng)培養(yǎng)農(nóng)民的互助意識和合作精神，來充分吸收農(nóng)村能人、技術(shù)精英與大學(xué)生進(jìn)入農(nóng)民合作社。

如何為農(nóng)民提供生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)？

構(gòu)建公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，為農(nóng)民提供全方位、低成本、便利高的服務(wù)

在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國的農(nóng)戶還是土地承包經(jīng)營主體，如何構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)新機(jī)制，需要培育發(fā)展多元的服務(wù)主體，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性、創(chuàng)造性，激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體活力、激勵農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營熱情。要厘清社會服務(wù)體系主體分工，國家主要進(jìn)行公益性投資，政府在農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系中扮演參與者和協(xié)調(diào)者的角色，政府提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是增加綜合性服務(wù)的供給，提高服務(wù)質(zhì)量。用成本的降低和質(zhì)量的提高來吸引專業(yè)化組織購買城市專業(yè)化服務(wù)，形成城市服務(wù)商和專業(yè)化組織的主動對接。

如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與消費(fèi)者雙贏？

讓百姓吃得健康安全，必須對食品生產(chǎn)進(jìn)行全程監(jiān)管，讓各個主體負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)對農(nóng)民的科普教育

“當(dāng)前人民的突出愿望便是食品安全”，這是李克強(qiáng)副總理在國務(wù)院食品安全委員會第五次全體會議上重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的，“柴米油鹽的安全就是人民的突出愿望”。我國有十三億人口，如何讓百姓吃飽往往遮擋了許多食品安全問題的嚴(yán)重性。其實(shí)，百姓的需求都是向上走的，近十多年來，全國百姓的最大需求是如何能夠吃到安全放心的食物，而各種反復(fù)出現(xiàn)的惡性食品安全事件已讓消費(fèi)者成了驚弓之鳥。如何在保證“吃飽”的基礎(chǔ)上，讓百姓能夠“吃好”，是目前我國農(nóng)業(yè)面臨的巨大挑戰(zhàn)。只有生產(chǎn)出安全的食品，才能讓消費(fèi)者與農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共贏。

相比前幾年，我國目前食品安全主要問題集中在源頭。如果源頭污染治理不了，以后的環(huán)節(jié)再安全也無能為力。如何對養(yǎng)殖業(yè)的抗生素濫用、蔬菜水果業(yè)的農(nóng)藥殘留超標(biāo)等進(jìn)行治理，需要對農(nóng)業(yè)投入品的使用進(jìn)行監(jiān)管,還要加強(qiáng)對農(nóng)民的科普教育。因為個別農(nóng)戶用藥不合理問題,更多情況下還是缺乏科學(xué)常識。

一號文件強(qiáng)調(diào)要改革和健全食品安全監(jiān)管體制，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動，落實(shí)從田頭到餐桌的全程監(jiān)管責(zé)任，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全追溯體系。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程環(huán)境監(jiān)測，嚴(yán)格農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營使用管理，積極開展農(nóng)業(yè)面源污染和畜禽養(yǎng)殖污染防治。支持農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場食品安全檢測室(站)建設(shè)，補(bǔ)助檢驗檢測費(fèi)用。健全基層食品安全工作體系，加大監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)投入，全面提升監(jiān)管能力和水平。

一號文件通過上述六個角度的精心布局，為農(nóng)村發(fā)展活力的提升奠定基礎(chǔ)，也為農(nóng)民的利益保駕護(hù)航。