中小學(xué)教輔應(yīng)由誰來發(fā)行？

　　當(dāng)前，除一些可能要推遲到從明年用書開始按照四部委文件精神規(guī)范管理教輔的省份外，已經(jīng)執(zhí)行教輔新政的省份的評審及選用工作接近尾聲。一個突出的問題更加尖銳地擺在教輔出版與發(fā)行機構(gòu)面前，這就是——按照國家政策規(guī)定，教育行政部門推薦的教輔到底應(yīng)該由誰來發(fā)行?
　　先看政府明文規(guī)定。從去年開始的新一輪教輔規(guī)范行動中，一共出臺了三個國家級重要文件，即2011年8月16日下發(fā)的《新聞出版總署關(guān)于進一步加強中小學(xué)教輔材料出版發(fā)行管理的通知》(新出政發(fā)(2011)12號)，2012年2月8日下發(fā)的《教育部、新聞出版總署、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院糾風(fēng)辦關(guān)于加強中小學(xué)教輔材料使用管理工作的通知》(教基二[2012]1號)，2012年4月19日下發(fā)的《國家發(fā)展改革委、新聞出版總署、教育部關(guān)于加強中小學(xué)教輔材料價格監(jiān)管的通知》(發(fā)改價格[2012]975號)。
　　顯然，這三個文件分別是側(cè)重從出版與發(fā)行、評議與選用、定價與收費等三個方面作出的規(guī)定。
　　關(guān)于發(fā)行行為，主要由新出政發(fā)[2011]12號文件來規(guī)定：“中小學(xué)教輔材料必須由新聞出版行政主管部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)的發(fā)行企業(yè)發(fā)行，任何部門、單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)一律不得從事中小學(xué)教輔材料的發(fā)行活動?！瓘氖轮行W(xué)教輔材料發(fā)行業(yè)務(wù)的企業(yè)必須從依法設(shè)立的出版發(fā)行單位進貨，并依法簽訂供銷合同?！瓏澜霭姘l(fā)行單位委托不具有發(fā)行資質(zhì)的部門、單位和個人代理發(fā)行銷售中小學(xué)教輔材料”。從這個文件來看，意思是發(fā)行企業(yè)以外的任何部門、單位和個人不得發(fā)行教輔；而只要是經(jīng)過批準(zhǔn)的發(fā)行企業(yè)，都可以發(fā)行教輔。
　　教基二[2012]1號文件對教輔的發(fā)行主體資質(zhì)未做任何規(guī)定。
　　發(fā)改價格[2012]975號文件有這么一段話：“承擔(dān)各省評議公告教輔材料發(fā)行的單位，應(yīng)具備中小學(xué)教材發(fā)行資質(zhì)。各省評議公告的教輔材料發(fā)行費用標(biāo)準(zhǔn)不得高于35％?！痹谶@文件里，有了比新聞出版總署文件更加嚴格的關(guān)于評議公告類教輔的發(fā)行資質(zhì)的規(guī)定。
　　不難看出，新出政發(fā)[2011]12號與發(fā)改價格[2012]975號這兩個文件在教輔發(fā)行資質(zhì)問題上還是有很大不一致的。前者規(guī)定，只要是經(jīng)過批準(zhǔn)的發(fā)行企業(yè)，都可以發(fā)行教輔。后者卻把教輔中的評議公告類的發(fā)行主體單獨提出來，對其發(fā)行資質(zhì)做了嚴格的限制，即“應(yīng)具備中小學(xué)教材發(fā)行資質(zhì)”。前者從寬，后者從嚴。
　　那么到底該按照哪一個來執(zhí)行呢?本人認為，按照發(fā)改價格[2012]975號文件執(zhí)行未必好，按照新出政發(fā)[2011]12號文件執(zhí)行不能算錯。政府文件相沖突的后果應(yīng)該由制定部門來承擔(dān)，而不是相關(guān)企業(yè)。再則，從常理來看，教輔是教輔，教材是教材(在有的語境中，教輔與教科書才是一組相對概念，而教材則包含了教輔和教科書，這是廣義的教材含義。此種另當(dāng)別論)，一直以來其各自的發(fā)行資質(zhì)無論是政策層面還是實踐層面都區(qū)別得非常清楚，為什么明明是教輔卻要按照教材的資質(zhì)來要求渠道商呢?況且，一般來說，做好純市場類教輔(即非評議公告類教輔)的發(fā)行工作往往比做好評議公告類教輔的發(fā)行工作要求更高，因為其品種更豐富、市場更分散、配送更麻煩、調(diào)劑更頻繁、收款更困難，那么我們還有什么理由對更簡單的發(fā)行工作的主體限制在一個似乎要求更高的狹小范圍呢?這個理由顯然是難以成立的。
　　如果我們退后一步，姑且按照從嚴的路子繼續(xù)往下深究，那么問題又出來了：何謂“中小學(xué)教材發(fā)行資質(zhì)”呢?
