我國(guó)非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)中存在的問(wèn)題與政策建議

李杏茹，梁 凱

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) （北京），北京 100083；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

近年來(lái)，隨著我國(guó)PM2.5問(wèn)題日益暴露、天然氣對(duì)外依存度持續(xù)走高，非常規(guī)天然氣作為優(yōu)質(zhì)、高效、清潔能源迎來(lái)了良好發(fā)展機(jī)遇。我國(guó)非常規(guī)天然氣資源豐富，資源量遠(yuǎn)大于常規(guī)天然氣，具有廣闊的開發(fā)前景［1－3］。但是，我國(guó)非常規(guī)天然氣的勘探開發(fā)仍處在初級(jí)階段，致密氣、煤層氣勘探開發(fā)二三十年，進(jìn)展仍然緩慢，未形成產(chǎn)業(yè)化。正確分析其制約因素，準(zhǔn)確采取改善行動(dòng)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)非常規(guī)天然氣行業(yè)的快速發(fā)展至關(guān)重要，對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、降低天然氣對(duì)外依存度具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國(guó)非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)進(jìn)展

所謂非常規(guī)天然氣是指依靠常規(guī)技術(shù)方法不能進(jìn)行經(jīng)濟(jì)勘探開發(fā)的天然氣資源，目前進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)的主要有致密砂巖氣（簡(jiǎn)稱致密氣）、煤層氣、頁(yè)巖氣等。我國(guó)非常規(guī)天然氣分布廣，資源潛力大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，致密氣、煤層氣、頁(yè)巖氣的可采資源量34×1012m3，約為常規(guī)天然氣資源量的2倍［3］。隨著技術(shù)的進(jìn)步、優(yōu)惠政策的頒布，非常規(guī)天然氣得到快速發(fā)展，2012年三類非常規(guī)天然氣產(chǎn)量445×108m3［4］，占天然氣總量的41.5%，成為我國(guó)天然氣勘探開發(fā)的重要領(lǐng)域。

1.1 致密氣

20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著認(rèn)識(shí)水平和勘探開發(fā)技術(shù)的提高，已經(jīng)形成了鄂爾多斯盆地蘇里格、四川盆地須家河組兩大致密氣區(qū)，在松遼、吐哈、準(zhǔn)噶爾、渤海灣和柴達(dá)木等盆地均發(fā)現(xiàn)致密氣商業(yè)化氣流，部分盆地已獲得規(guī)模儲(chǔ)量［3］。2012年致密氣產(chǎn)量達(dá)320×108m3，僅次于美國(guó)，排在世界第二位［4］。目前，已基本掌握了致密氣的開發(fā)配套技術(shù)系列，并創(chuàng)新出一套成功的管理模式［5］，具有快速發(fā)展的巨大潛力。

1.2 煤層氣

我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)20余年的發(fā)展，特別是“十一五”期間，建成了沁水南部和鄂爾多斯東緣兩大生產(chǎn)基地，已處于商業(yè)化開發(fā)的初期階段［6］。目前，我國(guó)煤層氣儲(chǔ)層條件、控制條件和成藏類型等地質(zhì)理論已形成，地面開發(fā)煤層氣技術(shù)已初步形成了一套適合我國(guó)煤炭?jī)?chǔ)層條件的工程技術(shù)及工藝，制定并頒布若干煤層氣工程、安全規(guī)程及標(biāo)準(zhǔn)。但是，我國(guó)目前主要獲得的是高中煤階煤層氣產(chǎn)能，大量的低煤階煤層氣的勘探開發(fā)理論與技術(shù)仍未取得突破［7］。

