憲政視角下的南京國民政府縣銀行制度史論——以規(guī)則變遷為中心

李永偉

(武漢科技大學(xué)文法學(xué)院，湖北武漢，430061)

民元以來，為了配合各級(jí)政府之財(cái)政金融需求，我國銀行體制亦以行政組織之中央、省、縣三級(jí)結(jié)構(gòu)為依托逐步完成了三級(jí)建制，即國家銀行（含中央銀行與特許銀行）、省銀行、市縣銀行，業(yè)界一般將省銀行與縣市銀行統(tǒng)稱為地方銀行。當(dāng)然，三級(jí)銀行體制在層級(jí)上并不存在如政治結(jié)構(gòu)中之直接隸屬關(guān)系，而是三級(jí)并立并各自獨(dú)立運(yùn)作。地方銀行在設(shè)立之初多為官股與商股混合經(jīng)營。自南京國民政府成立以來，隨著國家統(tǒng)制金融體制的推進(jìn)，地方銀行盡管并未完全禁絕商股的存在，但卻是越來越明顯地受控于國家，國民政府也試圖藉此形成合力以完成其預(yù)設(shè)的憲政結(jié)構(gòu)。自孫中山始的地方自治思想及其后推行的地方自治運(yùn)動(dòng)，構(gòu)成了縣銀行制度演進(jìn)的路徑依賴。學(xué)界以前對民國縣制的研究多集中在政治問題方面，縣金融制度特別是縣銀行制度所論甚少，筆者不揣淺薄，嘗試以金融制度與憲政之關(guān)系為視角，對國民政府時(shí)期縣銀行制度之變遷過程作一簡單梳理。

一、縣銀行制度的憲政背景及路徑依賴

在西方憲制變遷中，美法革命以來之成文憲法多“只注重政治不大注重經(jīng)濟(jì)”，而歐戰(zhàn)后，1919年魏瑪憲法的問世打破了這一陳規(guī)，在憲法文本中首次彰顯了政治與經(jīng)濟(jì)并存的憲法精神，而金融制度之憲法地位亦自《魏瑪憲法》始。此后，金融制度入憲成為各國憲政運(yùn)動(dòng)中固有的話題，所謂“對于金融之立法、行政、司法監(jiān)督三權(quán)，無不于憲法上規(guī)定由國家中央機(jī)關(guān)行使之事已?！币蚨袑W(xué)者建議憲法應(yīng)豐富金融條款，以使我國憲法“成為世界憲法上對于金融事項(xiàng)之規(guī)定之最詳明憲法”。[1]

在我國近代立憲史上，張君勱主持之《國是會(huì)議憲法草案》（1922）中首次出現(xiàn)了對金融制度的規(guī)定，此草案對曹錕憲法影響至深，因而隨后的《中華民國憲法》（1923）亦出現(xiàn)了類似條文，并首次規(guī)定了省銀行制度的管轄層級(jí)。

南京國民政府的憲政運(yùn)動(dòng)自孫中山之憲政思想及制度設(shè)計(jì)始。南京國民政府建立后，漸次公布之《訓(xùn)政時(shí)期國民政府施政綱領(lǐng)》（1929）、《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》（1931）等各項(xiàng)憲政法規(guī)中，金融制度皆有著相應(yīng)的規(guī)定，其憲法地位已得到了完全認(rèn)可。然而，1936年孫科主持之五五憲草卻完全取消了金融類條款。①此舉招致學(xué)界政界的大量批評(píng)，如政治學(xué)家傅堅(jiān)白曾提出憲法第二草案中“商業(yè)與金融之統(tǒng)制……全無規(guī)定”；丘斌存批評(píng)五五憲草“對于經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)之規(guī)定已微感不足”，而“對于金融事項(xiàng)則更付闕如”等。直至1940年4月國民參政會(huì)第一屆第五次大會(huì)通過憲法第五草案和1946年憲法時(shí)，憲法文本中的金融條款方又得以恢復(fù)。具體條款為1946年《中華民國憲法》之第107～110條。其中，第109條為省銀行制度，第110條為縣銀行制度。至此，憲法文本上對全國銀行系統(tǒng)之國家銀行、省銀行、縣銀行之三級(jí)建構(gòu)最終完成，縣銀行在憲法結(jié)構(gòu)中的地位得以確認(rèn)。

