未來十年我國環(huán)境管理政策發(fā)展趨勢分析

徐 云 曹鳳中

（中關村綠色國情與戰(zhàn)略研究小組，北京 100029）

未來十年，我國經(jīng)濟發(fā)展水平將邁入中上等收入國家行列，并逐步邁進工業(yè)化后期，城市化率將達到60%左右，資源、能源等消費高峰有望陸續(xù)到來。這些因素在為我國環(huán)境保護工作提供強大驅動力的同時，也成為我國環(huán)境保護工作壓力的基本動因。

未來十年，我國污染物排放的累積性、長期性、復合性及新型環(huán)境問題將相互交織，環(huán)境保護工作將更加復雜。一些傳統(tǒng)污染物，減排邊際成本開始大幅度增加，減排壓力不斷加大。盡管舊的環(huán)境問題有望逐步得以解決，但由PM2.5、重金屬、危險廢物等有毒、有害物質(zhì)引發(fā)的環(huán)境風險已處于高發(fā)態(tài)勢，重金屬、工業(yè)場地污染等累積性、難治理問題將在較長時期內(nèi)持續(xù)存在。污染防治重點也將由工業(yè)點源污染轉向區(qū)域性、行業(yè)性、流域綜合環(huán)境問題和農(nóng)村環(huán)境問題等。

隨著生活水平的不斷提高，老百姓對環(huán)境質(zhì)量的要求也相應提高。實現(xiàn)與2020年中國小康社會相適應的環(huán)境質(zhì)量水平的難度將加大，重視并加快環(huán)境政策創(chuàng)新與實踐將成為新形勢下我國環(huán)保工作的迫切要求。

1.強化污染物總量減排政策，將碳減排逐步納入日程

實施總量減排政策，就必須進行科技創(chuàng)新，提高生產(chǎn)效率，強制性地轉變發(fā)展方式。實際上，就是采取經(jīng)濟與環(huán)境融合發(fā)展的政策，在發(fā)展的同時解決環(huán)境問題。

除了要繼續(xù)重視COD、SO2、氨氮、NOx這四項主要污染物減排政策的制定和實施外，要重點制定和實施PM2.5以及針對有毒、有害物質(zhì)、營養(yǎng)性物質(zhì)、揮發(fā)性有機化合物的污染減排政策。

2015年后，逐步強化減少碳排放一方面有利于人類社會的和諧發(fā)展；另一方面；碳排放背后有著對國家利益的深遠謀劃。發(fā)達國家利用全球減排戰(zhàn)略既可以加速推動自身節(jié)能減排新產(chǎn)業(yè)、新技術的發(fā)展，又可以確立減少碳排放的國際道義體系，使其通過技術壁壘打壓發(fā)展中國家、新興國家產(chǎn)品出口的行為獲得合法性。根據(jù)對中國經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)中期發(fā)展趨勢的分析，我國環(huán)境保護的中期路徑主要通過在重化工業(yè)中推行先進的生產(chǎn)、管理和技術等方式，來減少污染物和二氧化碳的排放。

2.環(huán)境政策將由污染控制型政策逐步轉向以環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風險防控為目標的環(huán)境政策

未來十年內(nèi)要重視以環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境風險控制為核心的環(huán)保法律、法規(guī)及標準體系建設?；诟纳骗h(huán)境質(zhì)量、滿足人體健康需求的環(huán)境管理方式，具有長期性、根本性，并與公眾切身感受關聯(lián)較大，較能體現(xiàn)控源減排的效率和效果。

總體來看，我國在不同階段和不同區(qū)域選擇了多維的環(huán)境管理模式?！笆濉睍r期，我國采取的仍主要是污染控制管理模式，并處于向環(huán)境質(zhì)量與風險方法目標管理模式過渡時期。PM2.5環(huán)境質(zhì)量標準出臺反映了這種趨勢。