1.3 頁(yè)巖氣

頁(yè)巖氣勘探開發(fā)已經(jīng)納入國(guó)家能源戰(zhàn)略，自啟動(dòng)頁(yè)巖氣資源評(píng)價(jià)項(xiàng)目、部署優(yōu)選區(qū)先導(dǎo)實(shí)驗(yàn)區(qū)（川、渝、黔），出臺(tái)《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011～2015年）》，到設(shè)立頁(yè)巖氣獨(dú)立礦種，我國(guó)頁(yè)巖氣勘探開發(fā)熱情空前高漲，成為除美國(guó)、加拿大之外最活躍的國(guó)家之一。2012年“全國(guó)頁(yè)巖氣資源潛力調(diào)查評(píng)價(jià)及有利區(qū)優(yōu)選”成果表明，我國(guó)陸域頁(yè)巖氣地質(zhì)資源潛力為134×1012m3，可采資源潛力為25×1012m3，優(yōu)選出有利區(qū)180個(gè)［8］。自2009年至2012年底，累計(jì)完成129口頁(yè)巖氣相關(guān)鉆井，其中調(diào)查直井46口、探井（直井）55口，評(píng)價(jià)井28口（水平井），2012年產(chǎn)量約2500×104～3000×104m3［9］。

2 我國(guó)非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)中存在的問(wèn)題

2.1 政策優(yōu)惠力度小、落實(shí)難

相對(duì)于常規(guī)天然氣，非常規(guī)氣的單井產(chǎn)量低、開采難度大、成本高，在開發(fā)利用初期，政府的經(jīng)濟(jì)扶持和優(yōu)惠政策非常必要。對(duì)于煤層氣的開發(fā)，20世紀(jì)80年代至今，我國(guó)政府制定了多項(xiàng)優(yōu)惠政策，包括抽采利用給予0.2元/m3的財(cái)政補(bǔ)貼、增值稅先征后退、15年內(nèi)享受0.25元/kWh補(bǔ)貼電價(jià)等［10］。但是，這些政策在落實(shí)中不同程度地存在問(wèn)題，導(dǎo)致其效果大打折扣。首先，支持力度僅占所需支持力度的33%，加上通貨膨脹影響，已有的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。另外，增值稅先征后退政策在運(yùn)行到地方一級(jí)政府時(shí)較難兌現(xiàn)，同時(shí)，企業(yè)為繳納增值稅，還需在項(xiàng)目所在地投資設(shè)立分公司等諸多限制條件，導(dǎo)致出現(xiàn)優(yōu)惠政策難落實(shí)、虛無(wú)化的現(xiàn)象［10－11］。對(duì)于電價(jià)補(bǔ)貼政策更是難兌現(xiàn)。例如，陜煤化集團(tuán)新生能源公司每年煤層氣發(fā)電量達(dá)4000萬(wàn)kW，2008年以來(lái)并未獲得任何的電價(jià)補(bǔ)貼［12］。最近出臺(tái)的頁(yè)巖氣開發(fā)補(bǔ)貼政策，由于對(duì)頁(yè)巖氣標(biāo)準(zhǔn)界定過(guò)嚴(yán)，導(dǎo)致三分之二的頁(yè)巖氣資源量得不到補(bǔ)貼。

2.2 勘探開發(fā)的系列技術(shù)有待進(jìn)一步提高

技術(shù)的突破是非常規(guī)氣勘探開發(fā)取得成功的關(guān)鍵。我國(guó)煤層氣鉆井技術(shù)在低成本直井、多分支水平井關(guān)鍵技術(shù)、煤層氣儲(chǔ)層保護(hù)、繩索取芯等領(lǐng)域發(fā)展較好，形成了適合我國(guó)特色的技術(shù)。但是現(xiàn)有地球物理探測(cè)技術(shù)的解釋精度有待提高，占我國(guó)資源量將近一半的低煤階煤層氣的取心技術(shù)需要進(jìn)一步研發(fā)，地質(zhì)選區(qū)技術(shù)成功率只有35%左右，對(duì)完井工藝與技術(shù)的研究、單井增產(chǎn)的方法還有欠缺［11］。還要面臨我國(guó)特有的復(fù)雜地質(zhì)條件帶來(lái)的諸如煤層架構(gòu)不穩(wěn)定、單井產(chǎn)量低下等工程難題。此外，整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程的地面井規(guī)模性開采排采管理與技術(shù)裝備體系有待進(jìn)一步完善。

