我國(guó)軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度研究

白鳳凱， 杜汪洋， 李 宏， 汪 雄

（1.裝備學(xué)院 裝備采辦系，北京101416； 2.中國(guó)人民解放軍駐銀川地區(qū)軍事代表室，寧夏 銀川750011）

長(zhǎng)期以來，國(guó)有軍工企業(yè)在我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)體系中占據(jù)統(tǒng)治地位，軍隊(duì)建設(shè)所需的裝備和物資絕大部分由軍工企業(yè)提供。國(guó)防科技工業(yè)的運(yùn)行處于政府嚴(yán)格管制之下，政府采取行政手段和指令性計(jì)劃對(duì)國(guó)防科技工業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格管理。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的這種國(guó)防科技工業(yè)體系的弊端逐漸顯現(xiàn)，其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求和軍隊(duì)武器裝備建設(shè)的需求越來越不相適應(yīng)。打破國(guó)有軍工企業(yè)對(duì)軍品市場(chǎng)的壟斷地位，吸引全社會(huì)特別是民營(yíng)企業(yè)的人力、物力、財(cái)力參與到國(guó)防建設(shè)中來，是歷史發(fā)展的必然選擇。因此，在“軍民一體化”成為各國(guó)軍事工業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的今天，我國(guó)必須積極調(diào)整國(guó)防科技工業(yè)傳統(tǒng)的生存與發(fā)展模式，大力推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入到國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域［1－3］。

1 概念界定

市場(chǎng)準(zhǔn)入（market access）是一個(gè)由國(guó)外引進(jìn)的詞匯。20世紀(jì)80年代以前，我國(guó)的官方文件和學(xué)術(shù)文章中幾乎見不到“市場(chǎng)準(zhǔn)入”的提法。在我國(guó)準(zhǔn)備加入《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的過程中，開始介紹和翻譯相關(guān)的法律文件，并研究其他國(guó)家的相關(guān)制度，由此引入了market access的提法。有學(xué)者將market access直譯為“市場(chǎng)準(zhǔn)入”，此后逐漸成為通用的術(shù)語。最早出現(xiàn)在正式法律文件中是1992年的《中美市場(chǎng)準(zhǔn)入諒解備忘錄》。但“市場(chǎng)準(zhǔn)入”的意義在使用的過程中也在發(fā)展變化，其使用范圍不再局限于與世界貿(mào)易組織有關(guān)的法律文件和內(nèi)容，而成為一種“市場(chǎng)準(zhǔn)入制度”或“市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制”的簡(jiǎn)稱被廣泛運(yùn)用于法律界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界［3－5］。

市場(chǎng)準(zhǔn)入也叫市場(chǎng)進(jìn)入或者營(yíng)業(yè)準(zhǔn)入，國(guó)內(nèi)理論界和實(shí)務(wù)界普遍使用這一概念，但目前尚沒有形成統(tǒng)一的定義。本文認(rèn)為，“市場(chǎng)準(zhǔn)入”是指國(guó)家準(zhǔn)許公民和法人進(jìn)入特定市場(chǎng)開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理制度。軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入是指國(guó)家或軍隊(duì)對(duì)進(jìn)入軍品市場(chǎng)的法人單位，按照確定的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查、注冊(cè)和監(jiān)督等一系列管理制度。實(shí)行軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入的目的是建立有序的市場(chǎng)環(huán)境，確保軍品研制生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和安全穩(wěn)定供應(yīng)。廣義的軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入涉及軍事裝備、軍用物資、軍事建筑及軍事服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，本文研究只限定在軍事裝備市場(chǎng)領(lǐng)域。

2 我國(guó)軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度存在的主要問題

2.1 管理體制不順暢

軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入是我國(guó)政府和軍隊(duì)對(duì)軍品市場(chǎng)實(shí)行微觀管制的一項(xiàng)主要措施。在2005年以前，主要采取武器裝備科研生產(chǎn)許可審查、武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查、質(zhì)量管理體系認(rèn)證等管理形式，由原國(guó)防科工委、國(guó)家保密局和總裝備部的相關(guān)機(jī)構(gòu)共同完成。2005年以后，總裝備部又組織開展了武器裝備承制單位資格審查。裝備承制單位進(jìn)入軍品市場(chǎng)需要經(jīng)過多個(gè)部門、多個(gè)方面、多種形式的審查，這種管理方式隨著裝備發(fā)展和軍品市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)情況的變化而顯得不合時(shí)宜，存在著軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入的多部門分頭管理、各部門 審 查 交 叉 重 疊、職 能 不 清 的 問 題［4－7］。雖 然2008年4月1日起開始正式施行的《武器裝備科研生產(chǎn)許可管理?xiàng)l例》，為解決上述問題提供了法規(guī)基礎(chǔ)，但目前工作層面的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完全理順，特別是總裝備部和國(guó)防科工局之間的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)困難。在軍方內(nèi)部，也沒有專門管理配套企業(yè)選擇的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，大多根據(jù)項(xiàng)目所屬情況由各個(gè)主承包商直接選擇，有時(shí)也存在“多頭管理、多頭干預(yù)”的現(xiàn)象。

