我國保障性住房制度建設問題探討

摘 要： 保障性住房是國家為解決中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。目前，我國保障性住房進入快速發(fā)展時期，制度建設成為保障性住房發(fā)展的重點。根據(jù)目前我國保障性住房制度建設中存在的問題，有針對性地提出了完善我國保障性住房制度建設的對策。

關鍵詞：保障性住房；制度建設；資金籌措；土地供應

中圖分類號：F832.51 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）29-0054-02

一、我國保障性住房制度建設現(xiàn)狀

1998年我國全面改革城鎮(zhèn)住房制度，國務院印發(fā)《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)[1998]23號），提出建設保障性住房，解決中低收入家庭住房問題。2003年，國務院18號文件提出建立和完善保障性住房制度，要求各地方政府以財政支出為主體、多方籌集保障性住房建設資金。2007—2009年，是實施保障性住房政策力度最強時期。中央政府從兩個方面加強對保障性住房建設，一是加大對保障性住房的財政投入，二是重點進行保障性住房的制度建設。2007年8月，國務院24號文件提出進一步完善廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度。2008年6月財政部修訂了《中央廉租住房保障專項補助資金實施辦法》（財綜[2008]48號），提出加強中央廉租住房保障專項補助資金管理，提高財政資金使用效益。2009年5月經(jīng)國務院同意，住房和城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)了《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》（建保[2009]91號），提出加大廉租住房建設力度，著力增加房源供應，完善租賃補貼制度，加快建立健全以廉租住房制度為重點的住房保障體系，促進民生改善和社會和諧。2010年，國家確立了保障性住房由地方負責、中央給予支持的工作機制，明確了保障性住房的土地、財稅和信貸支持政策。

二、我國保障性住房制度建設中存在的問題

1.保障性住房保障體系不完善

目前，我國還沒有形成完善的保障性住房體系。首先，保障性住房體系建設缺乏明確的目標和規(guī)劃。其次，保障性住房缺乏權威性的獨立住房保障機構，一是保障性住房資金沒有統(tǒng)一的管理機構，二是保障性住房缺乏政策執(zhí)行機構。三

是保障性住房缺乏直接負責監(jiān)管的機構。再次，保障性住房保障對象不明確，中低收入家庭是一個很模糊的概念而且包含范圍相對廣泛，使保障性住房的適用對象缺乏精確性。此外，保障方式主要還是以實物補助為主，貨幣補貼較少，致使產(chǎn)生既沒有經(jīng)濟實力購買商品房，又達不到申請保障性住房的條件的夾心層。

2.保障性住房資金籌措制度不健全

保障性住房資金籌措任務繁重，而且地方政府是主要籌措資金的主體。但是由于地方資金籌措制度不健全，使資金籌措難度加大并且很難達到預期目標。2011年，按照中央的保障性住房建設計劃，全國共需資金1676億元。其中，中央投入資金493億元，占全部資金投入的29.4%；地方共需投入1183億元，占全部資金的70.6%。到2011年8月底，中央投入保障性住房建設資金達471億元，占預算的95.5%；但是地方保障性住房建設投資394.9億元，完成率僅為23.6%。同時，保障性住房資金來源單一。保障性住房建設可采用政府直接投資建設、政府和企業(yè)共建和企業(yè)獨立建設三種方式。但是目前，很多地區(qū)保障性住房建設還較大程度地依賴于政府直接投資。在2007年至2010年間百強房地產(chǎn)企業(yè)中有70%未參與保障性住房建設。

3.保障性住房土地供應制度不完善

土地供應不足是保障性住房的最大問題之一。地方政府都把商品住房用地作為主要的供應對象，而保障性住房用地在計劃目標中所占比例嚴重不足，完成率均較低。2007—2010年北京、上海和深圳保障性住房用地完成率中，2010年三地均達到90%以上，2009年上海達到123%，其他年份三地區(qū)完成率均較低。其次，對于保障性住房的用地位置缺乏統(tǒng)一、合理的規(guī)劃。一些地方保障性住房選址較偏僻，交通、學校、醫(yī)院等配套基礎設施沒能同步建設或者建設的標準比較低，并且存在造成制度性“貧民窟”的隱患。

4.保障性住房公積金制度不健全

這重點體現(xiàn)在住房公積金制度缺乏保障性和互助性。首先，住房公積金制度在行政、事業(yè)、企業(yè)單位之間缺乏平衡性。目前在全國范圍內，繳存住房公積金的單位依然是以黨政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)為主體，私營企業(yè)僅占到一小部分，并且隨著近些年企業(yè)產(chǎn)權性質發(fā)生改變，公積金受益人群產(chǎn)生了縮小的趨勢。其次，住房公積金在產(chǎn)業(yè)和區(qū)域內也缺乏平衡性。因為住房公積金主要是以工資收入作為繳存的基礎，但是各產(chǎn)業(yè)之間經(jīng)濟效益存在很大差異以及東中西區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同，工資收入存在很大差距，所以住房公積金繳存額度差異較大。就使得低收入家庭在住房公積金中受益較小甚至無法受益，相反收入較高的群體反而受益頗多。

