十年政策：且爭(zhēng)議且過(guò)河

南方周末記者 謝丹 實(shí)習(xí)生 陳荷

數(shù)據(jù)來(lái)源：南方周末記者謝丹根據(jù)公開資料整理何籽│制圖

專題按：新能源是過(guò)去十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的真實(shí)寫照，其發(fā)展為世界矚目，它享受著前所未有的“政策禮遇”，集各方利益訴求于一身，它的大起大落之間，盡顯中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀。

過(guò)去的十年，中國(guó)新能源的命運(yùn)軌跡中政府一直如影隨形，從行業(yè)的政策制定，到地方政府的介入，到具體試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，甚至到未來(lái)新能源的發(fā)展走向。政府究竟可以多大程度上介入行業(yè)，其邊界又在哪里，這值得所有行業(yè)利益相關(guān)者深思。

我們回望新能源十年，是為了尋找一個(gè)更穩(wěn)健的未來(lái)。

◤世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的新能源政策有中國(guó)這么復(fù)雜。它們各自為政，又互相交叉，它們初衷良好，但后遺癥卻影響巨大。唯一沒(méi)有爭(zhēng)議的卻是十年前制定的可再生能源法。

南方周末記者 謝丹

南方周末實(shí)習(xí)生 陳荷

發(fā)自北京

舊政重來(lái)

“招標(biāo)制”可能又回來(lái)了。

這幾天，沒(méi)有什么壞消息比這個(gè)更令中國(guó)新能源界擔(dān)憂了。

信號(hào)來(lái)自國(guó)務(wù)院。南方周末記者獲悉，在國(guó)務(wù)院近期召開的關(guān)于太陽(yáng)能光伏工作的會(huì)議上，通過(guò)用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式來(lái)發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼幅度再次被高層重新提起，這得到了與會(huì)的國(guó)家能源局相關(guān)官員證實(shí)。

在此之前，已有消息稱國(guó)務(wù)院政策研究室相關(guān)研究員已就分布式太陽(yáng)能光伏發(fā)電上書國(guó)家高層，建議采取招標(biāo)制進(jìn)行補(bǔ)貼。

所謂招標(biāo)制，是指在新能源發(fā)電的定價(jià)方式上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，價(jià)低者獲得項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。這項(xiàng)中國(guó)新能源業(yè)界“最具爭(zhēng)議性”的政策曾經(jīng)統(tǒng)治了風(fēng)電行業(yè)6年，太陽(yáng)能行業(yè)2年，令治下的新能源制造商叫苦不迭。

在新能源補(bǔ)貼上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推行“特許權(quán)招標(biāo)”是上一任國(guó)家能源局主政官員主推的產(chǎn)業(yè)政策之一。政策推行期間，中國(guó)風(fēng)電行業(yè)經(jīng)歷了連續(xù)5年翻番增長(zhǎng)，超過(guò)美國(guó)成為世界第一風(fēng)電大國(guó)。

但取得上述成績(jī)的主要手段“特許權(quán)招標(biāo)”制度卻被廣為詬病。

2009年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布風(fēng)電《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，按四類資源區(qū)給予風(fēng)電不同的統(tǒng)一標(biāo)桿電價(jià)。風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)制壽終正寢；在太陽(yáng)能領(lǐng)域，特許權(quán)招標(biāo)政策同樣在實(shí)行兩年后被統(tǒng)一的上網(wǎng)電價(jià)代替。

如今，特許權(quán)招標(biāo)制度可能再次在分布式太陽(yáng)能發(fā)電領(lǐng)域?qū)嵤?，這一消息尚未落實(shí)便遭到了企業(yè)的大面積攻擊，此舉被新能源設(shè)備制造商們稱為“歷史的倒退”——將在全行業(yè)迎來(lái)又一輪慘烈的價(jià)格廝殺，“滋生更多權(quán)力尋租的空間”。

政策反復(fù)無(wú)常背后，是近十年來(lái)，中國(guó)的新能源政策制定者們“對(duì)新能源補(bǔ)貼是否應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”的問(wèn)題，至今沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。

以國(guó)家能源局為代表的支持者認(rèn)為，“電價(jià)多少由價(jià)格部門說(shuō)了算”的政策意味著國(guó)家將付出更大量的補(bǔ)貼資金，因?yàn)椤捌髽I(yè)是不被信任的，他們絕不會(huì)告訴你真實(shí)的成本”，國(guó)家財(cái)政將為此支付更多資金。

