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    淺析保持林業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題

    2012-12-31 00:00:00孫愛斌
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2012年19期

    摘 要:隨著森林在全球生態(tài)安全和在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵作用日益突出,林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)中的主體地位得以確認(rèn),我們要運(yùn)用法律手段,維系社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序,優(yōu)化資源配置,解放和發(fā)展生產(chǎn)力,保護(hù)公眾的合法權(quán)益,規(guī)范權(quán)力、維護(hù)權(quán)利,最大限度地為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富,為林業(yè)建設(shè)服務(wù),使林業(yè)走上良性發(fā)展的道路,達(dá)到森林資源數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益雙增長的目的,實(shí)現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:林業(yè);可持續(xù)發(fā)展;發(fā)展機(jī)制

    中圖分類號(hào):F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2012)19-0029-02

    21世紀(jì)以來,隨著森林在全球生態(tài)安全和在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵作用日益突出,林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)中的主體地位得以確認(rèn)。中國林業(yè)建設(shè)全面發(fā)展,林業(yè)各種效益明顯,成績顯著。但是,我們也必須清楚地看到,中國林業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體要求還不適應(yīng),如何保持林業(yè)可持續(xù)發(fā)展是擺在我們面前亟待解決的問題。

    一、深化林業(yè)改革,健全林業(yè)發(fā)展機(jī)制

    改革開放以來,農(nóng)村和集體林場土地大部分實(shí)行了承包責(zé)任制,這一制度的實(shí)行極大地調(diào)動(dòng)了林農(nóng)的積極性,使生產(chǎn)力得到了空前的提高。同樣,林業(yè)產(chǎn)業(yè)也適合這種承包形式,林木的撫育無須密集性、高強(qiáng)度的勞動(dòng),但需要一年四季經(jīng)常性的管護(hù)。因此,這種分散的勞動(dòng),以承包方式來解決更具有優(yōu)越性。林業(yè)產(chǎn)業(yè)雖然具有生產(chǎn)周期長、見效慢的特點(diǎn),但其經(jīng)濟(jì)效益還是可觀的,只要政策對路,對于承包林農(nóng)和集體就好比多了一個(gè)“綠色銀行”。既調(diào)動(dòng)了積極性,使林農(nóng)能獲得可觀的經(jīng)濟(jì)效益,又極大地發(fā)揮了林業(yè)的生態(tài)效益。

    傳統(tǒng)的林業(yè)經(jīng)營管理模式不利于調(diào)動(dòng)廣大林業(yè)生產(chǎn)者的積極性,必須通過深化改革加以解決:一是深化林業(yè)分類經(jīng)營改革。把林業(yè)劃為公益林和商品林兩大類。將公益林建設(shè)列入社會(huì)公益事業(yè),實(shí)行事業(yè)化管理,由各級政府列入財(cái)政預(yù)算,統(tǒng)籌安排投入;對商品林則要實(shí)行企業(yè)化管理,實(shí)行優(yōu)惠貸款,并依據(jù)市場機(jī)制運(yùn)作;二是放手發(fā)展非公有制林業(yè),鼓勵(lì)采取股份制、股份合作制以及租賃、兼并、收購、出售等方式搞活林業(yè)經(jīng)營機(jī)制。同時(shí),要進(jìn)一步深化“四荒”拍賣改革,推行個(gè)體承包,并賦予林地使用權(quán)五十年至七十年不變的政策;二是降低林業(yè)稅費(fèi)。只有降低稅賦,才能最大限度地調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與林業(yè)建設(shè)的積極性,取消征稅制度。因此深化林業(yè)改革,健全林業(yè)發(fā)展機(jī)制是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提。

    二、依靠科技發(fā)展林業(yè),推廣應(yīng)用科研成果

    可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)根本的策略是科技的發(fā)展,因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展的內(nèi)涵包括經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對資源與環(huán)境的再發(fā)展能力的保護(hù)。那么既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要保證資源與環(huán)境的發(fā)展力,最有效的解決辦法就是依靠科技來發(fā)展經(jīng)濟(jì),改變傳統(tǒng)的以環(huán)境和自然資源為代價(jià)的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。因此,在林業(yè)發(fā)展上,實(shí)施科技興林,不斷提高林業(yè)建設(shè)的科技含量是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