憲法文本中金融條款的變化體現(xiàn)了國家立法層面對地方銀行制度最具抽象性的引導(dǎo)與總結(jié)，而南京國民政府憲政推進(jìn)中的地方自治運(yùn)動(dòng)，則直接構(gòu)成了國家主導(dǎo)下縣銀行制度變遷的路徑依賴。

我國推行地方自治始于清末憲政改革，北洋政府之《地方自治試行條例》（1914）與《縣自治法》（1919）亦影響甚微。南京政府地方自治運(yùn)動(dòng)之理論基礎(chǔ)來自孫中山之《國民政府建國大綱》，其中第 16條規(guī)定凡一省全數(shù)之縣皆達(dá)完全自治者，則為憲政開始時(shí)期。第17條規(guī)定，在此時(shí)期，中央與地方之權(quán)限采均權(quán)制度。凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方。不偏于中央集權(quán)與地方分權(quán)。第18條規(guī)定“縣為自治之單位”。此后的《地方自治開始實(shí)行法》（1920）再次強(qiáng)調(diào)一國之憲政首先以縣實(shí)現(xiàn)自治為始，“由一縣而推之各縣，以致一省一國，而民國之基于是乎立?！倍h之地方自治團(tuán)體“不止為一政治組織，亦并為一經(jīng)濟(jì)組織。”[2](4,9)中央與地方均權(quán)主義的主張，使得中央與地方權(quán)力的分配須“趨于均衡與均適，各具有其確定之事權(quán)，亦各有其法定之地位?！盵3]顯然，縣制自治能否完成實(shí)為國民政府能否實(shí)現(xiàn)憲政之根本。作為地方自治之主體與實(shí)現(xiàn)憲政之根基的縣制，就此在1928年之后的憲政運(yùn)動(dòng)中獲得了優(yōu)先發(fā)展權(quán)，為了促進(jìn)縣自治的實(shí)現(xiàn)，《縣組織法》（1929）、《縣地方自治條例》（1931）等相關(guān)縣制法規(guī)也得以迅速公布。

《地方自治開始實(shí)行法》對縣同時(shí)作為經(jīng)濟(jì)組織的強(qiáng)調(diào)，在1929年中國國民黨第三次全國代表大會(huì)通過之《確定地方自治之方略及程序以立政治建設(shè)之基礎(chǔ)案》中得到細(xì)化：“總理所謂地方自治團(tuán)體不止為一政治組織，并為一經(jīng)濟(jì)組織，且規(guī)定自治機(jī)關(guān)之職務(wù)更有：……丁，銀行合作?！边@為地方銀行（特別是縣銀行）提供了制度支撐與發(fā)展空間。時(shí)任湖北省銀行行長的南夔認(rèn)為，地方自治機(jī)關(guān)所需辦理之上述事業(yè)，“均有賴于充分資金之融通，而融通資金則須有健全之金融組織?？h銀行為新縣制下唯一合理之金融機(jī)關(guān)，負(fù)一縣進(jìn)入調(diào)劑之任務(wù)，”簡言之，縣銀行即“縣治之中樞”。

此外，孫中山所主張之“銀行國營”理論與民生主義的金融政策，蔣介石1935年倡導(dǎo)之國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動(dòng)，[4](6)20世紀(jì) 30年代統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)浪潮在國內(nèi)的蔓延等因素，對政府推行縣銀行制度都有著不小的影響。

二、縣銀行制度的前期發(fā)展——兼與省銀行制度比較（1915?1940）

我國近代縣銀行之設(shè)立始于北洋政府時(shí)期的《農(nóng)工銀行條例》（1915年11月21日頒布）。從條例文本上看，北洋政府縣銀行之設(shè)立僅以救濟(jì)地方經(jīng)濟(jì)功能為主，并不具備任何政治導(dǎo)向意義。而財(cái)政部籌設(shè)的三處農(nóng)工銀行，即大宛農(nóng)工銀行、昌平農(nóng)工銀行、通縣農(nóng)工銀行，盡管被“視為我國最早之縣銀行”，但隨后都改組成了普通商業(yè)銀行，且“只可謂具有調(diào)劑縣地方一部分金融之意義而已?！盵5]

