商業(yè)性資金參與工礦棚戶區(qū)改造的三種途徑

　　在各類安居工程或保障房建設(shè)中，工礦棚戶區(qū)改造是最不適于商業(yè)性開發(fā)的一類。在絕大多數(shù)這類棚戶區(qū)改造中，商業(yè)主導(dǎo)的路子基本上行不通，政府主導(dǎo)改造因而成為主流選項(xiàng)。在財(cái)政和政策性金融資源不足或難以大幅投入的條件下，有效策略是政府主導(dǎo)，即建立適當(dāng)?shù)恼呒?lì)環(huán)境引導(dǎo)商業(yè)性資金參與到棚戶區(qū)改造中。在適當(dāng)?shù)恼呒?lì)下，商業(yè)性資金參與棚戶區(qū)改造的模式有三種：一是信貸參與；二是參與企業(yè)自籌；三是債券融資。以下結(jié)合遼寧省棚戶區(qū)改造案例進(jìn)行具體分析。
　　政策激勵(lì)下的信貸參與
　　所謂適當(dāng)政策激勵(lì)下的信貸參與，簡(jiǎn)而言之就是如果一種政策設(shè)計(jì)可以彌補(bǔ)棚戶區(qū)改造中的信用缺陷，有效降低商業(yè)信貸參與的風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)信貸就會(huì)有足夠的激勵(lì)對(duì)棚戶區(qū)改造提供信用支持。
　　工礦棚戶區(qū)改造中的信用缺陷首先源自其作為保障房的一些特點(diǎn)所引致的信用風(fēng)險(xiǎn)因素。主要表現(xiàn)在建設(shè)、配售和消費(fèi)三方面。其中在建設(shè)、配售環(huán)節(jié)主要風(fēng)險(xiǎn)因素包括：保障房缺乏商品房的預(yù)售制，而且建成后在配置環(huán)節(jié)滯留時(shí)間過長(zhǎng)，相當(dāng)一段時(shí)間不能轉(zhuǎn)換為有效需求；配套資金能否及時(shí)到位存在不確定性；配套工程能否及時(shí)配建存在不確定性；保障房位置距中心區(qū)過于偏遠(yuǎn)，或質(zhì)量存在隱患，給居住者帶來各方面的不便，影響到認(rèn)購，導(dǎo)致已經(jīng)建成的保障房遲遲分配不下去；商品房配建保障房項(xiàng)目中存在信貸資金挪騰。所有這些問題導(dǎo)致，保障房建設(shè)不能及時(shí)有效回籠資金，相關(guān)的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款因此暴露于風(fēng)險(xiǎn)之中。在消費(fèi)融資環(huán)節(jié)的信用風(fēng)險(xiǎn)則主要表現(xiàn)在：由于保障對(duì)象一般收入水平低，IHSdS2zUM1fFzzWncENVWC1zpc/fgZeBmVT1kcqSQns=信用償付能力缺乏，其中多數(shù)人基本沒有信用記錄，因而這部分人群基本不具備信貸條件，商業(yè)性信貸參與支持保障房消費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)大，拖欠和違約的概率高。
　　作為保障房中商業(yè)開發(fā)價(jià)值最低的工礦棚戶區(qū)，其信用缺陷則更為突出。如以筆者調(diào)查，遼寧省工礦棚戶區(qū)在這方面的突出信用問題表現(xiàn)在：其一，工礦棚戶區(qū)的地理位置普遍處于偏遠(yuǎn)地帶，空間劣勢(shì)尤為明顯，商業(yè)開發(fā)價(jià)值幾近為零；其二，棚戶區(qū)改造后的住房中的絕大部分是免費(fèi)分配給原棚戶區(qū)居民，幾乎無法通過出售所建房屋償付信用貸款，棚戶區(qū)改造在經(jīng)濟(jì)上連成本都收不回，更不用說收益。由此，商業(yè)性資金參與支持工礦棚戶區(qū)改造，面臨較大的信用障礙。