    深化林業(yè)科技體制改革,推廣應(yīng)用科研成果。堅(jiān)持科研成果從實(shí)踐中來,到實(shí)踐中去,指導(dǎo)林業(yè)的發(fā)展,從根本上解決科研與生產(chǎn)建設(shè)脫節(jié)的問題。要鼓勵(lì)林業(yè)科技人員通過技術(shù)承包、技術(shù)服務(wù)等形式,提高對林業(yè)的服務(wù)水平。

    加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)研究。一要加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)的研究,開展森林生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測;二要抓好良種壯苗和樹種結(jié)構(gòu)調(diào)整,充分利用先進(jìn)的技術(shù),提高良種苗培育水平;三要研究高新技術(shù)改造傳統(tǒng)的木材加工、制造、利用技術(shù),盡快提升木材工業(yè)總體技術(shù)水平,增加木材和林產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,增強(qiáng)市場競爭力。

    三、優(yōu)化林業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

    優(yōu)化林業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,是實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保證。在第一產(chǎn)業(yè)方面,以市場需求為導(dǎo)向,大力推進(jìn)短周期工業(yè)原料林和其他原料林、速生豐產(chǎn)林和名特優(yōu)新經(jīng)濟(jì)林建設(shè);在第二產(chǎn)業(yè)方面,加大新產(chǎn)品開發(fā)力度,促進(jìn)以低層次原料加工向高層次綜合精深加工轉(zhuǎn)變的步伐;在第三產(chǎn)業(yè)方面,要加大林區(qū)旅游業(yè)、花卉業(yè)的發(fā)展。要大力調(diào)整林產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu),大力發(fā)展精深加工、發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)品,努力開拓木材林產(chǎn)品的新用途,延伸產(chǎn)業(yè)鏈,增加附加值,解決林產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理和產(chǎn)品缺乏競爭力的問題,優(yōu)化林業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

    四、明確所有權(quán),引入補(bǔ)償機(jī)制

    中國憲法明確規(guī)定自然資源(法律規(guī)定屬于集體所有的除外)都?xì)w國家所有。但在實(shí)踐中,并未落到實(shí)處。在林區(qū)體現(xiàn)在林業(yè)局和林場兩級把所有權(quán)職能、企業(yè)的經(jīng)營管理職能和政府的職能融為一體,使所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等界線不清,不利于資源的綜合開發(fā)利用,不利于按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和客觀規(guī)律辦事。林業(yè)在提高資源的利用率和效益方面作了許多嘗試。如,對征占用林地者收取少量的森林植被恢復(fù)費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等,但由于所有權(quán)代表主體不明確等原因,其收取效果不佳。因此,要以強(qiáng)化資源所有權(quán)職能、企業(yè)的經(jīng)營管理職能和政府的職能融為一體,使所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等界線不清,不利于資源的綜合開發(fā)利用,不利于按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和客觀規(guī)律辦事。

    林業(yè)在提高資源的利用率和效益方面作了許多嘗試。如,對征占用林地者收取少量的森林植被恢復(fù)費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等,但由于所有權(quán)代表主體不明確等原因,其收取效果不佳。因此,要以強(qiáng)化資源產(chǎn)權(quán)管理為核心,科學(xué)合理地界定資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、使它們適度分離、合歸其位。各盡其責(zé)、行為規(guī)范和協(xié)調(diào)。應(yīng)本著誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t,推進(jìn)所有權(quán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式的改革;對林業(yè)來講還應(yīng)按分類經(jīng)營的原則,建立健全補(bǔ)償機(jī)制;并建立相應(yīng)的資源生態(tài)效益評估和預(yù)警機(jī)制,防止再走先破壞盾治理的老路,據(jù)聯(lián)合國在非洲搞的一項(xiàng)實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證,1英畝森林的生態(tài)價(jià)值是生產(chǎn)價(jià)值的1.3倍。