作為國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司是新能源統(tǒng)一上網(wǎng)電價(jià)政策的堅(jiān)定捍衛(wèi)者。國(guó)家能源局原局長(zhǎng)張國(guó)寶在接受媒體采訪時(shí)曾透露，特許權(quán)招標(biāo)制度遭到價(jià)格司的強(qiáng)烈反對(duì)，“我一直堅(jiān)持，他們沒(méi)有辦法才默認(rèn)我的做法”，因?yàn)椤罢T人的權(quán)力被剝奪了”。

二者交鋒在2011年8月1日達(dá)到頂點(diǎn)。當(dāng)天，發(fā)改委突然下發(fā)《關(guān)于完善太陽(yáng)能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，引業(yè)內(nèi)轟動(dòng)。此舉將正在執(zhí)行的、由國(guó)家能源局主導(dǎo)的太陽(yáng)能光伏特許權(quán)招標(biāo)制度置于尷尬境地。

兩套“并行”的政策，讓產(chǎn)業(yè)界一度感到無(wú)所適從?！安灰獑?wèn)我，這跟我們沒(méi)有關(guān)系?！蔽募掳l(fā)的第一時(shí)間，國(guó)家能源局新能源司的相關(guān)官員曾這樣對(duì)南方周末記者說(shuō)。

事前補(bǔ)還是事后補(bǔ)？

特許權(quán)招標(biāo)制度尚未落幕，各方關(guān)于金太陽(yáng)工程政策的爭(zhēng)議正喧囂直上。

2009年7月，財(cái)政部、科技部以及國(guó)家能源局三部委啟動(dòng)了“金太陽(yáng)示范工程”。據(jù)測(cè)算，政府將補(bǔ)貼100億元左右，這被稱為“中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)有史以來(lái)最強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)政策支持”。2012年，中央財(cái)政就“金太陽(yáng)”再撥付相關(guān)資金130億元。

政策伊始，頗受好評(píng)，但隨著此后3年補(bǔ)貼規(guī)模的迅速擴(kuò)大，政策制定者在補(bǔ)貼方式上的巨大分歧，再次浮出水面。

根據(jù)“金太陽(yáng)”政策的規(guī)定，項(xiàng)目的申報(bào)者在通過(guò)申報(bào)后，便能獲得國(guó)家財(cái)政給予的50%和70%不等的建設(shè)資金補(bǔ)助。這意味著，項(xiàng)目申報(bào)者若申報(bào)10兆瓦項(xiàng)目，在“什么都還沒(méi)干”的情況下，就能拿到5000萬(wàn)到7000萬(wàn)元不等的資金。

“現(xiàn)在企業(yè)全部動(dòng)員起來(lái)了，不惜血本地去公關(guān)，哪里還有比這更容易賺的錢呢？錢到手了，誰(shuí)還會(huì)去關(guān)心質(zhì)量呢？25年后的發(fā)電量誰(shuí)去保證呢？”業(yè)內(nèi)專家說(shuō)。

批評(píng)者認(rèn)為，正是這種“事前補(bǔ)貼”的政策導(dǎo)致了已建成的大量“金太陽(yáng)”項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)狀。更重要的是，已經(jīng)獲批的金太陽(yáng)項(xiàng)目的真實(shí)開工量一直是個(gè)謎，甚至有業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，僅在50%上下。

參與了國(guó)家能源局多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策制定的發(fā)改委能源研究所研究員時(shí)璟麗認(rèn)為，“金太陽(yáng)”政策在2009年小規(guī)模做是很好的，2011年中國(guó)市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)很大了，“再繼續(xù)用就有爭(zhēng)議了”。

“金太陽(yáng)政策必須停止，這是被國(guó)外屢次驗(yàn)證的不合理政策，是對(duì)行業(yè)的破壞?！碧烊A陽(yáng)光董事長(zhǎng)蘇維利認(rèn)為，日本對(duì)新能源補(bǔ)貼也一度采用過(guò)這種“事前補(bǔ)貼”方式，在發(fā)生多起企業(yè)作假的事件后宣布終止。

據(jù)南方周末記者獨(dú)家獲悉，過(guò)去半年，國(guó)家能源局一直在起草一份名為《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》的文件，該文件預(yù)計(jì)在本月底上報(bào)國(guó)務(wù)院。

