中國(guó)廉租房制度的資金來源問題研究

摘 要：近年來，隨著房?jī)r(jià)的飛漲，低收入者的住房問題成為政府民生政策的重要一環(huán)，尤其是2009年住建部《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》出臺(tái)后，廉租房重新受到“熱捧”，各地紛紛出臺(tái)廉租房建設(shè)規(guī)劃方案。學(xué)術(shù)界的討論也愈加熱烈，針對(duì)廉租房制度的缺陷、如何完善以及政府責(zé)任的探討也屢見不鮮。但具體探討中央和地方政府應(yīng)該如何在廉租房建設(shè)中承擔(dān)各自責(zé)任，以及如何保證廉租房制度的各級(jí)財(cái)政支持的研究還是比較欠缺的。因此，試圖運(yùn)用成本—收益分析、權(quán)責(zé)統(tǒng)一和外部性效應(yīng)等方法，解釋目前廉租房建設(shè)中財(cái)政資金不足的原因，理清中央和地方政府在廉租房制度中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，從而在財(cái)政資金上保證廉租房制度的順利推行。

關(guān)鍵詞：廉租房制度；資金來源；中央政府；地方政府

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）29-0060-03

一、問題的提出

近年來，中國(guó)政府對(duì)廉租房的重視與日俱增，中央推出了一系列保障房建設(shè)的規(guī)劃和落實(shí)措施，如住建部出臺(tái)的《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》（后簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）明確規(guī)定了廉租房建設(shè)的任務(wù)進(jìn)程，廉租房又重新受到“熱捧”。如今，2011年已經(jīng)過去，政府的廉租房制度是否進(jìn)展順利呢？答案顯然是否定的。下面，本文根據(jù)《規(guī)劃》對(duì)3年間廉租房建設(shè)的目標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)基金來源等對(duì)最近3年廉租房建設(shè)資金需求結(jié)構(gòu)及資金缺口進(jìn)行了估算。

由于廉租房建設(shè)土地由政府劃撥，相關(guān)稅費(fèi)全免，所以，這里只根據(jù)建設(shè)成本估計(jì)資金需求，按照每套50平方米，每平方米建設(shè)成本2 000元計(jì)算，每套廉租房建設(shè)資金需要10萬元。根據(jù)中央財(cái)政對(duì)不同地區(qū)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按平均每平方米300元計(jì)算，每套廉租房建設(shè)來自中央財(cái)政補(bǔ)貼資金為1.5萬元。根據(jù)之前公布的2009年公積金增值凈收益170.1億元，并且按照每年20%的增長(zhǎng)率估算，可以推算出2009年、2010年和2011年的值。根據(jù)2008年公布的土地出讓凈收益4 000億元，并且按照每年5%的增長(zhǎng)率估算，其中10%用于廉租房建設(shè)得出后3年的數(shù)據(jù)。公積金增值凈收、土地出讓凈收益和政府建設(shè)資金之和為政府保障房建設(shè)的資金投入，而其與建設(shè)資金總額之差即廉租房建設(shè)的資金缺口。

從中可以看出，即使在政府高度重視的情況下，廉租房建設(shè)的資金問題仍然十分突出，資金難題已成為制約我國(guó)廉租房發(fā)展的瓶頸。以2010年為例，全國(guó)保障房建設(shè)資金總額需要3 500億元，其中，中央財(cái)政補(bǔ)助632億元，占投資總額的18.1%；地方政府土地資金收益投入100億元，占投資總額的28.6%；其他收入493億元，占資金總額的14.1%；其余還有高達(dá)39.3%的資金缺口。一位建設(shè)部的工作人員更是直言：“廉租房的推進(jìn)，說到底就是一場(chǎng)資金的較量?！?/p>

二、廉租房制度資金短缺的原因分析

中央和地方政府對(duì)于保障房建設(shè)的態(tài)度存在很大差異。中央政府一再出臺(tái)相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)保障房建設(shè)的重要性，甚至明確規(guī)定每年的建設(shè)任務(wù)，但地方政府的執(zhí)行情況總是不容樂觀，雖然近兩年來廉租房建設(shè)情況略有改善，但是沒有改變其建設(shè)資金不足的現(xiàn)狀。下面，本文通過成本—收益分析、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則和外部性效應(yīng)等方法，分析保障房建設(shè)財(cái)政資金不足的原因。

（一）成本—收益視角下的政府行為分析

中央和地方政府都是理性的行為個(gè)體，在行為選擇上都會(huì)遵循收益最大化原則。地方政府是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為直接目標(biāo)的，更關(guān)注財(cái)政收入和GDP?！胺侄愔啤备母镆詠?，地方政府的財(cái)政收入越來越依賴于土地的出讓，因此地方政府更愿意把有限的土地資源用于商品房的開發(fā)。如果地方政府進(jìn)行大規(guī)模的保障房建設(shè)，則需要?jiǎng)潛艽罅勘究梢杂糜谏唐贩块_發(fā)的土地，其財(cái)政收入損失巨大。和地方政府相比，保障性住房對(duì)于中央政府是一個(gè)不可回避的問題，如果各地方政府按照中央要求保證保障房的供給，對(duì)于全社會(huì)的住房公平、和諧穩(wěn)定都有重要作用。與此同時(shí)，中央要求地方政府（縣級(jí)及以上）在保障房建設(shè)中承擔(dān)主要資金供應(yīng)責(zé)任，而中央政府可以提供政策和制度支持，必要時(shí)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，因而中央政府實(shí)施保障房建設(shè)的成本是極低的，收益卻是巨大的。