“十三五”時期，將是我國實施總量控制與質(zhì)量改善雙重約束目標控制期。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化壓力未完全解決的階段，治污減排仍是環(huán)境保護的重點，短期內(nèi)不能弱化，與風險防范一并作為環(huán)保工作的兩大抓手。環(huán)境質(zhì)量作為目標指向，可能建立總量與質(zhì)量雙重約束的考核機制。

“十三五”以后，經(jīng)濟結構若能成功轉型，經(jīng)濟增長與原材料消費逐步“脫鉤”，環(huán)境壓力可能逐步減輕。常規(guī)污染物總量控制的必要性將有所降低?；谌梭w健康和生態(tài)系統(tǒng)平衡的環(huán)境質(zhì)量導向預期將成為環(huán)境保護工作的根本出發(fā)點。

如果僅考慮占主導地位的管理模式，從污染控制到質(zhì)量改善，可能需要10 ～15年的時間。之后，我國可能更多地關注控制環(huán)境風險，以保護人體健康和生態(tài)系統(tǒng)完整性為主要導向。

提高環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)建舒適、優(yōu)美、健康的生存環(huán)境，是環(huán)境保護的根本追求。

2015年后，制定環(huán)境質(zhì)量管理政策制度。以環(huán)境質(zhì)量為基準研究制定污染排放標準，研究重金屬、持久性有機物、PM2.5等與環(huán)境健康密切相關的污染物的管理政策。按照環(huán)境質(zhì)量改善的客觀規(guī)律，逐步實施按要素的系統(tǒng)管理方式，實現(xiàn)清潔且安全的水體、清新的空氣、保護與恢復的土地、生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)平衡的四大目標。研究以環(huán)境質(zhì)量改善目標導向的分區(qū)分類管理政策。鼓勵各地方根據(jù)自身環(huán)境狀況和突出的環(huán)境問題，制定地方排污標準，實施特別排放限值，進行嚴格管控。

3.加大環(huán)境保護投入，提升環(huán)境經(jīng)濟政策的執(zhí)行力度

為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標或者環(huán)境質(zhì)量安全，需要大量資金持續(xù)投入，除了繼續(xù)加大政府性財政資金的環(huán)保投入外，需要拓展環(huán)保工作的資金渠道。

預計“十二五”時期，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)將繼續(xù)快速增長。2015年環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值有望超過2萬億元人民幣。2011年至2015年，中國環(huán)保投資將達3.1萬億元人民幣。預計到2020年環(huán)境保護投入將翻一番。

環(huán)境經(jīng)濟政策主要是指根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟理論和市場經(jīng)濟原理，運用財政、稅收、價格、信貸、投資、市場等經(jīng)濟杠桿，調(diào)整和影響當事人產(chǎn)生和消除污染及生態(tài)破壞行為，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的機制和制度。環(huán)境經(jīng)濟政策是實現(xiàn)環(huán)保規(guī)劃的重要保障和基石，是實現(xiàn)污染減排的重要政策支撐，是未來環(huán)境政策創(chuàng)新的主要方向。

未來十年，繼續(xù)強化綜合的排污許可證管理，使其成為一個污染預防和控制的重要手段；擴大排污收費、使用者收費、排污交易和其他經(jīng)濟手段的使用范圍，加強其激勵作用。

2015年積極推進生態(tài)補償、完善排污收費政策，加快環(huán)境稅改革，加快推進綠色金融政策和綠色貿(mào)易政策的運用，逐步構建體現(xiàn)環(huán)境資源成本的環(huán)境資源定價政策機制。

4.實施區(qū)域差異化的環(huán)境政策

考慮區(qū)域發(fā)展的階段性差異特征，制定和實施分別針對東、中、西、東北四大板塊四大區(qū)差別化環(huán)境保護政策，建立基于主體功能區(qū)的差別性環(huán)境政策。中西部地區(qū)抗風險能力更弱，在制定實施環(huán)境政策時，要充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，體現(xiàn)區(qū)域差異性。

