保障地票交易中農(nóng)民利益的法律機制研究

　　摘要：自重慶市于2008年12月成立農(nóng)村土地交易所以來，地票交易制度在重慶市已經(jīng)運行了近四年。四年間，重慶市政府在實踐中不斷完善地票交易制度，地票交易制度在一定程度上逐步展現(xiàn)出其在促進(jìn)農(nóng)民增收等方面的積極作用。然而，通過對地票交易制度的深入研究和實地考察，筆者仍發(fā)現(xiàn)存在若干有可能損害農(nóng)民利益的情形。保障農(nóng)民合法權(quán)益，應(yīng)是地票交易中的基本原則，這也是地票交易制度可持續(xù)運行的基本保證。
　　關(guān)鍵詞：地票交易；農(nóng)村集中居住區(qū)；地票證券化
　　一、地票交易中農(nóng)民利益可能受損的情形分析
　　依照重慶市的現(xiàn)行做法，完整的地票交易流程包括地票產(chǎn)生，地票交易，地票使用、利益分配和地票落地。筆者認(rèn)為，農(nóng)民以上四個環(huán)節(jié)，都存在利益可能受損的情形。
　?。ㄒ唬┰诘仄碑a(chǎn)生階段，存在以下?lián)p害農(nóng)民利益的情形
　　1.由于目前依照重慶市的規(guī)定，地票僅應(yīng)用于主城區(qū)經(jīng)營性用地，對于非主城區(qū)各區(qū)的經(jīng)營性用地仍采用建設(shè)用地指標(biāo)下?lián)艿闹贫?，由此，城市建設(shè)用地使用權(quán)指標(biāo)形成了雙軌制。同時，重慶市對每年下達(dá)的地票指標(biāo)數(shù)量的規(guī)定是不超過新增建設(shè)用地計劃的10%。地票用途和產(chǎn)生數(shù)量的限定，將直接影響地票交易市場的活躍度，使作為“出賣”地票方的農(nóng)民無法利用地票獲得收益，增大了其地票交易的風(fēng)險。
　　2.在現(xiàn)階段，農(nóng)民個人由于各方面能力的欠缺，加上復(fù)墾資金的短缺，在現(xiàn)實中無法真正成為復(fù)墾主體。對于土地復(fù)墾的申請和驗收審查，政府單方面壟斷權(quán)力，農(nóng)民基本上也沒有話語權(quán)。因此，農(nóng)民個人在復(fù)墾中無法體現(xiàn)其應(yīng)有的主體地位。
　　3.由于我國現(xiàn)有法規(guī)的限定，用宅基地復(fù)墾的農(nóng)民無法再在農(nóng)村申請宅基地，其在城市生活的成本又過高，因此，農(nóng)民居住權(quán)將受到嚴(yán)重威脅。被復(fù)墾的土地集中區(qū)由于距離等原因，“空心村”的村民因身體不便無法對復(fù)墾后的土地進(jìn)行耕種，被迫改變其生產(chǎn)生活方式，其財產(chǎn)權(quán)也無法確保。
　?。ǘ┑仄苯灰椎钠渌h(huán)節(jié)存在的可能侵害農(nóng)民利益的情形
　　在重慶市現(xiàn)階段，到農(nóng)村土地交易所交易的地票持有人一般都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民個人在地票拍賣和資金分配時，不具備與其他市場主體一樣應(yīng)具有的參與市場競爭的機會，加上地票隨意打包方式進(jìn)行拍賣的現(xiàn)狀，農(nóng)民無法實現(xiàn)公平分享地票收益的權(quán)利。對于，地票擬落地處的農(nóng)民而言，除了依照征收標(biāo)準(zhǔn)獲得相應(yīng)的補償，其也無法以主體的身份參與地票增值利益的分享。
　　對于開發(fā)商而言，在地票使用和落地環(huán)節(jié)的現(xiàn)有運行制度下，地票對其吸引力不大。首先，投入大量前提考察成本的開發(fā)商，其申請地票落地可能無法獲得政府批準(zhǔn)。其次，即使獲得了政府批準(zhǔn)，開發(fā)商也未必能在拍賣中獲得此處建設(shè)用地使用權(quán)，而且地票轉(zhuǎn)讓僅可獲得原價。最后，由于地票二級市場沒有開放，獲得地票的開發(fā)商無法轉(zhuǎn)讓、抵押，對其所有的指標(biāo)財產(chǎn)無法實現(xiàn)所有權(quán)的權(quán)能。如前所述，地票對購買者吸引力不大，根據(jù)供給需求理論，將會對供給方——已經(jīng)投入大量復(fù)墾成本的農(nóng)民帶來損失，損害其經(jīng)濟利益。
　　二、依法完善地票交易中農(nóng)民利益的保障措施
　　針對以上在地票交易中存在的農(nóng)民利益可能受損的情形，筆者從構(gòu)建法律制度的視角出發(fā)，提出以下完善措施，以此保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)地票交易市場有序進(jìn)行。
　?。ㄒ唬┑仄碑a(chǎn)生階段，可以考慮采用以下幾方面完善措施
