準(zhǔn)確把握自由裁量的“度”——財(cái)政部頒布施行《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》

●本刊編輯部

西方有一句名言：“把權(quán)力裝進(jìn)籠子里。”意思是要給權(quán)力套上枷鎖和韁繩，避免權(quán)力濫用。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的不同和行政管理的復(fù)雜性，賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)是必要的。但是由于自由裁量權(quán)存在一定的彈性空間，致使財(cái)政部門執(zhí)法人員在執(zhí)行工作中不好掌握。因此，對(duì)財(cái)政部門手中的行政處罰權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，給予必要的監(jiān)督和制約，是推動(dòng)財(cái)政部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法的重要舉措。

從零散趨于規(guī)范

一直以來(lái)，如何正確行使處罰權(quán)力，準(zhǔn)確把自由握裁量度是困擾財(cái)政部門的一大難題。財(cái)政部門因執(zhí)法不當(dāng)、處罰不均等問(wèn)題造成執(zhí)法部門與執(zhí)法對(duì)象發(fā)生沖突，影響執(zhí)法公正、公平的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過(guò)程中行政處罰權(quán)力的濫用，致使不少行政部門對(duì)權(quán)力的規(guī)范與制約日趨嚴(yán)謹(jǐn)。各級(jí)政府文件中通過(guò)“限制”、“壓縮”、“減少”、“嚴(yán)格控制”自由裁量權(quán)等方式來(lái)規(guī)范財(cái)政部門行政處罰權(quán)力的運(yùn)用。

此前，關(guān)于財(cái)政行政處罰的規(guī)定散見(jiàn)于 《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《政府采購(gòu)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)法律中 （本文所指法律皆為廣義法律，泛指一切規(guī)范性文件），財(cái)政部門行使行政處罰權(quán)主要參照 《財(cái)政違法行為處罰處分條例》執(zhí)行。由于這些法律并非針對(duì)財(cái)政部門行政處罰的專門性制度規(guī)定，相關(guān)條款規(guī)定較為籠統(tǒng)，而且分布零散。財(cái)政部門在執(zhí)法過(guò)程中缺乏系統(tǒng)性指導(dǎo)，導(dǎo)致行政處罰執(zhí)業(yè)質(zhì)量不高，影響財(cái)政干部隊(duì)伍形象，不利于財(cái)政部門依法行政依法理財(cái)工作的推進(jìn)。

財(cái)政部在深入調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，頒布了《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》。作為規(guī)范財(cái)政部門行使處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)性文件，《規(guī)范》對(duì)財(cái)政部門行政處罰裁量權(quán)的定義、范圍、原則，監(jiān)督制約機(jī)制，處罰的種類和幅度都給予了明確的規(guī)定，特別是對(duì)行政處罰中應(yīng)從輕處罰、從重處罰及不予行政處罰等特殊情況進(jìn)行了列舉說(shuō)明，為財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)提供了規(guī)范和指導(dǎo)。《規(guī)范》的施行，意味著我國(guó)財(cái)政部門行政處罰裁量權(quán)的規(guī)定逐漸由零散走向規(guī)范化。

法律完善中的地方推動(dòng)力

在法制建設(shè)中，我們常常會(huì)看到這樣一種“倒逼現(xiàn)象”：部分地方法制走在中央立法前面，地方法規(guī)的出臺(tái)推動(dòng)著中央立法不斷向前發(fā)展。這種由下而上的推動(dòng)力，正是完善我國(guó)法制建設(shè)中不可忽視的重要力量。以行政處罰權(quán)為例，事實(shí)上，早在《規(guī)范》頒布之前，就已經(jīng)有一些地方根據(jù)本地情況出臺(tái)了規(guī)范本地區(qū)行政處罰裁量權(quán)的相關(guān)制度。

如：湖北、安徽、浙江、襄陽(yáng)等省市，分別制定了財(cái)政行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，從制度上杜絕行政執(zhí)法的隨意性；江西省于2009年出臺(tái)了《江西省財(cái)政行政處罰自由裁量權(quán)參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)行政處罰行為和細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；湖南省財(cái)政廳對(duì)財(cái)政行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行基準(zhǔn)進(jìn)行了深入研究，在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《湖南省財(cái)政廳行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》，并自2010年1月1日起在全省各級(jí)財(cái)政部門施行；重慶市在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上于2010年制定了 《重慶市財(cái)政局執(zhí)行〈注冊(cè)會(huì)計(jì)師法〉和〈會(huì)計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法〉 自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)》；等等。

地方關(guān)于行政處罰法規(guī)制度的出臺(tái)，為財(cái)政部門在具體執(zhí)法中提供了依據(jù)和規(guī)范路徑。以各省市出臺(tái)的行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，各地財(cái)政部門圍繞行政處罰的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化進(jìn)行了深入實(shí)踐和探索。