從制度上看，國民政府早期曾提出過針對縣銀行制度的整體規(guī)劃，如 1935年國民政府法幣政策實(shí)施后，為了讓法幣快速拓展到廣大農(nóng)村，財(cái)政部曾成立了縣鄉(xiāng)銀行籌備處并起草了相關(guān)規(guī)章，試圖通過大面積設(shè)立縣鄉(xiāng)銀行以利法幣推廣，但因“各方意見未能一致乃暫行擱置”。[6]1935年財(cái)長孔祥熙也曾提出過“設(shè)立中國縣鄉(xiāng)銀行”的計(jì)劃，并明顯帶有“干涉主義特征”，試圖將地方銀行劃入整個(gè)國家金融體制之內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)全面統(tǒng)制，最終由于時(shí)局變化而未能成行。[7](183?187)盡管如此，數(shù)據(jù)表明，從1915年《農(nóng)工銀行條例》至國民政府1940年公布《縣銀行法》，全國先后設(shè)立 37家縣地方銀行，而其中 32家為1927年南京國民政府成立之后設(shè)立。

一方面，縣銀行較北洋政府時(shí)期有了長足發(fā)展，縣銀行制度的憲政意義也得到了法律法規(guī)認(rèn)可，但另一方面，也出現(xiàn)了質(zhì)疑縣銀行存在價(jià)值的不同聲音。如1939年2月，國民參政會(huì)第一屆第三次大會(huì)通過之《對于財(cái)政部第二期戰(zhàn)時(shí)行政計(jì)劃之決議案》的審查意見認(rèn)為：“關(guān)于縣鄉(xiāng)銀行之設(shè)立，困難甚多，一則有礙省銀行或地方銀行業(yè)務(wù)之?dāng)U充，再則此種銀行，無上層機(jī)構(gòu)以調(diào)節(jié)其資金，實(shí)行上窒礙甚多，應(yīng)由國家銀行或地方銀行于縣鄉(xiāng)適當(dāng)處所，設(shè)立分支行，不必由各縣另行籌設(shè)?！?/p>

該意見確實(shí)觸及到了縣銀行制度發(fā)展的軟肋。至1937年，省銀行資力排名在全國已是位于國家銀行與儲(chǔ)蓄銀行之后，居于第三。[8]學(xué)界政界部分人士要求大力支持已經(jīng)有著一定積累基礎(chǔ)的省銀行制度的發(fā)展，而改縣銀行為省銀行之縣鄉(xiāng)分支行，避免多層銀行體制給政府財(cái)政帶來壓力和浪費(fèi)。如有學(xué)者提出，縣銀行之推行顯示出其意義時(shí)期尚未成熟，“以一縣地方之狹隘，產(chǎn)業(yè)部門之單純，其資金之流轉(zhuǎn)調(diào)撥與應(yīng)用，自多困難。……故在一縣之內(nèi)，似只適宜于省銀行一分支機(jī)構(gòu)之活動(dòng)，而不適宜于縣銀行一獨(dú)立金融單位之活動(dòng)，此盡金融事業(yè)與其他地方建設(shè)事業(yè)有其特異之性質(zhì)也?！盵9]

1939年4月6?10日在重慶召開的以省銀行為主題的第二次地方金融會(huì)議上，財(cái)長孔祥熙發(fā)表演講，認(rèn)為“省銀行地方銀行之地位，實(shí)為推動(dòng)地方金融之樞紐”，[10]會(huì)議賦予了省銀行配合國家銀行維持戰(zhàn)時(shí)財(cái)政金融體制的重要使命。賈士毅認(rèn)為，“省地方銀行經(jīng)此次會(huì)議后，已成為中央銀行政策下之下級(jí)干部，”“本次金融會(huì)議之結(jié)果，直接在強(qiáng)化地方金融機(jī)構(gòu)，以省地方銀行為軸心，”以推行中央既定之政策。[11]