2.2 評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不一致

武器裝備科研生產(chǎn)許可審查和武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查實(shí)行打分制（總分分別是1 000分和500分），只有達(dá)到一定的分值要求后，才能通過審查。目前，武器裝備質(zhì)量管理體系認(rèn)證是對(duì)照GJB 9001B－2009《質(zhì)量管理體系要求》逐項(xiàng)進(jìn)行判定，只有全部滿足要求后才通過認(rèn)證。裝備承制單位資格審查實(shí)行的是“一三十”判定法，即將審查項(xiàng)目確定為37項(xiàng)（9個(gè)關(guān)鍵項(xiàng)、9個(gè)重要項(xiàng)和19個(gè)一般項(xiàng)），審查時(shí)發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵項(xiàng)有1項(xiàng)（含1項(xiàng)）以上不合格、重要項(xiàng)目有3項(xiàng)（含3項(xiàng)）以上不合格、重要項(xiàng)目加一般項(xiàng)目之和10項(xiàng)（含10項(xiàng)）以上不合格的任一種情況，即判定為“不具備資格，不推薦注冊(cè)”；關(guān)鍵項(xiàng)目、重要項(xiàng)目、一般項(xiàng)目全部合格，判定為“具備資格，推薦注冊(cè)”，處于這2種情況之間，判定為“基本具備資格，經(jīng)整改并驗(yàn)證合格后推薦注冊(cè)”。因此，一個(gè)單位若要進(jìn)入軍品市場(chǎng)，則必須按照以上4種審查（認(rèn)證）的要求進(jìn)行準(zhǔn)備或開展建設(shè)，增加了工作量，效率也難以提高。

2.3 激勵(lì)作用未充分發(fā)揮

建立軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度除了規(guī)范軍品市場(chǎng)內(nèi)單位的能力和行為外，還應(yīng)發(fā)揮出一定的激勵(lì)作用，真正使具有能力的單位進(jìn)入到市場(chǎng)中來，把能力差特別是合同履行信譽(yù)差的單位剔除出去。但資格審查工作開展以來，主要審查對(duì)象為軍工企業(yè)和長(zhǎng)期從事軍品生產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)或國(guó)營(yíng)改制單位，而對(duì)一些希望進(jìn)入軍品市場(chǎng)的優(yōu)秀民營(yíng)企業(yè)，以目前的審查方式和判定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行審查存在很大難度。以裝備承制單位資格審查為例，對(duì)照GJB 5713－2006《裝備承制單位資格審查要求》，在審查過程中民營(yíng)企業(yè)很可能“要素”不全，如保密證書要求、近3年的軍品質(zhì)量和交付記錄、駐廠軍事代表室的意見等，民營(yíng)企業(yè)短期內(nèi)不可能全部獲得。執(zhí)行當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)在一定程度上限制他們的加入，這與通過開展資格審查工作建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、擴(kuò)大軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍的初衷和目的不符。從審查的最終結(jié)果判定上，目前的最終結(jié)論只有2種，即注冊(cè)和不注冊(cè)。由此帶來2個(gè)問題：一是使審查流于形式，大多數(shù)承制單位都會(huì)以“經(jīng)整改驗(yàn)證合格后，推薦注冊(cè)”為最終結(jié)果，致使企業(yè)壓力小，不利于發(fā)揮企業(yè)加強(qiáng)自身建設(shè)的積極性；二是審查結(jié)果的應(yīng)用受到限制，只能作為企業(yè)進(jìn)入軍品市場(chǎng)的準(zhǔn)入證，而軍方并不能通過審查結(jié)果區(qū)別企業(yè)間或同類型企業(yè)間的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，不能對(duì)裝備采購工作提供深層次的指導(dǎo)意見和建議。