    五、引進(jìn)國際標(biāo)準(zhǔn),轉(zhuǎn)變職能

    政府首先要改變職能。林業(yè)在改變體制和職能的同時(shí),還應(yīng)做到三個(gè)轉(zhuǎn)變:一是森工企業(yè)的工作重心由過去以產(chǎn)業(yè)為主,轉(zhuǎn)變到建設(shè)完備的生態(tài)林業(yè)體系上來;二是從過去單純?nèi)〔男韵纳仲Y源,轉(zhuǎn)變到積極保護(hù)、培育和合理利用森林資源上來;三是從過去以犧牲生態(tài)效益(超耗資源)來追逐經(jīng)濟(jì)效益,轉(zhuǎn)變到犧牲必要的經(jīng)濟(jì)效益(調(diào)減木材產(chǎn)量)來保護(hù)生態(tài)效益上來。通過三個(gè)轉(zhuǎn)變,推動(dòng)宏觀的林業(yè)管理體制,為林業(yè)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平合理、自主發(fā)展、競爭有序的宏觀環(huán)境,適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)化的進(jìn)程。

    六、強(qiáng)化法制建設(shè),完善法律體系

    由于中國的市場經(jīng)濟(jì)法律體系與成熟的市場經(jīng)濟(jì)法律體系還存有很大差距,存在相當(dāng)多立法空白領(lǐng)域及大量與國際規(guī)則不符的法律。林業(yè)法律體系不相應(yīng)之處,應(yīng)結(jié)合中國林業(yè)實(shí)際盡快加以修改和政策調(diào)整,如,限額采伐中,采伐量不大于生長量原則要細(xì)化,按不同林型、樹種等因子要區(qū)別對待;中幼林生長量較大,不能只看采伐量不大于生長量,還要看林分質(zhì)量變化,若采伐后采伐量不大于生長量,而林分質(zhì)量下降了,這個(gè)采伐量必然是不合理的;成過熟林可能是生長量小、枯損量大,若采伐后采伐量不大于生長量,采伐后很可能是病腐木被剩下。采后的林分質(zhì)量應(yīng)作為確立合理采伐量主要指標(biāo),這樣才會(huì)留下健康的后備資源,也十分利于天然更新,對培育恢復(fù)發(fā)展森林資源,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用和改善生態(tài)環(huán)境有著重要意義。

    七、加強(qiáng)執(zhí)法力度、規(guī)范執(zhí)法行為

    加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、確保人員素質(zhì)。提高執(zhí)法意識(shí),做到依法行政、依法辦事,做到執(zhí)法公正、執(zhí)法嚴(yán)格、執(zhí)法準(zhǔn)確,按法律程序辦事等。

    保護(hù)經(jīng)營者合法權(quán)益,約束其違法行為。要重視保護(hù)建設(shè)者的合法權(quán)益,不能只有約束要求,而無權(quán)益保護(hù),保護(hù)合法權(quán)益就是保護(hù)積極性。要開闊執(zhí)法視野,從正反兩個(gè)方面執(zhí)法,除了對損害林業(yè)建設(shè)者的行為加強(qiáng)約束外,還要加大對各種參與主體對林業(yè)應(yīng)盡義務(wù)責(zé)任、義務(wù)條款的落實(shí)力度。

    強(qiáng)化對執(zhí)法者(決策者)的違法行為約束力。本著有權(quán)必有貴,用權(quán)受監(jiān)督,侵權(quán)要賠償?shù)脑瓌t。引入激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任終身追究制,實(shí)行罰與收、沒與繳和決定與執(zhí)行分開;達(dá)到規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使,防止亂用濫用權(quán)的目的。