然而，由憲政結(jié)構(gòu)中的地方自治運(yùn)動(dòng)演繹而來的縣銀行制度設(shè)計(jì)，盡管此時(shí)尚未能轉(zhuǎn)化成國家立法，但其比較省銀行所具有之優(yōu)勢地位并未因先天之現(xiàn)實(shí)缺陷而稍減半分。縣相比較省之優(yōu)勢在孫中山之《孫逸仙宣言》中有明確表達(dá)：所謂政治制度的改革必須在以縣為地方自治單位的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不能把省作為地方自治的基本單位而實(shí)行聯(lián)邦制。[12](528?529)1929年3月27日中國國民黨第三次全國代表大會(huì)通過的《對于政治報(bào)告之決議案》也提出，治權(quán)在于中央政府，政權(quán)則在于地方人民（縣級(jí)），因而制定縣組織法與縣自治法為地方直接民權(quán)行使之導(dǎo)向，以訓(xùn)練全國之人民。“吾人今后必須矯正從前重省輕縣之傳統(tǒng)觀念，而易以總理重縣輕省之新觀念?！弊灾沃h為“三民主義之基本組織”，“十余年來軍閥展轉(zhuǎn)相因之害，……皆坐中央與縣之權(quán)限同時(shí)過輕之弊?！币勒战▏缶V及國民黨一大的省縣權(quán)限原則，“凡省內(nèi)之國家行政，悉受中央指揮；凡地方自治與建設(shè)，悉歸各縣辦理；省只為縣自治之監(jiān)督，立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效。如此，方足以掃除從來省權(quán)過重之積弊?！盵13]( 638?639)

學(xué)者對此的解讀是，均權(quán)主義模式下的地方政治制度對省的權(quán)力劃分是沒有定論的，由于孫中山的地方自治理論主張以縣為自治單位，均權(quán)模式也是中央與縣的兩級(jí)權(quán)力等級(jí)，憲法中的規(guī)定又偏于模糊，因而，“省在地方制度結(jié)構(gòu)中具有‘非自治非集權(quán)’的曖昧地位與性質(zhì)”。[14](234)錢端升先生亦認(rèn)為，“省與縣之間，則先生重縣而輕省，先生對于縣似乎求其必存，但對于省則并無此意，雖則先生也并無廢省的主張?！币蚨M(jìn)一步主張，“憲法應(yīng)保存縣之自治權(quán)，而對于省則不必有太固定的制度?！盵15]甚而有學(xué)者從孫中山的制度設(shè)計(jì)淵源角度提出，其縣制類似于英美法系國家之地方自治制度，地方權(quán)限偏大，而其思想中之省制則類似于大陸法系國家，地方自治機(jī)關(guān)權(quán)限較小，中央對地方始終保持著一定的行政性控制。[16]

特別是1941年第三次全國財(cái)政會(huì)議通過“改定財(cái)政收支系統(tǒng)及樹立自治財(cái)政系統(tǒng)”案之后，財(cái)政部公布了《改定財(cái)政收支系統(tǒng)實(shí)施綱要》，將全國財(cái)政收支分為國家財(cái)政與自治財(cái)政兩系統(tǒng)（第1條），國家財(cái)政包括原屬國家及省與行政院直轄市（第2條），自治財(cái)政以市縣為單位并以縣為主體（第3條）。財(cái)長孔祥熙對此解釋，由于抗戰(zhàn)以來各省財(cái)政金融混亂，且不愿配合中央經(jīng)濟(jì)政策之推行；而新縣制推行以來，地方支出增多，為配合并促進(jìn)地方自治的推進(jìn)，所以召開財(cái)政會(huì)議改定財(cái)政系統(tǒng)。[17]如果說此前省制的政治地位尚屬模糊的話，那么此后在財(cái)政上省已經(jīng)完全失去了獨(dú)立地位，縣成為了地方自治的絕對核心，省銀行與縣銀行之制度意義孰優(yōu)孰劣國民政府已經(jīng)給出了清晰答復(fù)。財(cái)政部把此次財(cái)政體制改革的優(yōu)點(diǎn)總結(jié)為：第一，“適合國情皆符國父遺教”，認(rèn)為孫中山明定縣為地方自治單位，“省非地方政府自不能為地方財(cái)政之單位”；第二，“奠定自治財(cái)政基礎(chǔ)”，在明定縣財(cái)政范圍之后，自治事業(yè)尚能依此進(jìn)步。[18]

