深化行政體制改革進(jìn)程中政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變

摘要：當(dāng)前，我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著進(jìn)步，推動(dòng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，但面對(duì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府和推進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展等目標(biāo)要求還存在不足，需要在新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革中著力加以推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)管理；職能轉(zhuǎn)變；行政干預(yù)

改革開放以來，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能有了深刻轉(zhuǎn)變，從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向間接調(diào)控，從行政依賴轉(zhuǎn)向法治監(jiān)管，取得了顯著成果。但與建立成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力的發(fā)展要求相比，我國政府的經(jīng)濟(jì)管理職能還存在一定問題，亟待借助新一輪的政府改革實(shí)現(xiàn)根本的轉(zhuǎn)變。

一、當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)管理職能存在的問題

（一）政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的控制依然突出，市場(chǎng)壟斷依然較多

一些市場(chǎng)領(lǐng)域的壟斷程度依然較高，特別是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域也呈現(xiàn)不對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)局面。近期，經(jīng)濟(jì)學(xué)家魏杰在接受《三聯(lián)生活周刊》采訪時(shí)指出，當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)職能的特點(diǎn)可以概括為“政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制”，他特別強(qiáng)調(diào)政府基本壟斷了四大資源：第一是貨幣資源；第二壟斷了物資資源，石油、煤炭、電力基本壟斷；第三，壟斷了物流，像航空、運(yùn)輸、鐵路都是政府的；第四是壟斷了信息，從電信到郵政都被壟斷。

（二）政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制干預(yù)從顯性變?yōu)殡[性

一些經(jīng)濟(jì)許可審批事項(xiàng)從表面上看隨著行政審批的改革而取消，一些審批事項(xiàng)總量上看是減少的，但仔細(xì)觀察，卻是小項(xiàng)的歸并；另外，值得注意的是，一些審批事項(xiàng)和管制活動(dòng)，被從經(jīng)濟(jì)管理部門下放或轉(zhuǎn)交給其下設(shè)的事業(yè)單位或主管的行業(yè)協(xié)會(huì)，政府對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的干預(yù)控制從臺(tái)前走向幕后。

（三）政府直接經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依然突出

發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)是正確的，但不少地方政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心工作時(shí)，采取了政府在前臺(tái)直接活動(dòng)的形式，直接介入市場(chǎng)活動(dòng)。以投資為代表的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依然較多，不少地方政府熱衷于大力招商引資，主要精力仍放在洽談引進(jìn)項(xiàng)目，爭(zhēng)取稅源等，這種行政化的經(jīng)濟(jì)行為仍比較嚴(yán)重。

（四）微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的行政干預(yù)過多

僅以市場(chǎng)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)為例，像行政許可、申報(bào)審批、營業(yè)執(zhí)照、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、場(chǎng)所選定等管制繁多，一些投資活動(dòng)或項(xiàng)目建設(shè)還要經(jīng)過各級(jí)政府、跨部門（包括垂直機(jī)構(gòu)）的層層審批，公文旅行、公章疊加等現(xiàn)象在一些地方仍然常見。如果加上經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域其他環(huán)節(jié)的管制，市場(chǎng)主體面對(duì)的行政干預(yù)仍然較多。

（五）市場(chǎng)要素配置的行政化色彩依然較重

一些重要的市場(chǎng)要素在配置上并未按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，政府的行政控制或行政利益使這些資源的供給更傾向于政府自身和國有企業(yè)。以資本市場(chǎng)為例，中小企業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)融資借貸困難，銀行特別是國有銀行惜貸，于是不得不向地下金融機(jī)構(gòu)高息借貸，而政府、國有企業(yè)可以輕松地獲得銀行貸款，但資金使用效率極低。房地產(chǎn)市場(chǎng)上國資或國資背景的企業(yè)對(duì)價(jià)格不敏感的高價(jià)競(jìng)地，違背了市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，民營企業(yè)無法與其競(jìng)爭(zhēng)，土地價(jià)格非正常抬高，一定程度上造成房地產(chǎn)調(diào)控更為困難。