5.保障性住房懲罰制度不到位

我國在保障性住房的分配上，存在的虛假瞞報、行賄受賄等諸多違規(guī)和違法問題，一方面是相關制度不完善所致，另一方面則是缺失或微弱的違規(guī)和違法懲罰制度所致。由于目前對騙取保障性住房的違規(guī)行為的懲罰較輕，即使違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)也只需要承擔很輕的處罰，而如果沒有被發(fā)現(xiàn)則可以取得很大的收益。較小的成本和風險再加上較大的受益，就使一些人產(chǎn)生了投機心理，致使騙取保障性住房的行為屢禁不止。

三、完善我國保障性住房制度建設的對策

1.健全保障性住房保障體系

首先，應該明確出我國保障性住房長期與短期的具體及務實的目標和規(guī)劃，保證保障性住房的可持續(xù)發(fā)展。其次，可以構建地區(qū)性保障住房管理機構，同時確保機構運營的獨立性， 消除多部門領導及職責不清的情況。同時，為了保證機構運作的透明度， 可以建立獨立的網(wǎng)站，通過該網(wǎng)站公開每筆保障資金的使用方向、保障性住房具體申請程序、取得保障性住房者的信息等相關內容，讓公眾對該機構的運作進行監(jiān)督。再次，進一步明確保障性住房的保障對象，按照我國目前的經(jīng)濟實力逐步縮小保障范圍。此外，保障方式應該從以實物補助為主，轉為以貨幣補貼為主，按人頭進行補助，最大限度地合理使用保障資金。

2.優(yōu)化保障性住房資金籌措制度

首先，引導社會資本參與保障性住房建設。尋求保障性住房籌集資金渠道的多元化，鼓勵經(jīng)濟實力雄厚的民營企業(yè)投資保障性住房，改變主要由政府集中投資的情況。其次，政府可以向社會發(fā)行建設債券，并且高于一般政府債券利率，以此來籌集保障性住房建設資金。大部分建設債券由政府逐年進行回收，小部分則可在社會中循環(huán)流動。通過發(fā)行建設債券等方式籌集來的資金，應該由設在省一級財政局之下的權威專門機構來統(tǒng)一操作和管理，資金只能?？顚Ｓ?，而且管理人員的個人經(jīng)濟收益不應與資金掛鉤。

3.完善保障性住房土地供應制度

一方面，調整和完善土地供應結構，加大保障性住房在房地產(chǎn)市場中的比例，這是解決我國當前保障性住房建設用地的關鍵。各地區(qū)根據(jù)自己的實際情況規(guī)定出適當?shù)谋Ｕ闲宰》亢蜕唐贩客恋毓壤Ａ硪环矫?，建立城市?guī)劃、用地計劃與保障性住房建設銜接機制。年度用地指標中，將保障性住房用地被列入優(yōu)先保障的范圍。同時，可以專門把保障性住房用地計劃單列，實行專項考核。

4.健全保障住房公積金制度

首先，擴大公積金制度優(yōu)惠面，逐漸覆蓋城鎮(zhèn)各類就業(yè)群體?？梢詫⒗U納住房公積金列入企業(yè)勞動合同，擴大住房公積金保障范圍；對于從農(nóng)村進入城市的務工人員，同樣實行城鎮(zhèn)住房公積金貸款政策；對個體工商戶、自由職業(yè)者等人員實行自愿繳存住房公積金的政策，將其納入住房公積金保障范圍。其次，不斷探索住房公積金種類，擴大公積金消費范圍。引導人們提取住房公積金來支付房租，支持通過租賃方式解決住房問題并且探索其他更方便的提取公積金的方式；準許使用住房公積金支付物業(yè)管理費用和補充物業(yè)維修資金等其他方式的住房消費。

5.嚴格保障性住房懲罰制度

制定嚴格的懲罰制度可以從三個層面進行設計。第一，行政懲罰層面。對于騙取保障性住房的違規(guī)行為給予行政罰款。行政罰款的數(shù)額應該與其獲得的違規(guī)性收益成一定正比例，即獲得的不合理受益越多交付的罰款越多。第二，法律層次。政府應出臺相應的法律規(guī)定，對于騙取保障性住房的行為進行定性并給以相應的法律否定，并規(guī)定出應該承擔的法律責任。第三，刑法層面。對于利用虛假信息騙取保障性住房情節(jié)嚴重的追究其刑事責任。從這三個層面上來完善保障性住房的懲罰制度，以此來增加違規(guī)行為的成本和風險，保證保障性住房的健康發(fā)展。

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[責任編輯 王 莉]