因而，國民政府于1940年公布了正式的《縣銀行法》，《省銀行條例》[19](691?694)的出臺(tái)則遲至1945年。盡管根據(jù)《法規(guī)制定標(biāo)準(zhǔn)法》（1943）第3條，“法律得依其規(guī)定事項(xiàng)之性質(zhì)定名為法或條例”，[20](13)條例與法律屬于同等之效力位階，但在法律語詞之習(xí)慣意義上，省銀行命之為條例而縣銀行命之為法，仍然透顯出國民政府在地方銀行問題上重縣銀行輕省銀行的一貫態(tài)度，這或許仍然應(yīng)該歸因于，憲政運(yùn)動(dòng)上的地方自治重縣制而輕省制的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。

三、《縣銀行法》之文本意義及制度實(shí)踐（1940?1949）

在經(jīng)過了反復(fù)爭論后，國民政府于1940年1月20日正式公布了《縣銀行法》，成為了國民政府后期縣銀行制度發(fā)展的基本法律依據(jù)。1939?1940年間是南京國民政府新縣制調(diào)整與實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵時(shí)期，而學(xué)界也從 1940年前后開始在國內(nèi)各種刊物上集中討論新縣制與縣銀行問題。此時(shí)公布《縣銀行法》，自然并非僅僅出于完善全國金融體系之考慮，更多的政治意義在于配合地方自治及實(shí)現(xiàn)憲政。

從法律文本上看，其條款的起草基本尊重了既存縣銀行的實(shí)際運(yùn)作，因而并沒有對前期已經(jīng)設(shè)立的縣銀行造成過大的沖擊，但在此基礎(chǔ)上又與南京政府的統(tǒng)制金融趨勢相吻合。《縣銀行法》在設(shè)立資本之股份結(jié)構(gòu)上主張官商合股，表象上是對縣銀行現(xiàn)狀的認(rèn)可，但實(shí)際上對商股比例的要求只是緣于國家財(cái)政困竭之故，而新設(shè)之縣銀行顯然不可能由于商股過半就由私人資本掌握控制權(quán)；采取了較嚴(yán)格的核準(zhǔn)主義（第 2條）；放款范圍主要為關(guān)于農(nóng)林工礦及交通事業(yè)生產(chǎn)用途，其他有興辦水利、衛(wèi)生設(shè)備、地方建設(shè)等方面（第11條），配合地方完成自治的立法用意十分明顯。同時(shí)財(cái)政部公布了《縣銀行章程準(zhǔn)則》（1940）[21](104?107)作為輔助性法規(guī)。

由于政治性官股的存在，代理公庫之特權(quán)的規(guī)定，以及調(diào)劑地方金融及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的宗旨，縣銀行“在一縣之內(nèi)，與一國的中央銀行一省的省銀行，地位相似?！闭岢龅牡胤阶灾畏桨?4項(xiàng)自治條件中，與縣銀行放款范圍相關(guān)的達(dá)到 7項(xiàng)，“縣銀行以金融力量，透過財(cái)政關(guān)系，與地方自治運(yùn)動(dòng)下面任何工作莫不發(fā)生密切的聯(lián)系。”[22]也即縣銀行制度與政府推行之新縣制密切配合而同步進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)以縣銀行為主體的地方自治金融體系。