“文件將對(duì)過(guò)去一些出現(xiàn)了問(wèn)題的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行修正?！敝槿耸客嘎?，這份國(guó)務(wù)院文件在指明未來(lái)的光伏產(chǎn)業(yè)政策的走向上，將起到重要作用。

據(jù)上述人士透露，對(duì)補(bǔ)貼的爭(zhēng)議，這份文件或給予定論，“未來(lái)國(guó)家將支持按照電量補(bǔ)貼的方式，不再搞建設(shè)資金補(bǔ)貼”。同時(shí)文件還明確，未來(lái)國(guó)家將減少對(duì)單位電量的補(bǔ)貼幅度。

“集中式”還是“分布式”？

事實(shí)上，長(zhǎng)久以來(lái)，不僅是補(bǔ)貼方式，在新能源開發(fā)的基本方針上也存在爭(zhēng)議。

近十年來(lái)，對(duì)新能源應(yīng)該“集中式”還是“分布式”開發(fā)的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停歇過(guò)。

歐洲的風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電采用了分散開發(fā)、就地供電模式，北歐諸國(guó)那星羅棋布的風(fēng)電機(jī)組常讓中國(guó)考察團(tuán)印象深刻；而德國(guó)高達(dá)2300萬(wàn)千瓦的太陽(yáng)能光伏發(fā)電量，這已經(jīng)超過(guò)我國(guó)三峽水電站的裝機(jī)規(guī)模，也基本分散于數(shù)以萬(wàn)計(jì)的居民屋頂。

“分布式”的擁護(hù)者們認(rèn)為，新能源的開發(fā)應(yīng)該遵循新能源能量密度低，“小而散”的天然屬性，應(yīng)分散開發(fā)，就地使用。他們找到的理論依據(jù)是一本名為《第三次工業(yè)革命》的暢銷書。

該書認(rèn)為，在大型能源公司統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域長(zhǎng)達(dá)一個(gè)世紀(jì)以后，“分布式發(fā)電”這種倡導(dǎo)“民主分配”能源的思想，預(yù)示著數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的微型能源企業(yè)可能替代大型能源公司的存在。

此種思想在2012年得到了中國(guó)一部分政界、商界和知識(shí)界的強(qiáng)烈響應(yīng)。2012年9月在云南大理召開的一個(gè)聚集了全國(guó)能源系統(tǒng)官員的會(huì)議上，這本書幾乎人手一本。這直指停滯已久的電力體制改革。

“現(xiàn)有的電力體制，并不適合新能源的發(fā)展，如果電力體制不能夠改革，中國(guó)新能源就永遠(yuǎn)都不解決問(wèn)題?！北本┉h(huán)境交易所所長(zhǎng)梅德文說(shuō)。

不過(guò)，被喻為電力壟斷代表的國(guó)家電網(wǎng)則認(rèn)為，新能源應(yīng)該采取“集中式”發(fā)展，其支持者還有西北各省份的地方政府，他們希望能借此拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

在政策研究者的眼中，過(guò)去十年，中國(guó)新能源政策中唯一沒(méi)有爭(zhēng)議的是可再生能源法。這也被國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略與國(guó)際合作研究中心主任李俊峰認(rèn)為是“所有中國(guó)經(jīng)濟(jì)類法律中最成功的法律之一”。

“只審議了兩次就通過(guò)了，這對(duì)于一個(gè)法案來(lái)說(shuō)確實(shí)是非常快。”時(shí)璟麗說(shuō)，速度源于其內(nèi)容以方向的宏觀把握和指導(dǎo)性原則為主。

在昱輝陽(yáng)光董事長(zhǎng)李仙壽看來(lái)，中國(guó)復(fù)雜多變的產(chǎn)業(yè)政策催生出的復(fù)雜商業(yè)環(huán)境，將阻擋相當(dāng)一部分新能源投資者進(jìn)入中國(guó)。

中國(guó)機(jī)械工業(yè)集團(tuán)下屬輝倫太陽(yáng)能公司董事長(zhǎng)蔡濟(jì)波說(shuō)，他們?cè)诟赓Y新能源公司談合作時(shí)最常問(wèn)的問(wèn)題是，告訴我你們的中國(guó)戰(zhàn)略是什么，對(duì)方的回答經(jīng)常是“我們真的講不清楚”。

“世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的新能源政策，有中國(guó)這么復(fù)雜?！辈虧?jì)波慨嘆道。