　　1.國家應(yīng)強化對地票的宏觀調(diào)控，規(guī)定地票法定用途，合理控制地票產(chǎn)生數(shù)量。如前所述，目前，在重慶主城區(qū)如果要獲得經(jīng)營性用地必須通過地票交易。筆者建議，應(yīng)通過立法，擴大地票使用范圍，即在重慶市城市范圍內(nèi)經(jīng)營性用地的取得都必須采用地票交易的方式。在地票產(chǎn)生的數(shù)量上，鑒于地票用途的擴大，也應(yīng)突10%的限制，具體數(shù)量應(yīng)在評估全市經(jīng)營性用地需求數(shù)量的基礎(chǔ)上，在總量上進(jìn)行合理控制，并逐年規(guī)定地票產(chǎn)生數(shù)量。
　　2.依法明確復(fù)墾主體，突出農(nóng)民主體地位。為了保障農(nóng)民個人在地票交易中應(yīng)有的權(quán)益，應(yīng)修改重慶市有關(guān)復(fù)墾主體的現(xiàn)行規(guī)定，依法將復(fù)墾權(quán)利化，使農(nóng)戶對復(fù)墾具有自主決定權(quán)，無須經(jīng)集體經(jīng)濟組織的同意。農(nóng)戶享有復(fù)墾權(quán)，可以單獨或者聯(lián)合雇傭政府外的其他主體參與復(fù)墾。同時，對于單個農(nóng)戶而言，如果復(fù)墾費用過高，農(nóng)村土地交易所可以設(shè)立SPV資金池，將復(fù)墾權(quán)利證券化，吸收民間資本，解決農(nóng)戶復(fù)墾融資難問題。
　　3.大力發(fā)展評估機構(gòu)，依法細(xì)化復(fù)墾的申請審查和質(zhì)量驗收行為準(zhǔn)則。應(yīng)大力發(fā)展復(fù)墾評估機構(gòu)，依法規(guī)范評估機構(gòu)的評估行為。評估機構(gòu)在評估時，應(yīng)注重考量土地復(fù)墾后質(zhì)量不降低的可能性。在復(fù)墾后，對復(fù)墾土地的質(zhì)量應(yīng)作出專業(yè)的鑒定，并出具評估報告，其中產(chǎn)量應(yīng)是考量的核心因素。對于復(fù)墾后質(zhì)量下降的土地，應(yīng)依照法定的折算方法，用面積進(jìn)行彌補。評估機構(gòu)以上復(fù)墾評估工作，需要依照詳細(xì)的行為準(zhǔn)則。因此，國家應(yīng)制定科學(xué)的審查驗收準(zhǔn)則，供評估機構(gòu)評估時遵守。行政機關(guān)對復(fù)墾申請進(jìn)行審查時，應(yīng)嚴(yán)格依照專業(yè)評估機構(gòu)的評估報告。
　　4.突破關(guān)于宅基地使用權(quán)的現(xiàn)有法律規(guī)定，建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)。由于城市生活成本較大，對于參與復(fù)墾的農(nóng)民，因戶籍制度的限制，其也無法納入城市的社會保障體系。因此，筆者建議，在未來地票交易制度向全國推廣時，國家應(yīng)修改現(xiàn)行法律關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定，即允許參與復(fù)墾的農(nóng)戶在擬建設(shè)的農(nóng)村集中居住區(qū)再次申請宅基地。當(dāng)然，政府也應(yīng)大力建設(shè)供自愿進(jìn)入城市生活的復(fù)墾農(nóng)民居住的廉租房和公租房等保障性住房。
　　5.發(fā)展適合集中居住區(qū)的其他產(chǎn)業(yè)，對復(fù)墾土地進(jìn)行公司規(guī)?；?jīng)營，完善農(nóng)業(yè)保險制度。復(fù)墾農(nóng)民搬遷至集中居住區(qū)居住后，由于復(fù)墾土地大多離居住區(qū)距離較遠(yuǎn)，加上目前許多農(nóng)村都已是“空心村”，年老的農(nóng)民已無力耕種遠(yuǎn)距離的耕地。因此，筆者建議，因地制宜，大力發(fā)展集中居住區(qū)的其他創(chuàng)收產(chǎn)業(yè)。對于經(jīng)過復(fù)墾成片的耕地，可以雇傭?qū)I(yè)的土地公司，進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營。同時，大力推行農(nóng)業(yè)保險制度，多方共同促進(jìn)復(fù)墾農(nóng)民增收。
　　（二）在地票交易階段，筆者提出以下法律保障措施
　　1.依法規(guī)定重慶市農(nóng)村土地交易所應(yīng)建立農(nóng)民個人賬戶，保障農(nóng)民合法權(quán)益。農(nóng)村土地交易所應(yīng)建立完善的登記系統(tǒng)，建立農(nóng)民個人地票賬戶，允許農(nóng)民以個人身份參與地票拍賣，賦予農(nóng)民個人在地票交易中的話語權(quán)。
　　2.將地票證券化，減少因打包交易而帶來的不公平。根據(jù)重慶市現(xiàn)行交易規(guī)則，不同的打包方式使地票產(chǎn)生不同的交易價格。人為控制可能造成地票交易的不公平。筆者建議，在農(nóng)村土地交易所，將同批地票證券化，即將同期地票整體打包，依照合理的標(biāo)準(zhǔn)，分成若干份進(jìn)行招拍掛，最終形成交易總額。最后，將交易總額在復(fù)墾農(nóng)民間依照地票數(shù)量進(jìn)行分配，在一定程度上減少不公平。
　?。ㄈ┰诘仄笔褂煤褪找娣峙潆A段，筆者提出以下建議