近年來(lái)，遼寧省財(cái)政廳以縮小行政處罰自由裁量權(quán)空間為抓手，采取十項(xiàng)制度，通過(guò)明確行政處罰主體和處罰依據(jù)、接受社會(huì)監(jiān)督、試行行政處罰案件先例制度、嚴(yán)格理財(cái)過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度等措施，確保行政處罰公平公正；財(cái)政部駐河北專員辦將自由裁量權(quán)與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控相結(jié)合，對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注，認(rèn)真分析和把握各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，總結(jié)出規(guī)范自由裁量權(quán)的有效方法。

與此同時(shí)，部分基層財(cái)政部門在規(guī)范自由裁量權(quán)也有所進(jìn)展。如：山西晉城市財(cái)政局開展了《規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》和《行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》的重新制定工作，進(jìn)一步規(guī)范了各執(zhí)法科室的行政處罰工作，使行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)更加完善；湖北荊門市財(cái)政局開展曬行政執(zhí)法監(jiān)督檢查案卷暨財(cái)政行政處罰自由裁量權(quán)培訓(xùn)活動(dòng)，對(duì)年度檢查案卷逐項(xiàng)進(jìn)行評(píng)分，并從各單位案卷中挑選出25 個(gè)優(yōu)秀檢查案卷，供觀摩評(píng)查，成效顯著；遼寧盤錦、湖北宜昌、浙江海鹽等市縣將與行政處罰相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行分類細(xì)化，明確每個(gè)類別、檔次的行政處罰具體情形和幅度，較好地發(fā)揮了財(cái)政自由裁量權(quán)在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理、促進(jìn)社會(huì)公平、提高辦事效率等方面的作用；新疆尼勒克縣財(cái)政局不僅梳理了帶有自由裁量權(quán)內(nèi)容的執(zhí)法依據(jù)，而且制定了行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，每年對(duì)行政執(zhí)法案件 （包括行政處罰案件）進(jìn)行不少于一次的評(píng)查，進(jìn)一步促使行政處罰工作走向規(guī)范化。

法有威，權(quán)可度

“如果沒(méi)有監(jiān)督和制約，一切權(quán)力都將最終走向腐敗。”自古以來(lái)，人類從未停止過(guò)對(duì)權(quán)力監(jiān)督與制約的腳步。權(quán)力約束機(jī)制要求其具有權(quán)威性、獨(dú)立性和可操作性，能盡量做好法律的量化與細(xì)化工作。

《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》 雖對(duì)規(guī)范財(cái)政部門行政處罰，推動(dòng)依法行政具有一定作用，但也存在一些“美中不足”之處：其一，法律位階和層級(jí)不高，不具有強(qiáng)制適用效力?！兑?guī)范》屬于規(guī)范指導(dǎo)性文件，有關(guān)規(guī)定僅供財(cái)政部門行使處罰裁量權(quán)時(shí)參考適用，并非強(qiáng)制適用，使其法律效力大大減弱。其二，并非行政處罰的直接依據(jù)。《規(guī)范》 只是對(duì)財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)行為進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，并沒(méi)有對(duì)財(cái)政違法行為的具體情形和處罰措施作出規(guī)定，它不是財(cái)政部門行政處罰的直接依據(jù)。其三，屬于原則性規(guī)定，需進(jìn)一步細(xì)化量化執(zhí)行。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平大不相同，《規(guī)范》僅對(duì)“一般情況”作了原則性規(guī)定，而對(duì)于具體情況仍需各地財(cái)政部門結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行自行裁量。

鑒于此，筆者認(rèn)為，規(guī)范財(cái)政行政處罰裁量權(quán)，推動(dòng)財(cái)政部門依法行政，應(yīng)做到“法有威，權(quán)可度”。一方面，要盡快提高《規(guī)范》的法律位階和層級(jí)，充分發(fā)揮其震懾效應(yīng)和規(guī)范作用，使其“有威懾力”；另一方面，對(duì)于權(quán)力制約與約束的規(guī)定，應(yīng)是可以量化和細(xì)化的。制度的細(xì)化與量化，是其能否得到有效執(zhí)行的關(guān)鍵。關(guān)于行政處罰裁量權(quán)的規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和量化，注重引導(dǎo)執(zhí)法人員如何把握手中權(quán)力的“度”，諸如某些地方部門出臺(tái)一些更加詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)輕責(zé)重罰、重責(zé)輕罰、同案不同罰的現(xiàn)象。此外，各地仍需結(jié)合實(shí)際，準(zhǔn)確理解和把握自由裁量的靈活度與可控度，對(duì)所執(zhí)行案件給予“罰過(guò)相當(dāng)”的處罰，才能使法律更好地體現(xiàn)民意，展示公平、公正、合理的立法理念?！?/p>