美國(guó)政府資助中低收入家庭住房的途徑

美國(guó)住房金融體系是一個(gè)由初級(jí)市場(chǎng)（金融機(jī)構(gòu)初始放款市場(chǎng)）和二級(jí)市場(chǎng)（金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓債權(quán)促使資金流動(dòng)的市場(chǎng)）構(gòu)成且相互銜接的兩級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)住房金融擴(kuò)大居民的當(dāng)期購(gòu)買力，解決了住房貸款機(jī)構(gòu)流動(dòng)性差的問(wèn)題，促進(jìn)住房市場(chǎng)的發(fā)展和住房擁有率的提高。

盡管美國(guó)的住房金融體系比較完善，但是在最近10多年里，美國(guó)的住房自有率在65%-69%的范圍內(nèi)波動(dòng)，還有相當(dāng)比重的美國(guó)家庭租房住。從《住房法案》通過(guò)以來(lái)，美國(guó)政府采取各種途徑，為部分中低收入家庭提供住房保障。截至2009年，為資助全國(guó)的低收入家庭而建造、修繕了500多萬(wàn)戶住宅，同時(shí)為近200萬(wàn)戶低收入家庭提供租房券。

一、美國(guó)政府資助中低收入家庭住房的概況

從政府參與提供的住房狀況來(lái)看，截至2009年，將近有710萬(wàn)戶低收入家庭接受某種形式的房租補(bǔ)貼，約占住房總量的5.5%。表1報(bào)告了美國(guó)政府在2009年資助出租房的信息，作為最大的補(bǔ)助項(xiàng)目，租房券提供了220萬(wàn)套廉價(jià)出租房。聯(lián)邦政府資助開發(fā)的私有出租房是排名第二的補(bǔ)助項(xiàng)目，提供了180萬(wàn)套廉價(jià)住房。公共住房排名第三，提供了120萬(wàn)套廉價(jià)出租房。剩下的190萬(wàn)套廉價(jià)出租房是由低收入住房稅收補(bǔ)貼（Low-Income Housing Tax Credit，簡(jiǎn)稱為L(zhǎng)IHTC）、免稅多戶住房債券和HOME項(xiàng)目資助。絕大多數(shù)受資助的住房獲得多種補(bǔ)助渠道。比如，低收入家庭補(bǔ)貼幫助開發(fā)了超過(guò)120萬(wàn)套的廉價(jià)出租房，超過(guò)公共住房的總數(shù)，而這些廉價(jià)出租房中超過(guò)1/4的同時(shí)接受免稅債券的資助，還有其他一些住房接受了HOME的資助。

數(shù)據(jù)來(lái)源：Housing Policy in the United States.

從租房家庭的住房支出占家庭總收入的比重來(lái)看，最近30年，住房支出占家庭總收入的比重基本上穩(wěn)定在30%以下，2001年的住房支出占總收入的比重僅為25%，是近30年的最低值，而2009年達(dá)到33.3%，是近30年的最高值（見圖1）。

數(shù)據(jù)來(lái)源：The State of the Nation’s Housing report 2010.

二、美國(guó)政府資助中低收入家庭住房的途徑

為解決中低收入家庭住房問(wèn)題，美國(guó)政府采取的途徑有：提供公共住房；聯(lián)邦政府資助私有營(yíng)利機(jī)構(gòu)或者非營(yíng)利機(jī)構(gòu)開發(fā)私有出租房；向低收入家庭發(fā)放租房券，使得他們獲取私人住房市場(chǎng)的現(xiàn)有住房以及其他資助方式。

（一）公共住房

公共住房是美國(guó)最廣為人知、歷史最悠久的低收入住房資助項(xiàng)目。設(shè)立于1937年的《公共住房法》，是新政期間最后通過(guò)的立法之一。由于公共住房滿足了國(guó)家對(duì)廉價(jià)出租房的需求，同時(shí)公共住房在創(chuàng)造就業(yè)和清除貧民窟方面具有潛力，《公共住房法》歷經(jīng)多次修改，在多年后被議會(huì)通過(guò)。它的一個(gè)重點(diǎn)就是幫助沒(méi)有能力按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買或者租賃住房的家庭解決住房問(wèn)題。