　　由此，激勵(lì)商業(yè)信貸參與支持工礦棚戶區(qū)改造的關(guān)鍵是對(duì)棚戶區(qū)改造中的信用缺陷進(jìn)行信用增級(jí)，并使其信用滿足商業(yè)性信貸的基本條件。顯然，商業(yè)機(jī)構(gòu)是不會(huì)涉足該領(lǐng)域，政府機(jī)構(gòu)必須擔(dān)此職責(zé)。具體的政策選項(xiàng)有：⑴提供一定比例的財(cái)政投入，這就如同在商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)中要求房地產(chǎn)企業(yè)在尋求商業(yè)信貸以前，先持有一定比例的自有資金，這樣才能撬動(dòng)相應(yīng)比例的商業(yè)貸款。如果房地產(chǎn)企業(yè)遭遇損失，首先傷及的是自有資金，然后才是商業(yè)貸款，就此而言，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的自有資金事實(shí)上起了對(duì)商業(yè)貸款增信的作用。財(cái)政投入發(fā)揮的作用與此類似。⑵財(cái)政擔(dān)保＋政府融資平臺(tái)專項(xiàng)貸款。盡管2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》制止地方政府以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接或間接形式，為融資平臺(tái)公司的融資行為提供擔(dān)保，但其他相關(guān)文件（如發(fā)改委2011年6月《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》）實(shí)際上對(duì)用于保障房建設(shè)的政府融資平臺(tái)的融資行為網(wǎng)開一面，相應(yīng)的地方政府財(cái)政擔(dān)保此類信用就必須作為保留選項(xiàng)。就棚戶區(qū)改造而言，“財(cái)政擔(dān)保＋政府融資平臺(tái)專項(xiàng)貸款”即棚戶區(qū)改造所需的商業(yè)資金在提供財(cái)政擔(dān)保、并作出明確償付規(guī)劃的條件下，由地方政府融資平臺(tái)向商業(yè)銀行申請(qǐng)專項(xiàng)用于棚戶區(qū)改造的貸款，此貸款賬戶單立且?？顚Ｓ?。此設(shè)計(jì)就如同房地產(chǎn)商具有了一定比例的自有資金后，在向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款時(shí)仍然需要將相關(guān)土地作抵押，同時(shí)以房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入作為償付來源。所不同的是，由于工礦棚戶區(qū)改造幾乎沒有經(jīng)濟(jì)回報(bào)，相應(yīng)的商業(yè)貸款不可能用棚戶區(qū)改造收入作為償付來源，而是以政府的其他收入，諸如土地出讓凈收益、一般預(yù)算財(cái)政收入等作為償付來源。⑶政策性金融擔(dān)保＋政府融資平臺(tái)專項(xiàng)貸款。此設(shè)計(jì)與⑵的不同之處在于，對(duì)棚戶區(qū)改造之商業(yè)性貸款的增信不是依靠財(cái)政擔(dān)保而是通過政府設(shè)立政策性增信機(jī)構(gòu)，如政策性擔(dān)?；?、政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等對(duì)工礦棚戶區(qū)改造的商業(yè)性貸款進(jìn)行擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)。政策性增新機(jī)構(gòu)可單立，也可借助已有的國有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分設(shè)此類業(yè)務(wù)以擔(dān)此任。以上三個(gè)政策選項(xiàng)各有特點(diǎn)，選項(xiàng)⑴的優(yōu)點(diǎn)在于政府直接投入資金，不足在于無法全面覆蓋商業(yè)資金風(fēng)險(xiǎn)。選項(xiàng)⑵和⑶雖能覆蓋商業(yè)性資金的風(fēng)險(xiǎn)但由于回報(bào)率低，不一定能足額籌集所需資金。三個(gè)選項(xiàng)之間的選擇性組合是一種更優(yōu)的政策安排，顯然，無論是⑴＋⑵組合還是⑴＋⑶組合均能形成有效的政策激勵(lì)，促成商業(yè)性信貸對(duì)工礦棚戶區(qū)改造的支持。