我國(guó)致密氣具有大面積分布的特點(diǎn)，但由于當(dāng)前的天然氣價(jià)格未到位，我國(guó)全面動(dòng)用致密氣的能力還較差。以蘇里格地區(qū)為例，目前，主要?jiǎng)佑玫氖荌類氣和Ⅱ類氣的一部分。Ⅲ類氣和表外氣的儲(chǔ)量基本沒(méi)有動(dòng)用，主要原因是在現(xiàn)行天然氣價(jià)格體系下，開發(fā)成本偏高，產(chǎn)出投入比較小，經(jīng)濟(jì)效益很差，甚至虧損［13］。

頁(yè)巖氣勘探開發(fā)剛剛起步，物探技術(shù)，鉆井－水平井－壓裂技術(shù)等勘探開發(fā)技術(shù)有待攻關(guān)，壓裂方面的設(shè)備、工藝、方法等還不滿足頁(yè)巖氣開發(fā)的要求，“井工廠”式立體壓裂技術(shù)，需要深入研究［14］。

2.3 環(huán)保研究與監(jiān)管空白

水力壓裂是非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)的關(guān)鍵技術(shù)，該技術(shù)不僅要消耗大量水資源，加劇當(dāng)?shù)厮Y源不足的矛盾，而且向地下注入裂解液還可能污染地下水，同時(shí)向巖層大量注水，可能促使深層巖石滑動(dòng)，引發(fā)地震［15］。同時(shí)，非常規(guī)氣勘探開采過(guò)程中還存在甲烷逃逸、噪音等環(huán)境污染。目前，我國(guó)非常規(guī)天然氣的環(huán)境管理參考常規(guī)油氣行業(yè)，而在我國(guó)油氣資源開發(fā)中，企業(yè)按照自律的原則進(jìn)行自我監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)管能力非常薄弱，沒(méi)有完善的環(huán)境監(jiān)管規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、沒(méi)有處罰措施、沒(méi)有專業(yè)的監(jiān)管人員，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)油氣生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境事故得不到控制。并且，在頁(yè)巖氣各招標(biāo)區(qū)塊進(jìn)行的前期勘探工作，基本沒(méi)有任何環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范可依，也沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)的環(huán)境監(jiān)管人員進(jìn)行監(jiān)管［16］。此外，我國(guó)地質(zhì)條件比美國(guó)更復(fù)雜，出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題可能更多，如我國(guó)的頁(yè)巖構(gòu)造還含有達(dá)到有害濃度水平的硫化氫，據(jù)調(diào)查四川盆地的威遠(yuǎn)頁(yè)巖氣區(qū)塊所含硫化氫濃度在0.8%到1.4%之間，而川東北區(qū)塊所含硫化氫濃度高達(dá)15%［17］。

3 政策建議

3.1 創(chuàng)新管理模式，制定有效的優(yōu)惠政策

對(duì)于非常規(guī)天然氣而言，到位的管理與優(yōu)惠政策是其成功開發(fā)的前提。我國(guó)天然氣的政府管理機(jī)構(gòu)有國(guó)土資源部、國(guó)家能源局、水利部、發(fā)改委價(jià)格司和資環(huán)司、國(guó)家環(huán)保部、國(guó)家財(cái)政部等部門，管理職能分散，缺乏協(xié)調(diào)與保持一致，直接導(dǎo)致當(dāng)前優(yōu)惠扶持力度弱、落實(shí)難的問(wèn)題的出現(xiàn)。建議各相關(guān)部門從勘探開發(fā)的全流程進(jìn)行參與，從整個(gè)非常規(guī)氣產(chǎn)業(yè)角度出發(fā)，針對(duì)礦業(yè)權(quán)設(shè)置、優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與落實(shí)等問(wèn)題加強(qiáng)部門間的溝通與交流，理順政策的運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌制定頁(yè)巖氣、致密氣、煤層氣上下有配套、合適、易操作、有效的優(yōu)惠扶持政策。其次，除了部門之間的協(xié)調(diào)外，還需加強(qiáng)國(guó)家與地方政府之間的溝通與協(xié)調(diào)，尤其財(cái)政部需加強(qiáng)與地方財(cái)政溝通，及時(shí)兌現(xiàn)優(yōu)惠補(bǔ)貼。