　　為了解答這個問題，本人查遍了能夠見到的相關(guān)文件和資料，遺憾地發(fā)現(xiàn)，迄今為止政府主管部門還沒有給出一個明確的說法或具體的認定。但是，綜合下述文件，卻足以幫助我們解決這個問題：新聞出版總署和中華人民共和國商務(wù)部于2011年3月25日公布的《出版物市場管理規(guī)定》，國務(wù)院于2001年6月4日轉(zhuǎn)發(fā)體改辦、國家計委、教育部、新聞出版總署的《關(guān)于降低中小學(xué)教材價格深化教材管理體制改革的意見》，國家發(fā)展改革委、新聞出版總署、教育部于2005年6月22日公布的《中小學(xué)教材發(fā)行招標(biāo)投標(biāo)試點實施辦法》。
　　《出版物市場管理規(guī)定》(以下簡稱“《規(guī)定》”)第二十九條：“中學(xué)小學(xué)教科書發(fā)行單位應(yīng)當(dāng)具有適應(yīng)教科書發(fā)行業(yè)務(wù)需要的資金、組織機構(gòu)和人員等條件，并取得新聞出版總署批準(zhǔn)的教科書發(fā)行資質(zhì)?！渌魏螁挝换蛘邆€人不得從事中學(xué)小學(xué)教科書的發(fā)行業(yè)務(wù)?！边@里有一個重要信息，即教科書發(fā)行資質(zhì)是由新聞出版總署負責(zé)批準(zhǔn)的。《關(guān)于降低中小學(xué)教材價格深化教材管理體制改革的意見》(以下簡稱“《意見》”)第四條第二款也指出：“教材出版發(fā)行機構(gòu)的資質(zhì)由新聞出版總署確認。”并且該款還寫道：“本著保證質(zhì)量、公平競爭、降低成本的原則，引入新華書店以外的發(fā)行機構(gòu)參與教材的發(fā)行?！倍懊嬲f過，迄今為止政府主管部門還沒有給出一個具體的認定，即沒有一一明確到全國哪些單位具有教材發(fā)行資質(zhì)。那么再看《中小學(xué)教材發(fā)行招標(biāo)投標(biāo)試點實施辦法》(以下簡稱“《辦法》”)?！掇k法》第十七條：“投標(biāo)人是全部試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)響應(yīng)中小學(xué)教材發(fā)行招標(biāo)、參加投標(biāo)競爭的主營圖書、報紙或期刊發(fā)行且具有總發(fā)行資格的獨立企業(yè)法人?！钡谑藯l：“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)具備下列資質(zhì)條件：(一)在試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)注冊，主營圖書、報紙或期刊發(fā)行且具有總發(fā)行資格的獨立企業(yè)法人……”眾所周知，圖書等出版物發(fā)行，包括總發(fā)行、批發(fā)、零售以及出租、展銷等活動。只有其中總發(fā)行資質(zhì)的審批權(quán)在新聞出版總署，其他發(fā)行資質(zhì)審批權(quán)均在省或省以下新聞出版管理部門。
　　從上述三個文件可以看出，教材發(fā)行資質(zhì)就是取得總發(fā)行權(quán)資格，或者說教材發(fā)行資質(zhì)的核心要素是取得總發(fā)行權(quán)資格。
　　那么，到目前為止，我國哪些單位具有出版物總發(fā)行權(quán)資質(zhì)呢?主要包括了這幾類：所有出版社(他們對于本社出版物具有總發(fā)行權(quán))；各省級發(fā)行集團(省新華書店)，各省級郵政局；以民營企業(yè)為主體的含少量新華書店和郵政局以外國有企業(yè)的發(fā)行單位(這類單位2012年在新聞出版總署年檢的數(shù)據(jù)為39家)。也就是說，在有與上述文件規(guī)定不一致的新的政策出臺之前，這些單位均具有教材發(fā)行資質(zhì)，均可以開展評議公告類教輔的發(fā)行業(yè)務(wù)。
