缺乏有效的問責制：我國生物多樣性執(zhí)政能力初探

胡 濤 錢 翌 毛顯強 邢有凱

（1. 環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029；2. 青島科技大學，青島266042；3. 北京師范大學，北京 100088）

缺乏有效的問責制：我國生物多樣性執(zhí)政能力初探

胡 濤1錢 翌2毛顯強3邢有凱3

（1. 環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029；2. 青島科技大學，青島266042；3. 北京師范大學，北京 100088）

從管理體制角度分析，我國生物多樣性執(zhí)政能力體現(xiàn)為：立法能力、行政執(zhí)法能力、司法能力、監(jiān)督能力。結(jié)合新疆典型案例，研究發(fā)現(xiàn)：缺乏有效的問責制是我國生物多樣性執(zhí)政能力弱的主要根源。

問責制；管理體制；生物多樣性；執(zhí)政能力

1 引言

為了落實黨中央提出的行政管理體制改革建議，國務(wù)院出臺了領(lǐng)導干部問責制條例，但研究發(fā)現(xiàn)，目前這個問責制在生物多樣性管理中還不夠有效和主動。如何在生物多樣性領(lǐng)域建立有效的問責制，本文以制度經(jīng)濟學（Institutional Economics）為理論基礎(chǔ)，基于以下核心理論內(nèi)容：（1）理性經(jīng)濟人（Rationale economy person）與利益最大化的理性機構(gòu)（Rationale economy institute，self-interest）；（2）交易成本（Transaction cost）與科斯定理（Theorem of Coase）；（3）利益相關(guān)方分析Stakeholder analysis;（4）帕累托改進（Pareto Improvement）與卡爾多-希克斯準則（Principle of Kaldor-Hicks），設(shè)計出多種生物多樣性體制改革方案，針對不同的利益相關(guān)方計算其費用－效果，判斷是否滿足帕累托改進。如果不是，如何運用卡爾多-?？怂箿蕜t，給出輔助配套政策予以補償受害方，使其再次成為帕累托改進。

在公共政策周期分析框架的基礎(chǔ)上，我們通過實踐研究提出以下生物多樣性管理體制（Biogovernance）的分析框架。

生物多樣性Who機構(gòu)What目標How手段Whom對象When時機Where場合立法執(zhí)法司法監(jiān)督

從縱向管理體制與政策角度看問題，首先是問題辨識，其次是政策制定，第三是執(zhí)行政策，第四是執(zhí)行糾偏，第五是監(jiān)督機制。這是公共政策的全過程周期，是縱向的。從橫向的政策全方位內(nèi)涵來看，誰應(yīng)該做什么，用什么樣的手段，在什么時機，什么場合。

目前的生物多樣性及生態(tài)環(huán)境管理體制，依然受到中國傳統(tǒng)管理體制模式的影響，不能充分適應(yīng)信息化、全球化及市場化的新形勢。機構(gòu)縱向間依然采取代理制，而不是運用信息技術(shù)更多地直接垂直化管理。機構(gòu)橫向間往往是相互制約牽制，而不是協(xié)同一致提高效率、面向市場提供服務(wù)。

我國生物多樣性管理體制最基本的問題是缺乏有效的責任機制。無論是立法者，還是執(zhí)法者、司法者、監(jiān)督者都缺乏明確清晰的責任，同時缺乏必要的責任追究機制。目前我國生物多樣性及生態(tài)環(huán)境管理體制存在的主要問題，從執(zhí)政能力看主要體現(xiàn)為：立法能力、行政執(zhí)法能力、司法能力、監(jiān)督能力。

2 有關(guān)生物多樣性的立法者缺位、立法缺失

與其他問題一樣，生物多樣性立法的主要責任在中央。與生物多樣性有關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量很多，但沒有一個系統(tǒng)的生物多樣性保護領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。另外現(xiàn)行有關(guān)的法律條款存在沖突矛盾，有些法律法規(guī)還缺少實施細則，很難操作。

牽扯到立法部門的第一個問題就是誰應(yīng)該立法，人大是法定的立法機構(gòu)，但部門在立法過程中影響因素過重，已經(jīng)將執(zhí)法者的利益隱含在里面。

2.1 立法中存在缺失

國家立法一般比較原則，對一些具體事宜往往授權(quán)下位法作補充規(guī)定，而下位法卻沒有對此作出規(guī)定，授權(quán)補充立法缺失，造成立法的目的不能實現(xiàn)。如：《中華人民共和國野生動物保護法》第二十四條規(guī)定“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當?shù)卣o予補償。補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”；又如：《中華人民共和國草原法》第四十八條授權(quán)自治區(qū)人民政府制定實施退耕還草和禁牧、休牧具體辦法，第七十二條授權(quán)自治區(qū)人民代表大會或者其常委會制定違反草畜平衡制度、飼養(yǎng)牲畜超過草原載畜量標準的糾正和處罰措施，但目前本文調(diào)查對象新疆維吾爾自治區(qū)尚未出臺這些規(guī)定，導致這些法律制度長期得不到落實。

濕地是生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，保護濕地對維護生態(tài)平衡和生物多樣性具有十分重要的意義。國家和自治區(qū)都面臨濕地面積減少、濕地生態(tài)功能退化的問題，但還沒有專項立法，關(guān)于濕地保護管理缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。