　　據(jù)筆者調(diào)查，遼寧省工礦棚戶區(qū)改造中的大部分政策組合表現(xiàn)為⑴＋⑵。首先，在2005～2011年的棚戶區(qū)改造中，借助于中央財(cái)政、省級(jí)和地市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政投入規(guī)模在總資金來源中的占比達(dá)到約30%，該比例與國內(nèi)銀行對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)企業(yè)申請(qǐng)商業(yè)信貸所要求的自有資金比較接近；其次，綜合遼寧省及其各地市提供的數(shù)據(jù)資料，遼寧省工礦棚戶區(qū)改造中使用了相當(dāng)數(shù)量的商業(yè)性貸款，這些貸款實(shí)際上用財(cái)政收入作擔(dān)保，同時(shí)將土地轉(zhuǎn)讓金、財(cái)政收入作為還款來源（見表1）。
　　結(jié)合遼寧省的實(shí)踐，政策激勵(lì)下的信貸參與模式的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，商業(yè)信貸的參與以一定比例的財(cái)政投入和具有一級(jí)信用的政府財(cái)政擔(dān)保的增信為基礎(chǔ)，并以財(cái)政收入和土地出讓金作為主要的償付資金來源，基本上無信用損失之憂。因而該模式對(duì)商業(yè)信貸的激勵(lì)較為充分。第二，由政府融資平臺(tái)作為專項(xiàng)貸款項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作，?？顚Ｓ茫⒔柚鷩?yán)格的規(guī)范和流程劃撥使用，避免了可能的挪用和濫用，也隔離了融資平臺(tái)其他債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。不足之處在于：由于財(cái)政既扮演擔(dān)保又負(fù)有直接還款責(zé)任，難免存在財(cái)政壓力，事實(shí)上遼寧省的個(gè)別地市已經(jīng)出現(xiàn)延遲還款問題；在房地產(chǎn)業(yè)遭遇緊縮的宏觀環(huán)境條件下，政府土地出讓收入可能出現(xiàn)大幅收縮，從而對(duì)按期信貸償付形成潛在風(fēng)險(xiǎn)。以筆者掌握的資料，遼寧省下轄部分地市在對(duì)信用貸款的償付安排上存在對(duì)土地收益的較強(qiáng)依賴，在目前國家持續(xù)緊縮的房地產(chǎn)政策背景下，這樣的安排難免釀成相應(yīng)的償付風(fēng)險(xiǎn)。
　　政策激勵(lì)下的參與企業(yè)自籌
　　適當(dāng)政策激勵(lì)的另一個(gè)方向即促成商業(yè)企業(yè)參與工礦棚戶區(qū)改造，并且參與企業(yè)自籌解決資金來源問題。如同適當(dāng)政策激勵(lì)下的商業(yè)信貸參與一樣，政府要實(shí)現(xiàn)激勵(lì)商業(yè)企業(yè)參與工礦棚戶區(qū)改造的目標(biāo)，焦點(diǎn)在于通過適當(dāng)?shù)恼咴O(shè)計(jì)使得房地產(chǎn)企業(yè)可以平衡參與棚戶區(qū)改造所受的經(jīng)濟(jì)損失，甚至還可以獲得一定的正收益。
　　這樣一種思路相對(duì)于前述商業(yè)信貸參與思路，似乎更容易理解。這實(shí)際上類似于流行的商業(yè)開發(fā)中配建保障房的模式，該模式無論是從國際經(jīng)驗(yàn)還是國內(nèi)實(shí)踐的角度均已有大量案例可查。不同之處主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)：其一是商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)配建安居房的案例，在空間上表現(xiàn)為同一個(gè)開發(fā)或建設(shè)區(qū)域，在項(xiàng)目運(yùn)作上也屬于同一項(xiàng)目。但就工礦棚戶區(qū)改造而言，由于工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目幾無商業(yè)價(jià)值，不可能在棚戶區(qū)改造中的同一區(qū)域內(nèi)進(jìn)行商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)，因而也就不可能在同一區(qū)域內(nèi)將商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)和棚戶區(qū)改造組合為一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作。其二是一般的保障房建設(shè)，在正常情況下至少可以回收建設(shè)成本，甚至略有盈利，但工礦棚戶區(qū)改造因其特有的住房分配方式導(dǎo)致無法收回成本，更談不上盈利。基于此兩點(diǎn)差異，套用已有的商業(yè)開發(fā)中配建安居房的經(jīng)驗(yàn)將無法操作。