2.4 軍事裝備需求信息獲取困難

信息壁壘也對(duì)軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入特別是民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入造成了障礙，目前尚沒有建立一套統(tǒng)一的、規(guī)范的、制度化的裝備需求信息發(fā)布制度和面向全社會(huì)的信息發(fā)布平臺(tái)。由于武器裝備作為特殊產(chǎn)品，裝備需求信息難以為民營(yíng)企業(yè)所了解。裝備需求涉及國(guó)家安全，長(zhǎng)久以來各國(guó)都將其列為需嚴(yán)格保密的領(lǐng)域，在我國(guó)更是如此。要想促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入軍品市場(chǎng)，裝備需求的信息就必須讓民營(yíng)企業(yè)所了解。只有裝備需求信息為民營(yíng)企業(yè)所熟知，民營(yíng)企業(yè)才可以結(jié)合自身的實(shí)力和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，選擇合適的國(guó)防科技工業(yè)進(jìn)入點(diǎn)。但由于民營(yíng)企業(yè)自身具有的開放性，使得軍方擔(dān)心軍事信息的泄漏和軍事技術(shù)的擴(kuò)散。因此目前在軍方和民營(yíng)企業(yè)之間仍然沒有一個(gè)合適的裝備需求信息交流平臺(tái)。處于信息劣勢(shì)的民營(yíng)企業(yè)就會(huì)因缺乏相關(guān)信息而不得不在國(guó)防科技工業(yè)門外徘徊［6－8］。

軍品市場(chǎng)供需信息雙向不暢通，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入軍品市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)很高。雖然目前軍隊(duì)裝備采購共有5種方式，即公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)談判、單一來源采購和詢價(jià)，但只是對(duì)不涉及秘密的裝備項(xiàng)目采用公開招標(biāo)和詢價(jià)采購方式。因而，民營(yíng)企業(yè)無法通過正式渠道獲得軍品訂貨的需求信息，只能通過非制度化的渠道（通過熟人向裝備機(jī)關(guān)、軍工企業(yè)、軍事代表）去打聽，這就使民營(yíng)企業(yè)的信息獲取成本極高。由于沒有正式的、官方的信息獲取渠道，加之企業(yè)對(duì)軍隊(duì)裝備采購部門的職責(zé)劃分和管理程序不了解，因此極可能由于通過私人渠道獲得的信息失真，對(duì)其自主投資行為形成誤導(dǎo)，從而使其研制軍品最終不能獲得軍方的采購，導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)極高。

3 改進(jìn)我軍軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的對(duì)策建議

3.1 明確軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入的組織機(jī)構(gòu)

在軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入的組織管理層面，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，合理利用各方的資源，減少相關(guān)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，切實(shí)提高軍品市場(chǎng)運(yùn)行效率。當(dāng)前，應(yīng)由總裝備部牽頭，組建裝備承制單位資格審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)企業(yè)進(jìn)入軍品市場(chǎng)的整體組織協(xié)調(diào)、最后審批和注冊(cè)。具體審查工作由總裝備部裝備承制單位資格審查主管部門、國(guó)家國(guó)防科技和保密工作主管部門以及經(jīng)授權(quán)的質(zhì)量體系認(rèn)證實(shí)施機(jī)構(gòu)等聯(lián)合實(shí)施。在每年（或其他計(jì)劃周期）制訂資格審查計(jì)劃時(shí)，由裝備承制單位資格審查委員會(huì)組織相關(guān)部門，統(tǒng)一協(xié)調(diào)職能分工、組織方式以及利益關(guān)系等重大問題。在改進(jìn)裝備承制單位資格審查組織體系的同時(shí)，還要理順軍隊(duì)和政府主管部門對(duì)軍品科研生產(chǎn)的管理關(guān)系，突出改進(jìn)對(duì)已承擔(dān)裝備研制生產(chǎn)任務(wù)的民營(yíng)企業(yè)的管理模式。通過明確機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和工作關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入的集中統(tǒng)一管理，減少職能交叉，確保軍隊(duì)和政府主管部門的“無縫對(duì)接”，促進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)資源的高度整合，使裝備建設(shè)建立在我國(guó)最先進(jìn)的國(guó)防科技工業(yè)基礎(chǔ)之上。

3.2 處理好裝備承制單位資格審查制度與相關(guān)制度的關(guān)系

將裝備承制單位資格審查作為軍品市場(chǎng)（裝備領(lǐng)域）準(zhǔn)入的基本制度，而將武器裝備科研生產(chǎn)許可審查和武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查作為其重要的支撐。對(duì)于承擔(dān)的裝備研制生產(chǎn)任務(wù)列入行政許可范圍的申請(qǐng)單位，將獲得武器裝備科研生產(chǎn)許可證書作為基本條件，在審查中借用許可審查的結(jié)果，不再重復(fù)進(jìn)行。對(duì)于需要具備保密資格的單位，將獲得保密資格證書作為基本條件，在審查過程中只做符合性驗(yàn)證。

