廣州城管腐敗鏈：違建尋租招投標(biāo)貪腐

廣州曝出的案例，不過是近年來城管腐敗的集中體現(xiàn)。繼“暴力執(zhí)法”之后，腐敗成為城管爭議的一個沉重話題。

因“暴力執(zhí)法”備受爭議的城管，近年又相繼曝出腐敗問題。日前，廣州官方曝光數(shù)起城管腐敗系列窩案。據(jù)廣州市紀(jì)委通報，廣州市城管委副主任張建國在2009年至2012年間受賄300多萬元，被立案查處，并牽出天河區(qū)、海珠區(qū)、越秀區(qū)、花都區(qū)另六人，形成系列案。據(jù)公開報道，張建國應(yīng)是目前中國城管系統(tǒng)落馬級別最高的官員。

據(jù)廣州市白云區(qū)檢察院通報，廣州市城市管理綜合執(zhí)法局白云分局太和鎮(zhèn)執(zhí)法中隊中隊長王寶林、教導(dǎo)員周永光，嘉禾街執(zhí)法中隊中隊長伍金友，均禾街執(zhí)法中隊隊員胡有亮，涉嫌利用查控“違法用地和違法建設(shè)”工作的職務(wù)便利，各自多次收受當(dāng)?shù)剡`法建設(shè)人員賄送的人民幣235萬元、9萬元、5萬元、5.1萬元。

廣州市黃埔區(qū)檢察院則通報，黃埔區(qū)城管局局長劉曉金、區(qū)環(huán)衛(wèi)局局長劉配杰、區(qū)城管局業(yè)務(wù)科科長田某、區(qū)城管局辦公室主任孔某等，收取物業(yè)公司、保潔公司賄送的好處費(fèi)及過節(jié)費(fèi)等，共計過百萬元。2006年，廣州市中級法院審理了廣州市海珠區(qū)城管大隊窩案，核心人物是海珠城管大隊原大隊長劉克祥，為違章商鋪、違章建筑保安全，共收取好處費(fèi)逾百萬元。該案引發(fā)六起案件，共有七人落馬。劉克祥被判受賄罪，獲刑11年。

南京市玄武區(qū)城管隊員趙陽曾因多次自曝城管“家丑”而被媒體稱為“城管深喉”。趙陽向記者分析說，廣州這幾個案件均很典型。一方面，城管直接對公眾行使行政處罰權(quán)，受賄可能性極大。另一方面，城管職權(quán)范圍太廣，政府撥款很多，使得負(fù)責(zé)項目的領(lǐng)導(dǎo)具有極大的尋租空間。此外，部分地方城管會將責(zé)任分包給物業(yè)公司，這樣又有了勾結(jié)的空間。

違建尋租

索賄的典型是廣州市白云區(qū)的王寶林案。據(jù)檢察院通報，廣州市城市管理綜合執(zhí)法局白云分局太和鎮(zhèn)執(zhí)法中隊中隊長王寶林，在2009年年底至2011年10月期間，利用負(fù)責(zé)全隊工作的職務(wù)便利，在查控和清拆違法用地和違法建設(shè)過程中，放縱當(dāng)事人進(jìn)行違法建設(shè)，共受賄237萬元。

王寶林案不是特例。2009年6月，廣州市中級法院審判了白云區(qū)永平街城管中隊長羅慕森案。在羅轄區(qū)內(nèi)的違章建筑，即使領(lǐng)到停工通知書，只要送錢就可以重新開工，2008年釀出“3·11”違建工地塌方致四人死亡的重大事故。羅慕森后因受賄45萬元人民幣和玩忽職守罪，被判處有期徒刑11年6個月。

2005年，廣州市海珠區(qū)亦曝出城管窩案，同樣是在“拆違”中受賄。法院審理查明，1996年12月至2003年3月期間，劉克祥在擔(dān)任廣州市城市建設(shè)管理監(jiān)察支隊（后更名為廣州市城市管理綜合執(zhí)法支隊）海珠大隊大隊長期間，多次收受他人賄送的現(xiàn)金共計91.8萬元人民幣、18萬港元、5000美元，并為他人謀取利益。