　　現(xiàn)在有些發(fā)行單位在各種媒體上宣傳，以及向各級教育行政部門灌輸，認為只有在2005年前后在教材發(fā)行招投標(biāo)試點競標(biāo)時中標(biāo)的單位才有資格發(fā)行評議公告類教輔，因為他們是中標(biāo)單位。其實這種觀點是不能成立的。第一，這次教輔新政的所有政府文件都沒有規(guī)定評議公告類教輔的發(fā)行權(quán)需要通過競標(biāo)來取得；第二，《辦法》和與《辦法》同時公布的《中小學(xué)教材發(fā)行招標(biāo)投標(biāo)試點實施方案》(以下簡稱“《方案》”)均規(guī)定，中標(biāo)人所取得的教材發(fā)行權(quán)為期兩年，2005年前后所有中標(biāo)期限均早已過期；第三，我國中小學(xué)教材發(fā)行招投標(biāo)已于2008年全部停止實行。
　　有的單位又宣傳說，本省范圍內(nèi)只有自己一家具有教材發(fā)行資質(zhì)，本省的全部評議公告類教輔均只能由他一家來發(fā)行。其實這也是錯誤的?？偘l(fā)行權(quán)資質(zhì)系由新聞出版總署批準(zhǔn)，在全國范圍內(nèi)均為有效。而且這一點從《辦法》和《方案》關(guān)于招標(biāo)對象的范圍、投標(biāo)人的最低數(shù)量等規(guī)定中也可以得到證明：“中小學(xué)教材發(fā)行招標(biāo)面向全部試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)符合資質(zhì)的發(fā)行單位”，“投標(biāo)人少于三個，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)?！闭堊⒁狻叭俊倍?，由于這個《辦法》和《方案》是在招投標(biāo)試點期間制定的，所以說是“全部試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)”；照此邏輯，如果招投標(biāo)在全國推行，就不僅是“全部”，而一定是“全國”二字了。而且誠如某些單位所言，我國大多數(shù)省份具有總發(fā)行權(quán)的企業(yè)僅限于新華書店和郵政局兩家，而規(guī)定一個省份的投標(biāo)單位必須不能少于三家，否則就要重新招標(biāo)，那么第三家、第四家……第N家從哪里來，當(dāng)然是從外省(市、區(qū))來，從全國范圍來。其實，可否跨區(qū)域開展業(yè)務(wù)這既是一個專業(yè)問題，又是一個基本常識。好比江蘇的建筑公司到湖北修樓房，湖北的建筑公司到四川架橋梁，四川的建筑公司到海南鋪公路……我們都已司空見慣；只要你具有相應(yīng)的資質(zhì)。就有參與的機會。不僅如此，也許是鑒于具有總發(fā)行權(quán)的單位起點各異、實力懸殊，為了鼓勵新華書店以外的總發(fā)行權(quán)單位積極參與教材發(fā)行，《意見》甚至寫道：“教材的出版發(fā)行由符合教材出版發(fā)行資質(zhì)的出版發(fā)行機構(gòu)(或出版發(fā)行聯(lián)營機構(gòu))，在價格主管部門制定的價格范圍內(nèi)，在保證“課前到書，人手一冊”的前提下，通過競標(biāo)進行。”其中括號內(nèi)“或出版發(fā)行聯(lián)營機構(gòu)”寥寥數(shù)字，表達了政府部門打破行業(yè)壟斷、重塑市場主體的迫切愿望，實事求是的科學(xué)態(tài)度，以及對相對弱勢力量的人文關(guān)懷。這一表述告訴我們，有資質(zhì)但又相對弱勢、尤其難以企及外地業(yè)務(wù)的發(fā)行單位，不僅可以大膽走出去，而且還可以聯(lián)合自己注冊地以外的同行，以聯(lián)營的形式參與當(dāng)?shù)亟滩幕蛘咴u議公告類教輔的發(fā)行。
　　一個出版單位在某地區(qū)獲得評議公告的教輔到底由誰來發(fā)行，其實是出版者與發(fā)行者兩家之間的事情，是上下游兩家相互選擇的結(jié)果。出版商可以在全國范圍內(nèi)選擇具有資質(zhì)的、信譽良好的、滿足自己要求的發(fā)行商；具有資質(zhì)的發(fā)行商完全可以而且應(yīng)該抓住這次教輔新政的寶貴機遇，到全國范圍內(nèi)力所能及的區(qū)域去承攬評議公告類教輔的發(fā)行業(yè)務(wù)，在比團隊、比管理、比服務(wù)、比質(zhì)量、比速度等全面的競爭中提升自己的實力，從而實現(xiàn)企業(yè)的新跨越。我想，這也正是政府主管部門所倡導(dǎo)和企盼