1941年2月5日，財(cái)政部曾公布了《縣鄉(xiāng)銀行總行章程》（20條），以監(jiān)督、指揮、改進(jìn)縣鄉(xiāng)金融機(jī)構(gòu)，特別是試圖解決之前部分人士批評(píng)縣銀行資金周轉(zhuǎn)運(yùn)用困難之弊病，立法意圖及制度安排皆屬恰當(dāng)且非常必要。然而在抗戰(zhàn)后期國家財(cái)政已陷入困竭的背景下，重新開辦一個(gè)幾乎純屬公利性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)異常艱難。國防最高委員會(huì)也提出縣鄉(xiāng)銀行總行的設(shè)立存在四大弊端，如使得國家銀行系統(tǒng)更趨復(fù)雜，與省銀行設(shè)置重復(fù)，組織龐大虛耗國幣，與縣銀行法不符等。最終使得縣鄉(xiāng)銀行又重歸各省財(cái)政廳直接監(jiān)管。即1945年之《財(cái)政部授權(quán)各省財(cái)政廳監(jiān)理縣銀行業(yè)務(wù)辦法》，要求各省財(cái)政廳對各縣銀行之業(yè)務(wù)計(jì)劃、放款、提繳存款保證金及其他業(yè)務(wù)賬目等事務(wù)實(shí)行監(jiān)管。可以看出，由于直接關(guān)系到縣自治能否盡快完成，憲政能否實(shí)現(xiàn)，中央政府對縣銀行制度的推行極為重視。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，至 1942年5月，全國設(shè)立縣銀行 159家（含籌設(shè)），其中四川65家，幾占半數(shù)。此外，陜西省縣銀行的推行也較為迅速，自《縣銀行法》公布至1943年，全省2/3的縣鎮(zhèn)已經(jīng)設(shè)立縣銀行，盡管“大多資金微少，不敷周轉(zhuǎn)，”然而“全省已具金融網(wǎng)之規(guī)模，可促進(jìn)公庫制度之推行，富國便民，實(shí)利賴之?！盵23]其他如貴州、安徽、廣西等地縣銀行推進(jìn)亦快于其他省份。這種發(fā)展格局與抗戰(zhàn)后期國民政府之政治軍事實(shí)際控制范圍相一致，也是沿海商埠淪陷后全國金融網(wǎng)建設(shè)的必然選擇。至1945年4月底，經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)登記發(fā)給營業(yè)執(zhí)照的縣市銀行，共有 264家。[24](470)到1948年初，據(jù)中央銀行稽核處統(tǒng)計(jì)，全國縣市銀行總數(shù)為 531家。[25]顯然，《縣銀行法》的公布及推行表明，政府之主導(dǎo)性及政治推動(dòng)力仍然是縣銀行設(shè)立的主要因素，國家立法的意旨“在以行政的力量輔助人民完成地方自治”。

四、關(guān)于文本與實(shí)踐的兩種評(píng)判及制度的末期延續(xù)

在各縣依照《縣銀行法》大力推行設(shè)立縣銀行以輔助自治的進(jìn)程中，業(yè)界學(xué)界亦從文本與實(shí)踐兩方面對縣銀行制度之價(jià)值提出了褒貶不一的意見。

總體而言，對縣銀行制度的價(jià)值及發(fā)展持肯定意見的偏少，且多在文本意義上立足，在肯定的同時(shí)也指出了目前現(xiàn)狀之艱難。代表性的意見至少可以總結(jié)為兩種：其一，縣銀行法的制度目的設(shè)定，諸如“調(diào)劑地方金融”“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)”及“協(xié)助地方財(cái)政”等正是縣鄉(xiāng)所亟需，盡管當(dāng)前面臨著“資本的短絀”“業(yè)務(wù)的不振”“開支的浩大”等弊病，但“縣銀行的前途是光明的”。[26]其二，1941年后，國家財(cái)政體系分國家（含?。┴?cái)政與地方（縣）自治財(cái)政兩級(jí)，而財(cái)政與金融又密切相關(guān)，“健全之金融可以增強(qiáng)財(cái)政，而合理之財(cái)政亦可以穩(wěn)定金融?！盵27]因而《縣銀行法》之公布就當(dāng)然地成為對縣級(jí)財(cái)政自治的一種助力式安排。學(xué)者甚至直接提出，“縣銀行的設(shè)立目的毋庸說是屬于財(cái)政的”，縣銀行之財(cái)政意義可以體現(xiàn)在促進(jìn)縣財(cái)政預(yù)算之適合、調(diào)劑縣財(cái)政之需用、清理縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公款之推行及加強(qiáng)縣財(cái)政之開源等方面。而縣之自治財(cái)政如果得以改善，對于縣銀行之資本、信用、資金各項(xiàng)也會(huì)有很大的扶助作用。制度發(fā)展的國家主導(dǎo)性在概念上換作了財(cái)政主導(dǎo)性，這也是數(shù)千年中國傳統(tǒng)社會(huì)財(cái)政主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的必然走向，與西方社會(huì)的多元化結(jié)構(gòu)相比，中國近代歷史中的國家主導(dǎo)與財(cái)政主導(dǎo)實(shí)際上并無本質(zhì)區(qū)分。