    八、強(qiáng)化監(jiān)督職能,提高監(jiān)督實(shí)效

    1.獨(dú)立性原則。監(jiān)督者與被監(jiān)督者必須脫離關(guān)系,成立相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),不獨(dú)立很難從被動(dòng)監(jiān)督中走出來。如目前林場的監(jiān)督就無法開展工作,但林場這層最了解實(shí)際、掌握情況,要讓其發(fā)揮作用,就必須深化改革。其改革思路是:讓思想從禁錮的慣性思維中解放出來,下決心克服阻力,把企業(yè)資源政府管理職能直接剝離出來,這樣做比較符合實(shí)際,屬于企業(yè)把政府職能歸還政府而已,既不增加機(jī)構(gòu)也不增加人,開支又都是資源管護(hù)費(fèi)列支,其監(jiān)管權(quán)也相對集中,更有利于開展工作。

    2.責(zé)權(quán)統(tǒng)一原則。有責(zé)無權(quán)就不會(huì)有監(jiān)督力度和好的效果,監(jiān)督者的職責(zé)是:保護(hù)被監(jiān)督者合法利益,約束其違法行為;監(jiān)督執(zhí)法者執(zhí)法情況;而本身又必須接受監(jiān)督,提高監(jiān)督透明度,做到依法監(jiān)督。監(jiān)督者又必須具有一定的處置權(quán),否則很不利于監(jiān)督;若讓他方處理,就會(huì)出現(xiàn)假處理,如明降暗不離、換崗不降職、交流不換崗、明處暗放等逃避處理現(xiàn)象。

    3.知情原則。按知情在先監(jiān)督在后的規(guī)律,不知情就無從監(jiān)督;要做到知情就必須監(jiān)管結(jié)合,掌握關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理工作,如:采伐證發(fā)放等,此法在部分林區(qū)試行后效果很好;同時(shí)與被監(jiān)督者建立告知制度,對社會(huì)建立舉報(bào)制度等。

    4.結(jié)合實(shí)際原則。要根據(jù)不同對象,分析具體情況,找到切入點(diǎn),抓住重點(diǎn)、照顧一般;如:結(jié)合林業(yè)的特點(diǎn)適時(shí)改變監(jiān)督方法:特點(diǎn)一,林區(qū) “面廣、線長、點(diǎn)多”,即作業(yè)面積大、運(yùn)輸距離長、作業(yè)點(diǎn)多(管護(hù)點(diǎn)多),其方法是控點(diǎn)為主,跟線、跑面為輔;特點(diǎn)二,周期長指生長周期長和作業(yè)期長,就要對全過程進(jìn)行監(jiān)督,按事前、事中、事后方法盡可能做到超前監(jiān)督,以事前、事中預(yù)防性監(jiān)督為主,事后處理為輔,做到防打結(jié)合,這樣可以做到不損失或少損失,比如造林若在選苗時(shí)發(fā)現(xiàn)問題就沒損失,若在造林時(shí)發(fā)現(xiàn)問題就會(huì)有損失;特點(diǎn)三,季節(jié)性強(qiáng),一般是冬季生產(chǎn)、春秋造林,不同時(shí)期有不同的監(jiān)督重點(diǎn),同時(shí)要做到長短期結(jié)合進(jìn)行綜合監(jiān)督,比如同時(shí)查造林質(zhì)量和工程資金使用情況,這樣既提高了工作效率,又增加了監(jiān)督效果。

    5.先進(jìn)性原則。不斷研究新情況。探索新方法、新技術(shù);引入先進(jìn)技術(shù)和儀器,運(yùn)用數(shù)字化監(jiān)控手段,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督手段科技化、決策科學(xué)化,做到有先進(jìn)的技術(shù)和一流的人才。

    總之,運(yùn)用法律手段,維系社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序,優(yōu)化資源配置,解放和發(fā)展生產(chǎn)力,保護(hù)公眾的合法權(quán)益,規(guī)范權(quán)力、維護(hù)權(quán)利,最大限度地為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富,為林業(yè)建設(shè)服務(wù),使林業(yè)走上良性發(fā)展的道路,達(dá)到森林資源數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益雙增長的目的,實(shí)現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。

    [責(zé)任編輯 吳高君]

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