（二）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則下的政府行為分析

保障房本質(zhì)上是一項(xiàng)社會(huì)福利，具有再分配的功能。此類項(xiàng)目都是通過對(duì)高收入者征稅實(shí)現(xiàn)對(duì)低收入者的補(bǔ)貼。由于勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，地方政府通常沒有實(shí)施這類福利的動(dòng)機(jī)而通常由中央政府實(shí)施。此外，目前我國(guó)的稅收體制決定了不僅個(gè)人所得稅等調(diào)節(jié)收入分配的累進(jìn)稅收歸屬中央政府，而且營(yíng)業(yè)稅、增值稅等間接稅收也大部分歸中央政府，可以說，中央政府獲得了政府財(cái)政收入的絕大部分，理應(yīng)通過一系列轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府實(shí)施補(bǔ)貼以及實(shí)施各種社會(huì)福利項(xiàng)目，包括保障性住房的建設(shè)。從這個(gè)意義上講，保障房建設(shè)作為具有再分配性質(zhì)的社會(huì)福利支出需要由中央政府統(tǒng)一實(shí)施。但中央政府認(rèn)為，目前地方政府源于房地產(chǎn)發(fā)展的財(cái)政收入屬于地方政府，根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則應(yīng)把這些收入用于保障房建設(shè)，因此應(yīng)由地方政府承擔(dān)保障房建設(shè)的大部分資金。

（三）外部性效應(yīng)導(dǎo)致的政府行為分析

保障房除了具有再分配的功能，從其實(shí)施的目標(biāo)來看能夠幫助低收入者獲得穩(wěn)定的居住環(huán)境，提高勞動(dòng)者的工作效率，積累人力資本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，也有利于社會(huì)的融合與穩(wěn)定，但這種效應(yīng)并不是地方政府所獨(dú)享的，很有可能隨著勞動(dòng)力的流動(dòng)而外溢到其他地區(qū)，因此，地方政府實(shí)施保障房建設(shè)的積極性不高，也會(huì)造成一些地方政府在保障房建設(shè)中的“搭便車”現(xiàn)象。但這種正外部性在全國(guó)層面上是基本不存在的，在中央政府看來，任何地區(qū)低收入者住房需求的解決都意味著整個(gè)國(guó)家住房條件的提升，都是整個(gè)國(guó)家總體福利水平的提高。

通過以上分析，我們可以得出結(jié)論：中央政府有實(shí)施保障房建設(shè)的動(dòng)機(jī)但缺乏相應(yīng)的財(cái)政資金支持，而地方政府缺乏實(shí)施保障房建設(shè)的積極性卻承擔(dān)大部分的建設(shè)成本，這樣一對(duì)矛盾導(dǎo)致了保障房建設(shè)的財(cái)政資金來源不穩(wěn)與不足。

三、開源節(jié)流解決廉租房資金不足

要解決廉租房的資金問題，必須從“開源”“節(jié)流”兩個(gè)方面入手，二者缺一不可。首先，開源。雖然近幾年政府對(duì)廉租房的資金投入明顯加大，中央政府對(duì)中西部的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付力度不斷提高，但資金缺口仍然很大，歸根到底是中央和地方政府的職權(quán)界定不清。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，中央和地方政府在公共住房的資金保障中承擔(dān)著十分清晰的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)大蕭條后，美國(guó)制定了最早的住房保障法案《臨時(shí)住房法案》，以解決失業(yè)人口的居住問題。1937年，該法案進(jìn)一步補(bǔ)充為《公共住房法》，決定由中央政府出資，由地方政府建造公共住房供低收入家庭租用。城市化的高峰時(shí)期，各國(guó)都面臨著城市住房短缺的問題。由中央政府出資、地方政府建造公共住房以低租金出租給低收入者以解決住房問題是各國(guó)的通行之策。因此，短期內(nèi)由中央政府負(fù)責(zé)出資、地方政府負(fù)責(zé)土地劃撥和建造維護(hù)廉租房是可取的，對(duì)解決城市低收入者的住房問題會(huì)有很大幫助。

其次，節(jié)流。根據(jù)政府相關(guān)政策，廉租房主要有租金補(bǔ)貼和實(shí)物配租兩種方式，正確把握兩種方式的經(jīng)濟(jì)效果是節(jié)流的關(guān)鍵。下面本文先具體分析兩種配租方式的優(yōu)劣。

資料來源：劉穎：《中國(guó)廉租住房制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，上海，上海人民出版社，2007年1月，第1版，第148頁。