　　一種變通的辦法是，對(duì)項(xiàng)目和空間進(jìn)行分離，即通過其他空間內(nèi)的其他項(xiàng)目的商業(yè)開發(fā)及其收益來覆蓋參與工礦棚戶區(qū)改造所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，甚至還有額外剩余性收益。此法表現(xiàn)在政策思路上：一是在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，通過一定比例的財(cái)政資金投入和一系列政策減免的方式盡最大限度降低參與企業(yè)的成本支出，財(cái)政投入的比例依據(jù)具體項(xiàng)目和參與企業(yè)的實(shí)力而定，政策減免的范圍包括土地出讓金減免、管理稅費(fèi)減免等。二是對(duì)參與棚戶區(qū)改造的房地產(chǎn)企業(yè)給予在商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目上的優(yōu)惠政策，具體可包括兩方面。首先是在政府投資的開發(fā)項(xiàng)目中，參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)在同樣的競(jìng)標(biāo)條件下優(yōu)先獲得中標(biāo)機(jī)會(huì)；在多企業(yè)同時(shí)中標(biāo)并共同參與政府投資的建設(shè)項(xiàng)目條件下，參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)獲得更大的承建份額。其次是對(duì)于商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，政府借助其獨(dú)有的土地一級(jí)轉(zhuǎn)讓權(quán)，在綜合競(jìng)標(biāo)條件中，將參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目作為一個(gè)重要因子并賦予較高權(quán)重。
　　遼寧省的部分棚戶區(qū)改造中的部分項(xiàng)目運(yùn)用的就是此種方法。以筆者所掌握的資料，參與棚戶區(qū)改造的企業(yè)都有機(jī)會(huì)獲得政府投資的建設(shè)項(xiàng)目或者在商業(yè)房地產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)中勝出。至于究竟需要多大規(guī)模的商業(yè)房地產(chǎn)項(xiàng)目才能平衡其在棚戶區(qū)改造中的成本支出，遼寧省住建廳提供了一個(gè)頗有價(jià)值的測(cè)算方法。該方法假定所有的棚戶區(qū)改造都采用此類模式，由此測(cè)算的規(guī)模大約是棚戶區(qū)改造面積的3.4倍，即每參與1平方米棚戶區(qū)改造的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或建筑企業(yè)需要獲得3.4平方米的商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)或承建項(xiàng)目才能覆蓋其在棚戶區(qū)改造中所支出的成本。
　　結(jié)合遼寧省的實(shí)踐，“政策激勵(lì)下的參與企業(yè)自籌”模式的優(yōu)點(diǎn)在于，政策留給商業(yè)企業(yè)的優(yōu)惠空間大，商業(yè)企業(yè)參與棚戶區(qū)改造的動(dòng)力較為充分，可有效促動(dòng)商業(yè)企業(yè)積極參與到棚戶區(qū)改造中，從而在有限的財(cái)政條件下，最大化實(shí)現(xiàn)安居工程的目標(biāo)。不足之處在于，在房地產(chǎn)業(yè)下行周期中，由于商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)和建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)加大，商業(yè)企業(yè)的收益預(yù)期下降，參與棚戶區(qū)改造的動(dòng)力相應(yīng)弱化。