從公共住房的發(fā)展歷程來(lái)看，公共住房項(xiàng)目起初的進(jìn)展緩慢，在第二次世界大戰(zhàn)中被中斷。1949年的《住房法》重新設(shè)立了該項(xiàng)目，同時(shí)承諾在接下來(lái)的6年里全國(guó)將建造81萬(wàn)單元的公共住房。這些單元很多被用來(lái)替代通過(guò)城市更新項(xiàng)目而摧毀的住房。直到1968年，全國(guó)才實(shí)現(xiàn)這個(gè)建設(shè)目標(biāo)，但是在戰(zhàn)后，公共住房的建設(shè)確實(shí)有很大提升。表2顯示，從項(xiàng)目設(shè)立到1980年代，按10年一次計(jì)算，每個(gè)10年里公共住房的建設(shè)量都比上一個(gè)10年有所增長(zhǎng)。從1970年代開始，更多的資源用于對(duì)現(xiàn)有公共住房的保護(hù)和再開發(fā)，而不是擴(kuò)大新建設(shè)。公共住房的數(shù)量在1994年達(dá)到了頂峰，為140萬(wàn)單元。隨后，就不斷減少，截至2008年，公共住房的數(shù)量是116萬(wàn)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：Housing Policy in the United States.

從公共住房的租戶選擇來(lái)看，起初，公共住房是針對(duì)貧窮的工薪家庭，他們處于收入階層的低端，因?yàn)椴豢煽匾蛩囟鄙僭谒接凶》渴袌?chǎng)上購(gòu)買住房的收入，被稱作“淹沒(méi)的中產(chǎn)階級(jí)”。二戰(zhàn)后，公共住房的租戶不斷減少，其原因一方面是，公共住房項(xiàng)目規(guī)定，當(dāng)租戶收入超過(guò)公共住房允許的最高收入時(shí)，租戶必須搬出公共住房；另一方面，聯(lián)邦住房管理局的房貸保險(xiǎn)使得低價(jià)住房自有率得到快速增長(zhǎng)，從而使得上百萬(wàn)工薪家庭能夠在郊區(qū)購(gòu)買價(jià)格適中的住房。其結(jié)果是，公共住房租戶的平均收入持續(xù)下降，1950年為全國(guó)平均收入的57%，1960年為41%，1970年為29%，到1990年中期不足20%。

從公共住房的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助來(lái)看，在最初的設(shè)計(jì)中，公共住房是由聯(lián)邦政府支付建設(shè)成本，由租戶負(fù)責(zé)支付工程的運(yùn)營(yíng)支出。地方住房管理局為公共住房工程的開發(fā)發(fā)行債券，債券的本息由美聯(lián)邦政府支付（在1980年代，公共住房的資金來(lái)源由發(fā)行債券轉(zhuǎn)變?yōu)檎畵芸睿?，維修和其他的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用由房租支付。但是，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的增長(zhǎng)最終超過(guò)了租戶的收入。一方面，通貨膨脹和公共住房隨著年歲的增加而不斷增加維修費(fèi)用，從而抬高運(yùn)營(yíng)費(fèi)用；另一方面，公共住房租戶的收入持續(xù)下降。起初，不顧住戶的實(shí)際支付能力，房租漲了起來(lái)，住戶常常需要為房租花費(fèi)其收入的40%。為了使房租避免攀升到與住戶收入相差太遠(yuǎn)，很多住房管理機(jī)構(gòu)停止了基本的修繕和維護(hù)。

19世紀(jì)60年代末70年代初，為了解決房租與住戶收入相差太遠(yuǎn)的問(wèn)題，議會(huì)通過(guò)一系列的公共住房修訂案，把公共住房房租的最大值界定為不超過(guò)住戶收入的25%（后來(lái)改為30%）。為了補(bǔ)償由于房租下降而不足以支付的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，修訂案設(shè)立新的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助來(lái)補(bǔ)貼房租收入，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助數(shù)額為運(yùn)營(yíng)良好的公共住房管理局在運(yùn)營(yíng)上花費(fèi)與其所能獲得的房租收入的差額。1969年的聯(lián)邦運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助為1490萬(wàn)美元，1979年上升到7.27億美元，1993年為25億美元，2003年達(dá)到35億美元，占公共住房管理局運(yùn)營(yíng)預(yù)算的一半。運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)助總量受議會(huì)每年能撥款的限制，議會(huì)的撥款基本上都沒(méi)有達(dá)到住房與城市發(fā)展部預(yù)測(cè)的水平。除了運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助外，公共住房管理局還可以使用20%的設(shè)施更新基金來(lái)支付運(yùn)營(yíng)花費(fèi)。

總體來(lái)看，用于公共住房運(yùn)營(yíng)的總資助額基本符合預(yù)測(cè)的需求量。但是，從結(jié)構(gòu)來(lái)看，資助水平與不同類型公共住房管理局的實(shí)際運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助需求并不完全對(duì)應(yīng)。大型公共住房管理局的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助應(yīng)該降低3個(gè)百分點(diǎn)，而小型公共住房管理局應(yīng)該增加10-19%（Byrne et al.，2003）。