租金補(bǔ)貼：S0代表住房租賃市場(chǎng)的供給曲線，D0代表配租前單個(gè)人的需求曲線。需求對(duì)象受收入約束，只有當(dāng)租金下降到P1的水平時(shí)才能負(fù)擔(dān)A量的住房，而目前的市場(chǎng)價(jià)格是P*，因而有（P*-P1）的租金缺口。假設(shè)政府的租金補(bǔ)貼為（P*-P1），并且需求對(duì)象將所有補(bǔ)貼只用于租房，于是對(duì)市場(chǎng)住房的需求量就會(huì)增加，在供給不變的情況下市場(chǎng)租金價(jià)格會(huì)上升，新的均衡價(jià)格為P2。在這種情況下，需求者按照P2的價(jià)格租到Q1數(shù)量的房子，增量為（Q2-Q0），無法到達(dá)A量的住房需求。租金補(bǔ)貼的優(yōu)勢(shì)在于貨幣化的直接補(bǔ)貼針對(duì)需求者不會(huì)抑制市場(chǎng)的正常房屋供給，扭曲市場(chǎng)均衡，但租金補(bǔ)貼的劣勢(shì)顯而易見，需求者可能將補(bǔ)貼用于其他消費(fèi)從而偏離政策初衷，此外，租金補(bǔ)貼實(shí)施的一個(gè)前提是市場(chǎng)上必須由充足的、可獲得的低標(biāo)準(zhǔn)出租住房供應(yīng)，只有在這兩個(gè)條件都滿足的情況下租金補(bǔ)貼才能體現(xiàn)出更大的優(yōu)越性。

實(shí)物配租：S是供給曲線，D是需求曲線，市場(chǎng)均衡價(jià)格和均衡數(shù)量分別是P*和Q*。假設(shè)需求者數(shù)量為N，在價(jià)格P*的水平消費(fèi)量為Q0，此時(shí)存在（A-Q0）的缺口，如果政府用實(shí)物配租的方式進(jìn)行補(bǔ)足，并將租金定在可接受的P1的水平，由此廉租房需求者的住房需求得到滿足。由于政府實(shí)物配租的廉租房絕大多數(shù)不納入市場(chǎng)運(yùn)作，這樣市場(chǎng)上就相當(dāng)于減少了N*Q0的住房需求，需求曲線D向左下方移動(dòng)到D1，市場(chǎng)均衡價(jià)格和均衡數(shù)量分別下降至P2和Q2，實(shí)物配租能夠減少需求者自己尋找住房的時(shí)間和資金成本，徹底解決部分家庭的住房困難問題，并且廉租房投入后可以長(zhǎng)期使用。但實(shí)物配租也會(huì)有部分福利負(fù)效應(yīng)，由于廉租房的租金水平明顯低于市場(chǎng)租金價(jià)格，道德風(fēng)險(xiǎn)加大會(huì)導(dǎo)致廉租房需求增加，加大公平分配的難度，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)低租金住房供給的減少，使得低收入者租房更加困難。

我們無法直接作出實(shí)物配租和租金補(bǔ)貼兩種方式孰優(yōu)孰劣的經(jīng)濟(jì)分析，而只能根據(jù)實(shí)施廉租房制度城市的具體情況作出選擇。如果一個(gè)城市的廉租房數(shù)量有限而需求較大，住房市場(chǎng)中低租金的住房存量比較充足，租賃市場(chǎng)比較成熟，城市土地稀缺程度較高的宜選擇租金補(bǔ)貼方式。北京和上海在配租方式上堅(jiān)持“租賃住房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租為輔”正是結(jié)合自身實(shí)際的明智之舉，因而，其在廉租房制度的實(shí)施中也成效明顯。如果一個(gè)城市舊城改造規(guī)模較大，短期內(nèi)涉及大量低收入者的住房問題，而需求者自身在市場(chǎng)上尋找房源比較困難的，可由政府統(tǒng)一建設(shè)廉租房進(jìn)行實(shí)物配租，但這也只是權(quán)宜之計(jì)。根據(jù)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家以及國(guó)內(nèi)天津、成都等城市的實(shí)踐，長(zhǎng)期而言，還是應(yīng)該不斷完善租賃市場(chǎng)并逐漸過渡到租金補(bǔ)貼方式為主、實(shí)物配租為輔。

根據(jù)各地不同的實(shí)際選擇的配租方式不同，中央政府和地方政府的投入方式也相應(yīng)不同。對(duì)采取實(shí)物配租方式的地方政府，應(yīng)由中央政府出資新建廉租房，由地方政府負(fù)責(zé)土地劃撥、管理和維護(hù)；而對(duì)于采取租金補(bǔ)貼方式的地方政府，中央政府則按照1：1的配比進(jìn)行租金補(bǔ)貼，這樣不但可以減輕各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且使得資金投入更具有針對(duì)性，能夠更有效地解決低收入者的住房困難問題。如此，開源節(jié)流，明確中央和地方政府在廉租房制度中的資金投入，才能真正解決廉租房資金不足的問題，解決低收入家庭的住房保障問題。

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