公開報道顯示，劉克祥在庭審時堅決不承認(rèn)利用職權(quán)“關(guān)照”過任何行賄人，但行賄者的供詞卻道出了其中的“交易”——只要送了錢，違章建筑就會安然無事。

主要行賄人黃某承認(rèn)，其于1999年在辦理宅基證的時候與劉克祥結(jié)識，由于劉手中握有“拆違”大權(quán)，黃便逢年過節(jié)主動送禮送紅包以“聯(lián)絡(luò)感情”。黃在劉的轄區(qū)內(nèi)共有三處違規(guī)建筑，其中原本批建為四層的奇星制藥廠超建廠房被黃某蓋成了六層，為了免受城管大隊的處罰，黃向劉克祥奉上巨額好處費(fèi)?！笆樟隋X的劉即交代手下對黃的違章建筑不要去查，就是查到了，也不要罰款更不要拆除。”

某地產(chǎn)公司經(jīng)理稱，該公司未經(jīng)報建私自修建廠房，因是占道建筑，按照規(guī)定應(yīng)該拆除，于是經(jīng)人介紹找到劉克祥求情。收了20萬元好處費(fèi)后，劉克祥便不再過問。

劉克祥案發(fā)前的專職司機(jī)也向司法機(jī)關(guān)作出證言：劉在職期間，經(jīng)常有些包工頭、施工隊、開發(fā)商等請他吃飯，席間一般談一些工地違章或手續(xù)不全要求幫忙的事，“逢年過節(jié)幾乎每次吃飯都會有紅包”。

劉克祥案曾牽發(fā)六起案件，并有七人落馬，多人獲刑。

除廣州之外，僅從目前公開資料可以檢索到的因“違建”貪腐而被查的城管還包括：

2012年3月，云南省昭通市昭陽區(qū)檢察院通報，該區(qū)太平辦事處城市管理辦公室工作人員向多位違建當(dāng)事人索取錢財，共計300余萬元，15人因受賄被立案偵查。

2011年，安徽省明光市檢察院通報，該市城管行政執(zhí)法局執(zhí)法大隊辦公室副主任汪克軍、市容中隊中隊長石永林、市場服務(wù)中心主任董豐等人“放任違建不管，相互聯(lián)系，相互說情，大肆收受他人賄賂”。

2010年，武漢市中級法院審理查明，武漢市城管局拆違清障處副處長黃祥斌被查出收受他人財物共計11.3萬元。當(dāng)?shù)剡`建“工商苑”兩次被查處，黃祥斌兩次打電話指示工作人員撤出工作現(xiàn)場，直至該違建正式建成，黃祥斌從中收取賄賂2.5萬元。此后黃祥斌亦多次通過該手段收取“好處費(fèi)”。

此外，2009年，南京市城管鼓樓區(qū)華僑路城管中隊長崔李平，在幫助當(dāng)事人順利建好“違建”后，將其買入，憑借自己的關(guān)系，辦齊所有營業(yè)執(zhí)照，開始經(jīng)營。

“拆違”是目前最易引發(fā)沖突的社會熱點。近年來，公安部明確，行政拆違和征地拆遷都屬于非警務(wù)類活動，不屬于公安民警的執(zhí)法范圍，嚴(yán)禁公安民警參與征地拆遷等非警務(wù)活動。因此，地方政府在“拆違”中，日漸倚重城管部門。由于中國的土地和房屋問題紛繁蕪雜，何謂“違建”缺乏明確邊界，處理力度具有很大彈性?！斑`建”因此也成為城管執(zhí)法中最易受賄的領(lǐng)域。趙陽分析說，執(zhí)行中，不乏當(dāng)事人向城管行賄、要求其“晚拆幾天”的行為，這樣一方面“違建”可以“多獲利幾天”，另一方面亦有當(dāng)事人“找各級領(lǐng)導(dǎo)批條子，使得其最終免除被拆的命運(yùn)”。