（二）聯(lián)邦政府資助開發(fā)的私有出租房

1960年代早期到1980年代早期，聯(lián)邦政府資助開發(fā)了超過(guò)100萬(wàn)套由私人機(jī)構(gòu)擁有的中低收入出租房，這些住房的產(chǎn)權(quán)屬于私有的營(yíng)利機(jī)構(gòu)或者非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。1961年肯尼迪政府執(zhí)政后，聯(lián)邦政府不僅修建比以前更多的公共住房，還幫助那些收入高于公共住房的規(guī)定，但卻不能在私有市場(chǎng)獲得合適住房的家庭?？夏岬险疄橹械仁杖爰彝ピO(shè)立第221（d）3條款項(xiàng)目，該項(xiàng)目要求營(yíng)利或者非營(yíng)利開發(fā)商從私人放貸商手中獲得聯(lián)邦住房管理局保險(xiǎn)的、低于市場(chǎng)利率（通常利率為3%）的住房抵押貸款，房利美隨后購(gòu)買放貸商的這些貸款。采用這項(xiàng)措施，聯(lián)邦政府為開發(fā)商提供了利率為3%的貸款，低于市場(chǎng)利率的貸款使得住房所有者可以征收低于市場(chǎng)價(jià)格的房租。

第221（d）3條款項(xiàng)目主要是面向不符合公共住房要求的中等收入家庭，符合項(xiàng)目要求的最高收入為該地區(qū)的平均收入水平。房租由工程預(yù)算決定，包括3%的抵押貸款利息、維修等方面的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和住房所有者6%的利潤(rùn)。

第221（d）3條款項(xiàng)目壽命極短，總共開發(fā)18.4萬(wàn)單元住房。該項(xiàng)目并不受歡迎，主要原因有兩個(gè)：一是從收入的角度來(lái)看，該項(xiàng)目針對(duì)中等收入家庭，收入相對(duì)較低的家庭不能承受房租；二是從預(yù)算的角度來(lái)看，每收購(gòu)一筆房貸，這筆貸款的總額都被安排在當(dāng)年的聯(lián)邦政府的支出預(yù)算，加大預(yù)算壓力。

1968年，約翰遜政府用第236條款項(xiàng)目取代第221（d）3條款項(xiàng)目，與第221（d）3條款項(xiàng)目相同的是，第236條款項(xiàng)目致力于通過(guò)減少承借人的還款額而使得出租房的房租為中低收入家庭所承受。與第221（d）3條款項(xiàng)目不同的是，第236條款項(xiàng)目并不一次性買斷房貸，而是通過(guò)每年支付市場(chǎng)利息與利率為1%時(shí)的還款額之間的差額為承借人提供利息補(bǔ)貼。第236條款項(xiàng)目的資助程度更高，與第221（d）3條款項(xiàng)目資助的出租房房租相比，它所資助的出租房房租更低，收入更低的住戶可以承受。第236條款項(xiàng)目資助的出租房房租由1%的抵押貸款利息、維修等方面的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和住房所有者6%的利潤(rùn)決定。住戶要求支付的是“基本房租”或者收入的25%（后來(lái)調(diào)整為30%）之間的較大值。

針對(duì)鄉(xiāng)村出租房的開發(fā)，1962年，議會(huì)設(shè)立第515條款項(xiàng)目，該項(xiàng)目由農(nóng)業(yè)部（后來(lái)改為鄉(xiāng)村住房服務(wù)中心）負(fù)責(zé)。第515條款項(xiàng)目為開發(fā)商提供期限是50年、利率為1%的貸款。而且，有75%的接受第515條款項(xiàng)目資助的工程同時(shí)接受其他補(bǔ)助，以確保低收入租戶支付的房租不超過(guò)其收入的25%（后來(lái)調(diào)整為30%）。運(yùn)營(yíng)支出及利率為1%的貸款利息決定房租。從1962年到現(xiàn)在2004年，第515條款項(xiàng)目共資助52.6萬(wàn)單元的住房建設(shè)。

（三）租房券

公共住房和聯(lián)邦政府資助開發(fā)的私有出租房支持新房的開發(fā)，而租房券資助低收入家庭獲取私人住房市場(chǎng)的現(xiàn)有住房。在1937年的《公共住房法》中，聯(lián)邦政府首次在立法中討論租房券，但是，直到1974年，才設(shè)立第一個(gè)全國(guó)租房券項(xiàng)目，即第8條款現(xiàn)有住房項(xiàng)目，為不高于地區(qū)平均收入80%的住戶提供租房提供憑證，來(lái)補(bǔ)助家庭收入的25%（后來(lái)調(diào)整為30%）與市場(chǎng)房租之間的差額，從住房需求層面，解決住戶的住房問(wèn)題，迅速成長(zhǎng)為低收入住房補(bǔ)助的最重要的模式。從1990年代起，在公共住房和聯(lián)邦政府資助開發(fā)的私有出租房的住戶數(shù)量不斷減少，但是，租房券項(xiàng)目資助的住戶數(shù)目一直增加，到2009年，租房券項(xiàng)目資助的住戶數(shù)目超過(guò)215萬(wàn)。