在實(shí)際運(yùn)作中，由于戰(zhàn)時(shí)全國之特殊環(huán)境，至1945年，縣財(cái)政之自治根基仍未奠定，新縣制之完成仍然充滿理想色彩，而縣銀行之地位、效能及其必要性當(dāng)然也就再次遭遇質(zhì)疑。且由于世界各國之銀行制度發(fā)展趨勢，已“由分散趨向集中，由單一制進(jìn)向分行制，其勢已屬顯然，此為銀行業(yè)由低度進(jìn)向高度發(fā)展之必然趨勢?！盵28]但我國與國家銀行無涉的縣銀行制度之發(fā)展顯然與此背道而行。

早在1940年4月1?10日召開的國民參政會(huì)第一屆第五次大會(huì)上，面對剛剛公布的《縣銀行法》，參政會(huì)在《對于財(cái)政報(bào)告之決議案》中就提出，對于縣銀行之推行應(yīng)再行考慮，“縣銀行之推行，（應(yīng)）視地方情形，分別辦理?！薄敖裼^行政院報(bào)告書財(cái)政部分，及財(cái)政部長之口頭報(bào)告中，有通令各省籌設(shè)縣銀行，在一年之內(nèi)，次第完成之計(jì)劃。深慮此種銀行限于一年內(nèi)普遍設(shè)立，不能盡符政府調(diào)劑地方金融，發(fā)展基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)之旨。希望政府當(dāng)局再令各省省政府斟酌各縣人力財(cái)力分別施行?！盵29](241)

其他主要批評(píng)意見如，其一，仍然強(qiáng)調(diào)省銀行比較縣銀行具有的更加現(xiàn)實(shí)的意義，學(xué)者直言，在各省地方銀行已經(jīng)快速發(fā)展的前提下，縣銀行之實(shí)際運(yùn)行相當(dāng)困難。省銀行“其效率，其作用，在地方金融的需要上，都遠(yuǎn)過于縣銀行?！逼涠瑥目h銀行自身發(fā)展角度論，縣銀行因地域限制而“漫無組織、各自為政”的弊病早為識(shí)者所抨擊，因而有學(xué)者建議，財(cái)政部應(yīng)根據(jù)《縣鄉(xiāng)銀行總行章程》（1941年）“從速成立縣鄉(xiāng)銀行總行及各省辦事處”，“限定所有縣銀行一律均須加股，并接受其管轄，”[30]對之實(shí)施監(jiān)督與管制并具聯(lián)絡(luò)之功用，使全國縣銀行能實(shí)際形成一個(gè)統(tǒng)一聯(lián)合體，如此，縣銀行為業(yè)界所詬病的資金、業(yè)務(wù)、范圍等問題方可迎刃而解。

面對縣銀行及整體金融制度的艱難及大量批評(píng)，國民政府在最后階段仍然試圖通過再次改制以挽救局面。張群出掌行政院后，國民黨六屆三中全會(huì)于1947年修正通過了《經(jīng)濟(jì)改革方案》，此方案被稱之為“集改革和管制方案之大成”。[31]方案乙部第 4條提出要改革金融制度，在縣銀行制度問題上仍舊強(qiáng)調(diào)了縣銀行作為金融制度之基層機(jī)構(gòu)在配合推行地方自治方面的重要意義；其設(shè)立仍以每縣一行為原則；針對業(yè)界批評(píng)縣銀行在初辦時(shí)期資本不足的問題，方案提出由縣占四成，中央六成，待縣自治工作次第完成時(shí)，中央資本再逐漸減少，將來達(dá)到地方七成，中央三成之比例；且要求中國農(nóng)民銀行、交通銀行及中國銀行為其后盾以解決資金融通問題。