招投標(biāo)貪腐

在招投標(biāo)中受賄，亦成為城管腐敗的重要領(lǐng)域。比如廣州市城管委副主任張建國，據(jù)廣州市紀(jì)委通報，2009年1月至2012年1月，張建國任市環(huán)衛(wèi)局副局長、市城管委副主任期間，利用分管環(huán)境衛(wèi)生管理、計劃財務(wù)工作的職務(wù)便利，涉嫌收受賄賂人民幣300多萬元。

官方未進(jìn)一步說明張建國受賄的具體情節(jié)，而廣州城管系統(tǒng)內(nèi)部則有兩種說法：其一是與分類垃圾桶招標(biāo)有關(guān)；其二是在為環(huán)衛(wèi)工采購設(shè)備上存在貪污行為。

6月18日，廣州市城管委主任李廷貴公開表示，“廣州市城管委為了提高機(jī)械化水平，去年好不容易從市政府申請到了9460萬元經(jīng)費(fèi)用于采購設(shè)備。在這個局面下，市城管委領(lǐng)導(dǎo)更應(yīng)該嚴(yán)于律己，把心思放在改善環(huán)衛(wèi)工人作業(yè)條件上”。這被外界普遍解讀為對張建國案的回應(yīng)。

在貴州，已出現(xiàn)因垃圾桶招標(biāo)落馬的城管系統(tǒng)官員。該省鳳岡縣城管局的三名領(lǐng)導(dǎo)在合同價為28.7萬元的垃圾桶采購中，三人收取好處費(fèi)近12萬元。

此前，深圳城管的調(diào)研員在深圳市中級法院受審，亦曝出城管招投標(biāo)暗箱內(nèi)幕。深圳的“數(shù)字城管”系統(tǒng)，從2006年就開始運(yùn)行，僅一期投入就超過9400萬元人民幣。深圳市城市管理監(jiān)督指揮中心調(diào)研員（副處級）龔友夫，通過設(shè)定對天夏公司有利的資質(zhì)條件以及推薦天夏公司找來的三名專家參與評標(biāo)小組等行為，幫助天夏公司中標(biāo)，此后得到“感謝費(fèi)”30萬元。

而2011年被判處有期徒刑12年的中山市城管執(zhí)法局原局長李健生，在其數(shù)項犯罪事實中，亦有多項涉及招投標(biāo)。比如，在總額不到72萬元的工作制服購銷合同中，他得到好處費(fèi)45萬元。

“城管系統(tǒng)的項目太多了，城市需要的每一個井蓋、垃圾桶、路燈，城管內(nèi)部需要的文具、制服、執(zhí)法設(shè)備，都使得項目負(fù)責(zé)人有尋租的空間?！壁w陽分析說。

除了實物，城管系統(tǒng)采購的還包括服務(wù)，其中也有貪腐空間。在黃埔區(qū)檢察院的通報中，黃埔區(qū)城管系統(tǒng)的窩案，主要涉及來自物業(yè)公司的賄賂。趙陽分析，物業(yè)公司賄賂城管，一般有兩種情況，第一是物業(yè)公司希望競標(biāo)城管內(nèi)部的清潔工作，第二則是物業(yè)公司和城管的職責(zé)有交叉，城管將一定的職能“外包”給物業(yè)公司。在不少地方，都有“城管外包”現(xiàn)象，即城市管理工作中的部分職能委托給民間企業(yè)來承擔(dān)。

體制病根

此番廣州城管集中曝出的貪腐案，凸顯的一個問題是，城管的職責(zé)范圍過于廣泛。以廣州為例，據(jù)2008年8月出臺的《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》，廣州市城市管理綜合執(zhí)法范圍包括授權(quán)行政處罰權(quán)和受委托行政處罰權(quán)兩個部分，共計203項。