5.推進環(huán)境污染協(xié)同控制政策

環(huán)境政策要系統(tǒng)地融合到國家其他各項政策中，在制定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通運輸、能源等經(jīng)濟政策時，均應考慮這些政策對環(huán)境的影響，應將有關環(huán)保要求納入到這些政策之中。

編制環(huán)境保護綜合名錄，就是要通過對產(chǎn)品、工藝、設備進行深入分析、科學論證，來反映其對環(huán)境的影響，通過差別化的政策，將資源稀缺程度和生態(tài)價值內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部成本，強化企業(yè)的生態(tài)環(huán)境責任。同時，通過建議國家有關部門采取差別化的經(jīng)濟政策和市場監(jiān)管政策，遏制“雙高”產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費和出口，鼓勵企業(yè)采用環(huán)境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權重，并加大環(huán)境保護專用設備投資，達到以環(huán)境保護倒逼技術升級、優(yōu)化經(jīng)濟結構的目的。目前，我國開始實施的環(huán)境保護綜合目錄（又稱：“雙高”項目）的工作正在逐步發(fā)展。

加快制定和實施促進生活源水污染物防治的協(xié)同減排政策，促進工業(yè)源污染物協(xié)同減排的清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟政策、協(xié)同減少污染物和溫室氣體排放的污染減排政策等的制定。

6.認識環(huán)境保護的國家責任，提高環(huán)境政策的執(zhí)行力

中國在環(huán)境政策的實施方面做了大量努力，建立了一整套的法規(guī)體系、經(jīng)濟手段和政策手段來促使社會和公眾關注環(huán)境問題；在地方層面，已經(jīng)建立了鼓勵實施環(huán)境政策的措施和獎勵機制；一些經(jīng)濟比較發(fā)達的省份開始重視公眾對高質(zhì)量環(huán)境的需求，并認識到良好的環(huán)境質(zhì)量給社會和經(jīng)濟發(fā)展所帶來的益處。我國的環(huán)境問題長期存在，關鍵在于環(huán)境政策的軟化。加大環(huán)境保護執(zhí)行力是必然趨勢。

7.支持公眾參與，架構“政府—企業(yè)—公眾”的共同治理模式

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們的生活水平有了很大的提高，人們開始追求舒適、優(yōu)美、健康的生存環(huán)境。架構“政府—企業(yè)—公眾”的共同治理模式是必然的選擇。

實施有效的環(huán)境信息公開政策，便于公眾的參與、監(jiān)管、維權；環(huán)評報告書、排污許可證、企業(yè)環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、“三同時”驗收、環(huán)境質(zhì)量等環(huán)境信息應全部向公眾公開，動員全社會的力量參與環(huán)境的共同治理。

堅持把環(huán)境保護與改善民生緊密結合起來，把保障群眾飲水安全作為首要任務，集中力量解決重金屬污染等損害群眾健康的突出環(huán)境問題，積極倡導適度消費和綠色消費，改變對自身生存環(huán)境破壞的生產(chǎn)方式和消費模式。

8.改進績效考核指標體系，提高地方政府的監(jiān)管能力

我國逐步從重視環(huán)境政策實施效果向環(huán)境政策實施效率轉變。促進實施環(huán)境監(jiān)測評估服務社會化、公共化，強化環(huán)境數(shù)據(jù)的監(jiān)測―報告―核證機制，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量不因為環(huán)?？己硕д?。

加強對地方環(huán)保部門的監(jiān)督管理能力；努力促使地方領導對上級政府和當?shù)厝罕姵袚嗟沫h(huán)境責任。

創(chuàng)造環(huán)境質(zhì)量考核的政策條件，環(huán)境質(zhì)量要作為對政府環(huán)保目標考核的約束性指標，增加環(huán)境質(zhì)量在地方政府政績考核中的比重。

9.全面深化經(jīng)濟與環(huán)境源頭控制制度，提高我國經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量