3.2 加強(qiáng)系統(tǒng)的勘探開發(fā)技術(shù)體系及其配套技術(shù)的研發(fā)與推廣

技術(shù)進(jìn)步是推動(dòng)非常規(guī)天然氣行業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵。非常規(guī)天然氣開采難度大、成本高，在勘探開發(fā)初期需要國(guó)家大量的資金投入。因此，建議國(guó)家集中科技投入，每年固定經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)用于非常規(guī)天然氣關(guān)鍵技術(shù)、裝備的自主研發(fā)與推廣，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和工程技術(shù)的先導(dǎo)性試驗(yàn)。可以以設(shè)立非常規(guī)天然氣專項(xiàng)的形式，重點(diǎn)支持中小型技術(shù)公司開展新技術(shù)研究，推動(dòng)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)取得重大突破，逐漸形成適合我國(guó)地質(zhì)特征的產(chǎn)生規(guī)模效益的勘探開發(fā)配套技術(shù)系列，主要裝備實(shí)現(xiàn)自主化生產(chǎn)。并且，在技術(shù)取得成效后，盡快推廣，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)技術(shù)的規(guī)?；瘧?yīng)用，降低開采成本。同時(shí)完善裝備制造、專業(yè)施工隊(duì)伍建設(shè)等勘探開發(fā)配套體系。

3.3 制定環(huán)保系列標(biāo)準(zhǔn)及政策，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管

美國(guó)頁(yè)巖氣開采已經(jīng)出現(xiàn)有關(guān)環(huán)境污染與水資源利用方面的問(wèn)題及爭(zhēng)議，為此美國(guó)政府重新制訂了環(huán)境保護(hù)政策，加強(qiáng)了對(duì)頁(yè)巖氣開發(fā)過(guò)程的環(huán)境監(jiān)管［16，18］。目前，美國(guó)環(huán)保局仍在對(duì)頁(yè)巖氣開采造成的環(huán)境污染進(jìn)行評(píng)估。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也是我國(guó)非常規(guī)天然氣開發(fā)急需面對(duì)的關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要課題。建議環(huán)保部、水利部等機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)環(huán)境污染評(píng)估，盡快制定保護(hù)地下水、減少地面污染的有效政策與管理標(biāo)準(zhǔn)，建立覆蓋地下水、土壤、生態(tài)等多方面，勘探開采全過(guò)程的監(jiān)管制度。同時(shí)，針對(duì)非常規(guī)天然氣成立專門的環(huán)境監(jiān)管小組，加強(qiáng)監(jiān)管。這樣，在國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)，配合工業(yè)中的技術(shù)和操作，共同保護(hù)人類健康，保障非常規(guī)天然氣的可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)論

我國(guó)非常規(guī)天然氣資源豐富，但勘探開發(fā)尚處在謀劃和起步階段，在政策扶持與配套的開發(fā)技術(shù)體系方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出許多問(wèn)題，包括政策扶持力度弱、難落實(shí)，管理部門之間缺乏溝通，大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的配套的技術(shù)體系尚未完全建立。同時(shí)，非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的重要性已經(jīng)得到廣泛共識(shí)，但是我國(guó)的環(huán)境保護(hù)研究尚未跟上，監(jiān)管力量薄弱。在勘探開發(fā)的初始階段，政府的有效管理與大力投入至關(guān)重要。因此，本文建議政府各個(gè)管理部門包括國(guó)土資源部、國(guó)家能源局、國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、水利部、環(huán)保部、發(fā)改委的有關(guān)司局，聯(lián)合力量，加強(qiáng)溝通，有效參與到非常規(guī)天然氣的勘探開發(fā)的活動(dòng)中，針對(duì)勘探開發(fā)的全流程制定相關(guān)的補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策、監(jiān)管政策、環(huán)境評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)與政策，同時(shí)集中財(cái)政力量，加強(qiáng)系統(tǒng)的勘探開發(fā)技術(shù)體系及其配套技術(shù)的研發(fā)與推廣，以及裝備制造、專業(yè)施工隊(duì)伍等勘探開發(fā)配套體系的建設(shè)，加快推進(jìn)我國(guó)非常規(guī)天然氣勘查開發(fā)快速、經(jīng)濟(jì)、有效、健康發(fā)展。

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