　　1.增大地票對開發(fā)商等市場主體的吸引力。一方面，應(yīng)依法規(guī)定地票購買者選地申請建設(shè)的獲準(zhǔn)權(quán)。地票購買者在選擇建設(shè)地塊后，除非存在法定的禁止情形，政府必須準(zhǔn)許其地票在此落地。另一方面，應(yīng)在農(nóng)村土地交易所開放地票交易二級市場，允許地票購買者通過買賣、質(zhì)押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
　　2.依法規(guī)范地票收益的分配，保障土地增值利益的公平分享。在農(nóng)村土地交易所建立農(nóng)民個人地票賬戶的同時，也應(yīng)建立農(nóng)民個人的資金賬戶。對于應(yīng)分配給農(nóng)民個人的資金，必須通過托收銀行和交易中心直接劃撥到此賬戶，防止其他主體截留。在復(fù)墾成本認(rèn)定方面，改變政府單方面決定的現(xiàn)狀，應(yīng)根據(jù)評估機構(gòu)的評估報告，全額補償給農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。如果存在雇傭土地公司情形，也僅依照合同，由雇主（農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）進(jìn)行支付，土地公司本身不再參與收益分配。同時，改變重慶市現(xiàn)行做法，不再用剩余收益建立耕地保護(hù)基金，應(yīng)全額補償給產(chǎn)權(quán)人。
　　3.依法確立土地發(fā)展權(quán)主體，合理分配土地發(fā)展權(quán)收益。由于地票購買者的指標(biāo)落地，會造成被征地農(nóng)民“失地問題”的產(chǎn)生。傳統(tǒng)獲取使用權(quán)的方式是通過征收，相比于高額的城市生活費用，對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)過低，也容易引發(fā)拆遷沖突，不利于社會和諧。筆者建議，應(yīng)依法確定被征地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)收益分配主體的法律地位，參與征地交易所得的分配。在地票擬落地處的土地產(chǎn)權(quán)人通過與開發(fā)商平等協(xié)商的基礎(chǔ)上完成交易，避開征收環(huán)節(jié)。協(xié)商成功后，將土地改變用途。對于新增的建設(shè)用地的交易所得，政府對開發(fā)商進(jìn)行一定的補償，具體數(shù)額應(yīng)根據(jù)交易所得的百分比。當(dāng)然，為了防止收益低于新增建設(shè)用地使用費，政府也應(yīng)依法制定交易的最低保護(hù)價。改“征收”為“協(xié)商”，也避開了現(xiàn)行法律關(guān)于征收必須出于公益目的的限制。
　　（四）在地票落地階段，應(yīng)依法規(guī)范地票使用年限
　　開放地票交易二級市場容易造成地票囤積、炒作現(xiàn)象的出現(xiàn)，筆者在此建議，應(yīng)依法規(guī)范地票使用年限，可以積極推行的現(xiàn)行規(guī)定，規(guī)定地票兩年內(nèi)必須落地。但在未落地地票回收時，為了促進(jìn)地票交易的進(jìn)行，應(yīng)改變重慶市的現(xiàn)行規(guī)定。筆者建議，在回收時，除全額支付所購價款外，還應(yīng)依銀行同期貸款利率支付利息，以此增大企業(yè)購買地票的積極性。
　　三、小結(jié)
　　重慶市作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)，近些年來，其創(chuàng)新性推出了包含地票、微型企業(yè)等在內(nèi)的一系列制度。地票交易制度，因其運行過程中會涉及包含農(nóng)民在內(nèi)的多方主體利益，特別是涉及到了農(nóng)民居住權(quán)等問題，因此，在其推行中一定要注意改革的階段性。以若干縣域為試點，在制度完善后逐步推廣。在地票交易制度推行中，特別需要關(guān)注的是處于弱勢地位的農(nóng)民，保障其合法權(quán)益應(yīng)是地票交易制度設(shè)計中的首要問題。同時，國家應(yīng)適度干預(yù)地票交易，在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，逐步推動全國統(tǒng)一的地票交易市場的建立，使地票交易制度成為全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的配套制度。
　　基金項目：本文系2011年西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計劃資助項目，項目編號：2011XZYJS178。
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　　（作者簡介：李瑞雪（1987.2-），西南政法大學(xué)2010級經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生