（四）其他資助方式

在為中低收入家庭提供住房的初始階段，聯(lián)邦政府是制定和落實(shí)住房政策的最重要參與者，設(shè)計(jì)和資助公共住房和其他補(bǔ)助項(xiàng)目。從1980年代起，州和地方政府以及各種各樣的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，成為提供保障性住房的主要力量。

從社區(qū)發(fā)展組團(tuán)基金來(lái)看，社區(qū)發(fā)展組團(tuán)基金是州和地方政府落實(shí)的第一個(gè)住房項(xiàng)目，由聯(lián)邦政府提供組團(tuán)基金給州及地方政府，由它們來(lái)制定具體的住房項(xiàng)目。該項(xiàng)目允許進(jìn)行收購(gòu)、出售或者持有住房，進(jìn)行公共建設(shè)、修繕居住和非居住性建筑，提供社會(huì)服務(wù)等，至少70%的資金必須用于使中低收入群體或一方面。但是禁止地方政府使用發(fā)展組團(tuán)基金開發(fā)新住房，從1974年設(shè)立到2010年，社區(qū)發(fā)展基金的投資達(dá)到1311億美元，在2010年，將近95%的資金用于中低收入群體。

從HOME投資合伙人項(xiàng)目來(lái)看，1990年議會(huì)設(shè)立HOME投資合伙人項(xiàng)目是第二個(gè)組團(tuán)基金項(xiàng)目，也是最大的專為中低收入家庭提供廉價(jià)性住房的聯(lián)邦組團(tuán)基金項(xiàng)目。HOME基金被用在資助出租房和自有房的修繕、開發(fā)，房租補(bǔ)貼及購(gòu)房者援助等方面。州政府每年獲得40%的HOME基金，而城市和其他地方政府每年可獲得60%的HOME基金。

從住房信托基金來(lái)看，住房信托基金由政府設(shè)立，它通常有專門的資金來(lái)源，面向中低收入家庭。住房信托基金最常見的資金來(lái)源是房地產(chǎn)交易過(guò)程中的稅和費(fèi)用。州級(jí)信托基金的最常見資金來(lái)源是房地產(chǎn)交易稅，縣級(jí)信托基金則主要來(lái)自于文件記錄費(fèi)。住房信托基金支持不同類型的住房項(xiàng)目，包括新建住房和對(duì)現(xiàn)有住房的收購(gòu)或者修繕。

從包容性區(qū)劃來(lái)看，地方政府要求或者鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)商把他們開發(fā)的部分住房單元服務(wù)于中低收入家庭，在增加廉價(jià)房的同時(shí)，促進(jìn)富裕社區(qū)的經(jīng)濟(jì)多樣性，使得低收入家庭居住在很少有廉價(jià)房的社區(qū)。

三、評(píng)論性總結(jié)

就美國(guó)政府解決中低收入家庭住房問(wèn)題的途徑來(lái)看，對(duì)美國(guó)政府為了解決低收入家庭住房問(wèn)題方式的資金來(lái)源、運(yùn)用補(bǔ)助及資助對(duì)象進(jìn)行簡(jiǎn)單總結(jié)如表3。

分階段來(lái)看，聯(lián)邦政府補(bǔ)貼由援助住房建設(shè)者向直接資助住房消費(fèi)者轉(zhuǎn)變，在1930-1960年代，住房總量不足，聯(lián)邦政府興建所有的公共住房；在1960-1970年代，由聯(lián)邦政府資助營(yíng)利或者非營(yíng)利開發(fā)商通過(guò)市場(chǎng)化方式建造私有出租房；1970年以后，住房總量已經(jīng)比較充足，聯(lián)邦政府將重點(diǎn)從對(duì)公共住房建設(shè)給予補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到針對(duì)租戶的直接租金補(bǔ)貼。

從政府參與情況來(lái)看，在為中低收入家庭提供保障性住房的初始階段，聯(lián)邦政府是制定和落實(shí)住房政策的最重要參與者，他們?cè)O(shè)計(jì)和資助公共住房和其他補(bǔ)助項(xiàng)目。而從1980年代起，聯(lián)邦政府傾向于為州和地方政府提供用于住房和社區(qū)發(fā)展的組團(tuán)基金，州和地方政府以及各種各樣的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，通過(guò)社區(qū)發(fā)展組團(tuán)基金項(xiàng)目、HOME投資合伙人項(xiàng)目、住房信托基金、包容性區(qū)劃等途徑成為提供保障性住房的主要力量。