質(zhì)量管理體系認(rèn)證是我軍武器裝備建設(shè)過程中，保證裝備質(zhì)量的重要舉措，雖然有多個(gè)具有質(zhì)量管理體系認(rèn)證的單位，但管理的主體實(shí)質(zhì)是在軍方。因此，對(duì)于已通過武器裝備質(zhì)量管理體系認(rèn)證的單位，軍方審查組在裝備承制單位資格審查中應(yīng)只對(duì)質(zhì)量管理體系認(rèn)證審核的結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證，必要時(shí)對(duì)質(zhì)量管理體系運(yùn)行的整體情況做出評(píng)價(jià)，不應(yīng)再對(duì)照質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)逐一判定。對(duì)于未通過武器裝備質(zhì)量管理體系認(rèn)證的單位，將質(zhì)量管理體系認(rèn)證審核與資格審查結(jié)合起來進(jìn)行。

3.3 修訂完善配套法律法規(guī)

現(xiàn)行的法律法規(guī)中存在一些不合理因素，在具體實(shí)施層面還缺乏明確的配套法規(guī)，急需修訂。一是對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，將具體認(rèn)證過程中對(duì)民營(yíng)企業(yè)公平參與競(jìng)爭(zhēng)有影響的條款進(jìn)行改進(jìn)。例如，針對(duì)保密認(rèn)證中要求的認(rèn)證內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，在不影響秘密安全的情況下，將其中一些對(duì)民營(yíng)企業(yè)來說要求過高的內(nèi)容刪去或者降低。二是將相關(guān)認(rèn)證中一些定性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化，明確許可涉及范圍、產(chǎn)品目錄、界定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，增強(qiáng)法規(guī)指導(dǎo)性。三是制定《民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入軍品市場(chǎng)實(shí)施細(xì)則》，通過法律法規(guī)形式確定以下急需解決的問題，即進(jìn)入程序的規(guī)范，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的建立與執(zhí)行，科研生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的確定，民營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入的領(lǐng)域，信息發(fā)布的原則、渠道和內(nèi)容，投資、價(jià)格、稅收政策的適用時(shí)機(jī)和范圍，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬與使用，市場(chǎng)退出規(guī)則等，從而使民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入軍品市場(chǎng)切實(shí)做到“有法可依”。

3.4 建立裝備采購信息發(fā)布制度

建立裝備采購信息發(fā)布制度，在保證不泄密的情況下，盡可能地使更多的擬進(jìn)入軍品市場(chǎng)的單位特別是高新技術(shù)企業(yè)了解到軍方需求。當(dāng)前，可由總裝備部確定專用媒體，定期發(fā)布經(jīng)解密處理的裝備需求信息和相關(guān)準(zhǔn)入政策信息。根據(jù)項(xiàng)目的重要程度和密級(jí)，可將裝備需求信息分為秘密類、內(nèi)部類和公開類。對(duì)于秘密類項(xiàng)目，只通過保密渠道，向特定的單位發(fā)布；對(duì)于內(nèi)部類項(xiàng)目，可以通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)部報(bào)刊、信函等多種方式，向一定范圍內(nèi)的單位發(fā)布；對(duì)于公開類項(xiàng)目，通過指定的公開媒體向全社會(huì)發(fā)布。

4 結(jié) 束 語

“軍民結(jié)合、寓軍于民”是我國(guó)重要的國(guó)防戰(zhàn)略方針和裝備建設(shè)思想。鼓勵(lì)并支持民營(yíng)企業(yè)特別是高科技企業(yè)的優(yōu)勢(shì)資源參與國(guó)防建設(shè)，是加速我國(guó)國(guó)防現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略選擇［7－10］。加快軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度建設(shè)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)并支持更多優(yōu)勢(shì)的企業(yè)特別民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入軍品市場(chǎng)，有利于軍品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，在保證軍隊(duì)及時(shí)獲得質(zhì)量?jī)?yōu)良、價(jià)格合理的武器裝備的同時(shí)，也可以優(yōu)化國(guó)防科技工業(yè)結(jié)構(gòu)，夯實(shí)國(guó)防科技工業(yè)能力，從而實(shí)現(xiàn)我軍裝備建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

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