二、政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變的困境和阻力

（一）部門特殊經(jīng)濟(jì)利益

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)力能夠帶來稀缺經(jīng)濟(jì)資源的分配和部門的直接利益；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力帶來的利益沒有減少反而增加，因?yàn)檎瓶氐臒o論是經(jīng)濟(jì)資源還是特殊政策的制定權(quán)，都可以通過市場(chǎng)和行政之間形成的落差讓經(jīng)濟(jì)主體得利，同時(shí)讓市場(chǎng)主體甚至是下級(jí)政府、行政部門產(chǎn)生依賴，政府自身在這一過程中可以獲得特殊利益，職能的轉(zhuǎn)變勢(shì)必遭遇部門的阻力。

（二）經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府

改革開放以來，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為各級(jí)政府的首要任務(wù)，它直接影響著地方各方面的建設(shè)進(jìn)程、規(guī)模和質(zhì)量，同時(shí)也關(guān)系著地方財(cái)政和政府隊(duì)伍自身的收入福利，各級(jí)政府的政績考核中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成績事實(shí)上成為一個(gè)重要成分，出于任期立即見效、易于掌控等考慮，政府自然更傾向于動(dòng)用自身掌握的豐富資源直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，近年來地方政府高漲的投資情結(jié)也就不足為奇。由此造成了一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的政府，經(jīng)濟(jì)職能突出，直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過多，亟待向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

（三）干部人事制度改革的利益關(guān)聯(lián)

經(jīng)濟(jì)管理職能和其他政府職能一樣，職能的轉(zhuǎn)變必須簡(jiǎn)政放權(quán)，這就意味著一級(jí)政府、一個(gè)行政部門的人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、經(jīng)費(fèi)等方面的變動(dòng)，涉及到人事制度改革，從政府自身看，是一種深刻的利益調(diào)整與割舍，勢(shì)必遭遇較強(qiáng)的阻力。

（四）地方保護(hù)主義

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央政府不斷下放權(quán)限，伴隨著分稅制改革，地方政府獲得了較大的資源配置權(quán)和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃權(quán)，逐步成為相對(duì)獨(dú)立的行為主體和利益主體。一方面，地方政府要實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，另一方面，由于市場(chǎng)是開放的，其又面對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)品的進(jìn)入和對(duì)本地資源的爭(zhēng)奪。由此，最簡(jiǎn)單地就是以行政手段代替經(jīng)濟(jì)手段，達(dá)到排他利己的效果，違背市場(chǎng)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律的管制干預(yù)的行為頻出，地方保護(hù)現(xiàn)象開始蔓延。在對(duì)項(xiàng)目和外資的競(jìng)爭(zhēng)中，這種行政主導(dǎo)不懈代價(jià)的排外競(jìng)爭(zhēng)同樣突出。

三、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能的建議

（一）科學(xué)準(zhǔn)確定位政府的經(jīng)濟(jì)管理職能

從職能構(gòu)成上看，經(jīng)濟(jì)職能在全部政府職能中的比例應(yīng)繼續(xù)降低，成為一種有限職能，而公共服務(wù)的社會(huì)建設(shè)的職能分量應(yīng)加大。由此，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管這兩項(xiàng)純粹的經(jīng)濟(jì)管理職能應(yīng)該做精，做準(zhǔn)。從職能定位上看，政府經(jīng)濟(jì)管理職能的目的應(yīng)回歸其經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，改變出于自身政績考核等類似非經(jīng)濟(jì)非科學(xué)的目標(biāo)導(dǎo)向，將政府經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)定位于通過規(guī)范的制度安排，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造重公平、有效率、有秩序、要素支撐完備的市場(chǎng)環(huán)境。

（二）緊密圍繞改革發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)

政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的一個(gè)部分，而行政體制改革要以服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為導(dǎo)向。黨的十八大報(bào)告中明確指出：“要建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”政府經(jīng)濟(jì)管理職能的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)服務(wù)和圍繞于這一總目標(biāo)來進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

（三）減少面向微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和企業(yè)的控制干預(yù)