環(huán)境影響評價是環(huán)境保護參與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策的制度化保障，是從源頭減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的保障。凡應當依法進行環(huán)境影響評價的區(qū)域開發(fā)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和建設項目，應嚴格履行環(huán)境影響評價程序。嚴格控制“兩高一資”行業(yè)盲目擴張，堅決抑制產(chǎn)能過剩和低水平重復建設。對未批先建、邊建邊批、建設過程中擅自變更規(guī)劃設計、未經(jīng)環(huán)境保護“三同時”驗收即擅自投產(chǎn)等違法、違規(guī)行為，應加大查處力度，依法嚴肅追究有關部門、企業(yè)和人員的責任。

2015年前應進一步完善環(huán)評工作。2015年要進行戰(zhàn)略環(huán)評的試點，把環(huán)境保護的理念和要求落實到經(jīng)濟社會發(fā)展的政策、決策中。針對我國政策出臺頻度大，但是政策的協(xié)調(diào)性、執(zhí)行力不足的問題，需要加快構建政策環(huán)境影響評價機制，建立常態(tài)性的環(huán)境政策評估體制。

2015年進一步完善規(guī)劃環(huán)評制度；2020年戰(zhàn)略環(huán)評與社會環(huán)評開始實施。

我國2007年實施的編制環(huán)境保護綜合名錄，就是要通過對產(chǎn)品、工藝、設備進行深入分析、科學論證，來反映其對環(huán)境的影響，通過有差別化的政策，將資源稀缺程度和生態(tài)價值內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部成本，強化企業(yè)的生態(tài)環(huán)境責任。同時，國家有關部門采取差別化的經(jīng)濟政策和市場監(jiān)管政策，遏制“雙高”產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費和出口，鼓勵企業(yè)采用環(huán)境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權重，并加大環(huán)境保護專用設備投資，達到以環(huán)境保護倒逼技術升級、優(yōu)化經(jīng)濟結構的目的。

在綜合名錄編制過程中，始終注重處理好以下幾個關鍵問題。一是提高綜合名錄的針對性。目前，綜合名錄中已經(jīng)包含了與“十二五”期間四項總量控制污染物關系密切、排放量較大、減排潛力也較大的“雙高”產(chǎn)品近20個；包含與重金屬相關的“雙高”產(chǎn)品150余種。綜合名錄的重要特點之一，就是將環(huán)境保護的需求與國家經(jīng)濟政策和市場監(jiān)管政策直接對接。

根據(jù)目前我國經(jīng)濟發(fā)展的形勢，未來十年，已經(jīng)在綜合名錄的基礎上建立起完善的《產(chǎn)品環(huán)境影響控制政策制度》的機制與體制。

10.全面推進生態(tài)文明建設

建設生態(tài)文明，實質(zhì)上就是要建設以資源環(huán)境承載力為基礎、以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

深入推進生態(tài)示范創(chuàng)建，全面開展生態(tài)省(市、縣)、環(huán)境保護模范城市、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)村和環(huán)境友好企業(yè)、社區(qū)等創(chuàng)建活動，形成全社會共同推進建設生態(tài)文明和美麗中國的良好局面。加快建立有利于生態(tài)文明建設的體制、機制，建立和完善職能有機統(tǒng)一、運轉協(xié)調(diào)高效的生態(tài)環(huán)境保護綜合管理體制，深化資源性產(chǎn)品價格改革，完善資源環(huán)境經(jīng)濟配套政策，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。抓緊制定實施生態(tài)文明建設目標、指標體系和推進辦法。

未來十年，我們需要用全局視野和戰(zhàn)略思維制定環(huán)境政策，充分發(fā)揮環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟增長的作用，以環(huán)境承載力優(yōu)化區(qū)域布局，以環(huán)境與經(jīng)濟融合政策強制性轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，環(huán)境管理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，以環(huán)境成本優(yōu)化增長方式，提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益。

[1] 曹鳳中等.環(huán)保風暴的理性回歸[M]，北京：中國環(huán)境科學出版社，2011.

[2] 陳曉丹等.深圳市環(huán)境信息公開和公眾參與實踐與對策[J]，中國環(huán)境管理，2012，3：31-35.