1948年1月8日，全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)修正通過《經(jīng)濟(jì)改革方案金融部門實(shí)施辦法》，對縣銀行制度的發(fā)展再次細(xì)化，具體提出了十款要求，并特別提出，由中央銀行、國家行局庫、省銀行等對市縣予以監(jiān)督、協(xié)助、輔導(dǎo)及控制，縣銀行可視業(yè)務(wù)類別與需要分別請求中國農(nóng)民銀行、交通銀行或中國銀行之協(xié)助。受國民政府憲政運(yùn)動(dòng)的路徑約束，飽受爭議的縣銀行制度非但沒有出現(xiàn)任何廢止跡象，反而再次得到了政策上的強(qiáng)力支撐。

按照縣銀行法及經(jīng)濟(jì)改革方案，一縣一設(shè)的原則將使全國出現(xiàn)兩千以上之獨(dú)立縣銀行，“國庫將不勝其負(fù)擔(dān)，抑將更促通貨之膨脹?！盵32]正如實(shí)際發(fā)生的那樣，在戰(zhàn)后國家財(cái)政金融更加困窘的大環(huán)境下，南京國民政府財(cái)政部已缺乏足夠的資力支撐如此龐大的縣銀行金融網(wǎng)，只能配合新縣政簡單督促縣銀行的設(shè)立及發(fā)展。肩負(fù)“政府整理地方金融之理想寄托重心”的縣銀行，“基于其本質(zhì)缺陷與事實(shí)之困難，……而終未能肩負(fù)其應(yīng)有之使命，茍延迄今，已成為一有名無實(shí)之地方金融機(jī)構(gòu)。”[33]而問題在于，中國基層縣鄉(xiāng)社會(huì)并不是沒有金融需求，而是政府主導(dǎo)的縣銀行制度安排是否能夠予以滿足，李恭宇在做了長篇的調(diào)查與分析之后，坦言“此種金融機(jī)構(gòu)并不為我國農(nóng)村社會(huì)所需要”，也“不足肩負(fù)‘調(diào)劑地方金融輔助地方自治’之偉大任務(wù)”。[34]面對著縣銀行曲高和寡式的制度性設(shè)計(jì)，政府始終沒能找到更好的解決之道。

日本學(xué)者橫山英認(rèn)為，孫中山的地方自治制度論是以直接民主主義的美國城市制度為素材來源的，“不是從地域社會(huì)實(shí)情的分析中產(chǎn)生的，而是參考外國制度而建構(gòu)的；加之偏重于從制度上立論，而對于如何從運(yùn)作上來集結(jié)當(dāng)?shù)鼐用竦牧α恳灾鲃?dòng)建成地方自治，卻付之闕如?！盵35]對依賴地方自治制度而艱難維持的近代縣銀行制度而言，這或許也是一種合適的解讀。

注釋：

①在五五憲草前曾三次公布憲法草案，第一草案（吳稿，1933年，見《法令周刊》第163期，1933年8月16日）第154、155條在金融條款上延續(xù)了曹錕憲法的條文，第二草案（1934年，見《法令周刊》第192期，1934年3月7日。）則只剩一個(gè)條文（第61條），第三草案（1934年，見徐白齊編：《中華民國法規(guī)大全》（第一冊），上海：商務(wù)印書館，1937，第1-7頁）與五五憲草（1936年，見《立法院公報(bào)》第81期，1936年5月）最終徹底取消了金融條款。

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[30]袁榜先.現(xiàn)階段縣銀行業(yè)務(wù)之檢討[J].經(jīng)建季刊, 1946(創(chuàng)刊號(hào)).

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[32]羅萬森.縣銀行應(yīng)否設(shè)立[J].學(xué)識(shí)雜志, 1947, 1(9): 14.

[33]李恭宇.論當(dāng)前省銀行問題[J].銀行周報(bào), 1947, 31(27):25?27.

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[35][日]橫山英.孫文的地方自治制度論[J].國外中國近代史研究, 1994(26): 28?39.