以新一屆政府大部制改革為契機(jī)，進(jìn)一步減少和下放投資審批事項(xiàng)，減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)，減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)，減少貿(mào)易補(bǔ)貼，向市場(chǎng)放權(quán)、向企業(yè)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)。同時(shí)，規(guī)范整頓清理面向企業(yè)的檢查、評(píng)優(yōu)等各類活動(dòng)，減少對(duì)企業(yè)的干擾。任何的經(jīng)濟(jì)管理行為依據(jù)法律進(jìn)行，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法律的作用。

（四）促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)管制職能的結(jié)構(gòu)調(diào)整

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化國際化要求，調(diào)整政府經(jīng)濟(jì)職能的重心，將中央政府經(jīng)濟(jì)管理的重點(diǎn)集中在建立有序的市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)法律體系，不再過多干涉市場(chǎng)主體的微觀行為。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的各個(gè)行業(yè)管理部門，將主要力量集中于制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、國家標(biāo)準(zhǔn)等方面。在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的同時(shí)，加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，寬進(jìn)嚴(yán)管，理順市場(chǎng)監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。

（五）同步推進(jìn)“大部制”改革與職能轉(zhuǎn)變

國務(wù)院的大部制改革已經(jīng)啟動(dòng)，地方政府的改革也將相應(yīng)啟動(dòng)，從中央政府的改革方案看，符合了十八大和2008年《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出的要求，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)。需要注意的是，要解決好大部制建立后內(nèi)設(shè)職能部門的“統(tǒng)”與“分”問題，防止出現(xiàn)部門歸并，行政運(yùn)行程序依然復(fù)雜或分治的情況，要不僅重組機(jī)構(gòu)，還要實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化和職能行使方式的轉(zhuǎn)變。

（六）破除各類壟斷激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)活力

制定反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，加強(qiáng)執(zhí)法，消除市場(chǎng)壟斷和地方保護(hù)，出臺(tái)更高層面的鼓勵(lì)支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度，破除阻力，使相關(guān)扶持落到實(shí)處。國有資本應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向回收周期長、競(jìng)爭(zhēng)程度弱的基礎(chǔ)和環(huán)境建設(shè)、人力資源開發(fā)、基礎(chǔ)領(lǐng)域技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品中試、技術(shù)創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)支持和信息化網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等領(lǐng)域。

（七）推進(jìn)政企分開科學(xué)引導(dǎo)企業(yè)活動(dòng)

推進(jìn)國有企業(yè)改革，將政府作為公共管理者的經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)運(yùn)行功能分開。政府對(duì)國有企業(yè)履行出資人代表職責(zé)，突出抓好國有資產(chǎn)的保值增值，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)由企業(yè)自主決策管理。運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策、稅收、科技扶持獎(jiǎng)勵(lì)等方法激勵(lì)企業(yè)投資、技術(shù)創(chuàng)新，運(yùn)用市場(chǎng)和法律手段引導(dǎo)企業(yè)建立公平的工資機(jī)制，使企業(yè)合理確定工資水平和內(nèi)部工資關(guān)系。

（八）促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展和發(fā)揮應(yīng)有功能

推進(jìn)社會(huì)組織管理制度改革，改變政府組織與企業(yè)不分；政府與社會(huì)組織不分；政府組織與事業(yè)單位不分的錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系，降低門檻，支持社會(huì)組織特別是市場(chǎng)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等發(fā)展；徹底推進(jìn)事業(yè)單位改革。一方面，將社會(huì)組織能自我管理得更好的事項(xiàng)交由其處理，增強(qiáng)社會(huì)組織的自主性，發(fā)揮其行業(yè)自律作用；另一方面，加大監(jiān)督檢查力度，防止政府經(jīng)濟(jì)部門將管制類事項(xiàng)變相轉(zhuǎn)交社會(huì)組織或事業(yè)單位。

在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中，在深化改革開放的背景下，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能與實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)國家競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展等一系列重大問題密切相關(guān)，必須深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)在轉(zhuǎn)變，同時(shí)以政治、社會(huì)等領(lǐng)域的配套改革予以支撐和保障。