其中，授權(quán)執(zhí)法范圍涉及“市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、綠化、環(huán)境保護(hù)、工商、市政、建筑施工、燃?xì)狻⒐┧⒊鞘蟹课輳?qiáng)制拆遷、救助、市白云山風(fēng)景名勝區(qū)、養(yǎng)犬管理”等13個方面共160項；委托執(zhí)法范圍涉及“建筑施工、路燈照明、房地產(chǎn)、燃?xì)?、供水、人民防空、社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理”等7個方面共43項。2011年10月實施的《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細(xì)則》，則將城管執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)細(xì)化至232項。而在1999年實施的舊《細(xì)則》中，僅有64項處罰權(quán)。

但與廣泛職責(zé)不相匹配的是城管的“執(zhí)法力量”配備。據(jù)人民網(wǎng)報道，目前北京、珠海、咸陽和西安市區(qū)實現(xiàn)了全員公務(wù)員待遇，上海市為全員事業(yè)編制、參公待遇，其他地方則多是公務(wù)員編制、參公待遇事業(yè)編制和普通事業(yè)編制的混合體。由于編制有限，大多數(shù)地方都引入“協(xié)管員”協(xié)助城管工作。

2006年，江蘇省通州市城市管理局干部易君在《南方周末》上撰文稱：“從工作性質(zhì)來看，城管部門是個‘筐’，其他職能部門扯皮或管不了的疑難雜癥，全往這個‘筐’里裝。城管部門工作的力度、強(qiáng)度、難度、危險度，都不比人家小，但享受的待遇卻遠(yuǎn)比人家低?！?/p>

權(quán)力范圍大，收入低，使得城管有貪腐的空間和動力。

事實上，城管這一中國特色的機(jī)構(gòu)，自成立開始，其合法性就一直遭受質(zhì)疑。其前身為上世紀(jì)80年代北京等城市設(shè)立的環(huán)衛(wèi)監(jiān)察大隊，后來改為城建局下設(shè)的城市管理監(jiān)察大隊。1996年出臺的《行政處罰法》規(guī)定了“相對集中行政處罰權(quán)”制度，即依法將兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中由一個行政機(jī)關(guān)行使，原行政機(jī)關(guān)不得再行使已集中的行政處罰權(quán)，意在解決不同行政執(zhí)法部門“多頭執(zhí)法、互相踢皮球”的問題。1997年，北京市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作。這項試點后來逐漸在全國推廣，到2002年，國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，城管處罰權(quán)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

然而，城管部門的體制并沒有隨著其權(quán)力范圍的擴(kuò)大而理順。根據(jù)《行政處罰法》，行使行政處罰權(quán)的必須是行政機(jī)關(guān)，或者法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，接受行政機(jī)關(guān)委托行使處罰權(quán)的組織，也有明確資格要求。尤其是，“相對集中行政處罰權(quán)”的主體，必須是“行政機(jī)關(guān)”。

但很多地方的城管，自成立時即缺乏組織法的依據(jù)，也沒有明確的法律法規(guī)授權(quán)。在因城管暴力執(zhí)法等引發(fā)的非議中，城管往往被指摘為“非法組織”。隨著一些地方逐漸出臺地方法規(guī)，以及解決城管部門和人員的地位和編制問題，城管的“合法性”問題看似有所緩解，但問題并未解決。

曾在夏俊峰刺死城管案中擔(dān)任二審辯護(hù)律師的中國政法大學(xué)講師滕彪指出，行政執(zhí)法首先需要專業(yè)性，把幾十項、幾百項行政權(quán)力集中到城管這么一個部門，不僅違反了專業(yè)的原則，也違反了分權(quán)的原則。“城管的權(quán)力太大，必然導(dǎo)致腐敗問題的出現(xiàn)?！?/p>

滕彪說，設(shè)置城管以前，多個行政部門多頭執(zhí)法、效率低下的狀況，“是一個管理思路和管理水平的問題”，不改進(jìn)治理思路，城管職權(quán)越來越膨脹，并且讓它正規(guī)化，恰恰是反向解決問題。這也是行政法學(xué)界的普遍看法。行政執(zhí)法權(quán)可以考慮相對集中，但不能忽略專業(yè)化要求。城管作為過渡性、臨時性的產(chǎn)物，卻日益部門化、固定化，形成新的利益格局，并衍生新的問題。