　　政策激勵(lì)下的債券融資
　　適當(dāng)政策激勵(lì)的第三個(gè)方向即促成棚戶區(qū)改造通過債券融資途徑獲得資金。此種路徑也是包括前述發(fā)改委通知性文件所允許的，所不同的是發(fā)改委通知只是允許“進(jìn)行規(guī)范后繼續(xù)保留的投融資平臺(tái)公司申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券，募集資金應(yīng)優(yōu)先用于各地保障性住房建設(shè)”，還允許“符合條件的地方政府投融資平臺(tái)公司和其他企業(yè)，通過發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行保障性住房項(xiàng)目融資”，但并沒有明確提出發(fā)行專項(xiàng)用于保障房建設(shè)的專項(xiàng)債券。這樣的規(guī)定難免會(huì)給政府融資平臺(tái)留下違規(guī)空間，即挪用以保障房建設(shè)名義籌集的資金到其他盈利性項(xiàng)目，因此專項(xiàng)債券應(yīng)該是一種更優(yōu)的選項(xiàng)。
　　就工礦棚戶區(qū)而言，具體運(yùn)作思路是地方政府融資平臺(tái)依靠政府信用向社會(huì)發(fā)行專項(xiàng)用于工礦棚戶區(qū)改造的債券，債權(quán)償付由財(cái)政擔(dān)保。此即所謂“財(cái)政擔(dān)保＋債券融資”模式，與“財(cái)政擔(dān)保＋政府融資平臺(tái)專項(xiàng)貸款”模式相比，該模式間的主要優(yōu)點(diǎn)：一是融資成本低，原因則是該類債券以政府信用為背景，其價(jià)格高于存款利息但低于貸款利息；二是資金募集范圍大，即向企業(yè)、政府和居民個(gè)人公開直接募集，從而以市場(chǎng)化的方式有效動(dòng)員社會(huì)資金參與工礦棚戶區(qū)改造。不足之處在于，在金融資產(chǎn)市場(chǎng)日益多元化的條件下，盡管此類專項(xiàng)債券收益高于存款收益，但由于存款利息已從2008年10月9日期免征所得稅，而依據(jù)目前已有的法律法規(guī)文件，此類專項(xiàng)債券的利息所得稅難免，所以其相對(duì)于存款利息的比較收益是否足以吸引社會(huì)資金參與，具有一定的不確定性。因此，有效利用該模式還需要國家出臺(tái)相關(guān)的政策文件，對(duì)專項(xiàng)用于包括工礦棚戶區(qū)改造在內(nèi)的保障房建設(shè)的債券融資免征投資者利息所得稅。
　　就遼寧省的棚戶區(qū)改造而言，在筆者的調(diào)查中還沒有見到債券融資的案例，主要原因應(yīng)該是，在2005～2008年大規(guī)模棚戶區(qū)改造期間，國家尚無相關(guān)的政策環(huán)境，事實(shí)上國家政策層面嘗試保障房建設(shè)的債券融資模式只是近兩年的事情。另外一個(gè)原因可能是遼寧省有效借助前兩種融資模式籌集到了棚戶區(qū)改造所需資金。但棚戶區(qū)改造不僅僅是住房改造問題，更重要的是棚戶區(qū)居民各方面生活條件全面改善的問題。參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，低收入居民社區(qū)居住條件改善后，為進(jìn)一步提升社區(qū)居民的生活水平，不少案例是通過發(fā)行各類具有地方政府信用背景的債券，例如美國的產(chǎn)業(yè)收入債券和稅收增額融資、英國的城市發(fā)展基金等。因此，債券融資是工礦棚戶區(qū)可持續(xù)改造不可或缺的資金募集途徑。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊缈圃贺?cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 中國社科院金融