2.2 立法中存在交叉、重疊、沖突的條款

《中華人民共和國自然區(qū)保護條例》與《風景名勝區(qū)管理暫行條例》兩個行政法規(guī)的調(diào)整范圍劃分不清，造成自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)重復批建，管理混亂。《中華人民共和國野生動物保護法》第十條與《中華人民共國草原法》第四十三條關(guān)于野生動物類型自然保護區(qū)主管部門的規(guī)定不一致；《中華人民共和國森林法》第三十九條與《中華人民共和國河道管理條例》第四十四條關(guān)于非法采伐林木的行政處罰及實施機關(guān)，存在交叉和矛盾；《自治區(qū)實施<森林法>辦法》第三條與《自治區(qū)實施〈草原法〉細則》第二條，在林地郁閉度、喬、灌木林地的界定的概念不一致、不明確，造成執(zhí)法責任權(quán)限不清晰。

3 行政執(zhí)行不力

行政執(zhí)法不力包括行政執(zhí)法者不作為、行政部門間執(zhí)法不協(xié)調(diào)、中央及各省市縣鄉(xiāng)間執(zhí)法不協(xié)調(diào)、執(zhí)法方式不適應(yīng)新形勢等幾方面。

3.1 行政執(zhí)行力逐級遞減，執(zhí)行率低

我國目前的政權(quán)分層是中央、省、地區(qū)/地級市、縣、鄉(xiāng)五級政權(quán)體制。在全球化、信息化的今天，這種體制無論從國家治理的信息傳遞和保真角度，還是從治國的成本和效率方面來看，都有待調(diào)整改革。發(fā)達國家一般為3級，即聯(lián)邦政府—州政府—城市。與發(fā)達國家相比，我國的縱向管理層級偏多。一般來說，管理層級越少，中央政府的行政命令和頒布的政策法規(guī)通達性亦越好，政策失真度亦越低，政策法規(guī)的執(zhí)行力亦越強。如何從定量分析的角度表述中央政府的政策法規(guī)在不同縱向管理層級的傳遞效果，是環(huán)境政策研究人員長期以來一直研究的一個熱點問題。我們通過大量的調(diào)研和分析，發(fā)現(xiàn)可以用國家生態(tài)環(huán)境項目經(jīng)費投入沿著縱向管理層從上到下的到位率來表征生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)在不同管理層次的執(zhí)行力。

新疆維吾爾自治區(qū)是國家西部大開發(fā)的重點地區(qū)，該區(qū)有豐富的自然資源，被稱之為中國二十一世紀的重要資源接替區(qū)，同時新疆又是獨特的生態(tài)脆弱區(qū)。針對上述特點，國家制定了新疆跨越式發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護必須先行的開發(fā)戰(zhàn)略。為此，自1985年以來，國家在新疆啟動了許多生態(tài)環(huán)境保護工程，如三北防護林建設(shè)工程，天然林保護工程，森林生態(tài)效益補償、退耕還林工程、退牧還草工程、塔里木河綜合生態(tài)整治工程及一些濕地和自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，這些工程的實施在很大程度上改善了新疆的區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但是通過我們的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，新疆實施的國家生態(tài)保護和建設(shè)項目普遍存在執(zhí)行率不高的問題。

造成政策執(zhí)行率低的表觀原因有以下兩個方面：一是由于新疆的財政自給率低，而許多重大項目都由地方配套的要求，一般比例為10%-30%，而像新疆這樣經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，一般財政的配套能力都很差，很難足額配套，最多是以工代賑的方式，通過投工投勞折算配套費；二是許多生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目資金在從中央到項目實施地的流動過程中被層層擠占或挪用，使有限的項目建設(shè)經(jīng)費不能足額投入到項目的建設(shè)中，其生產(chǎn)結(jié)果普遍不能全面完成或完成的質(zhì)量不高，不能實現(xiàn)項目建設(shè)的預期目標。上述原因使國家投入的經(jīng)費效率降低，項目的預期目標難以全面實現(xiàn)。

通過與相關(guān)人員訪談及實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個項目的經(jīng)費挪用比率不僅與項目的受重視度有關(guān)，而且還與項目的類型有關(guān)。如關(guān)乎區(qū)域老百姓短期生存與發(fā)展的項目，一般項目的資金在不同層級的挪用率低，到位率高，一般到位率可達80%以上。國家重點建設(shè)項目，由于經(jīng)費主要投向基礎(chǔ)設(shè)施，因而挪用率也不高，一般到位率可達85%；建立了較好評估機制的項目，一般項目到位率更高，項目執(zhí)行率可達90%以上。而不宜核查或缺乏核查機制或缺乏第三方核查的項目，如中央財政補助項目，一般挪用率都比較高，平均可達30%-40%。另外，項目經(jīng)費挪用率還與項目總經(jīng)費的額度大小有關(guān)，額度大的挪用比率一般比較低（約為10%），到位率也較高。此外，項目經(jīng)過的管理層級越多、部門越多，挪用的比例也越大；最后就是項目的直接管理部門越多，第一責任人越不明確，挪用的比例也越大。

從中央到項目實施地（如縣級），一般挪用趨勢是，自治區(qū)（省級）挪用較少，一般為5%（因自治區(qū)掌控全國的財政收入的支配權(quán)，而且各個職能部門合計的項目多，經(jīng)費相對較充足，因而挪用比率較低）；地市級挪用比率也比較低，一般為5%-10%；縣級挪用比率最大，一般可達20%-30%（縣級領(lǐng)導一般都主抓國家投資的項目，而且縣委書記權(quán)力大，監(jiān)督又常處在弱位狀態(tài)。另外，縣一級面臨的問題也最多，辦公費用又相對最不足）。

一般項目經(jīng)費從上至下流動的過程中，被挪用的途徑主要有：購車、基建、公款接待、出外考察和參加各類會議等。造成政策執(zhí)行率低的根本原因是財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，以及缺乏有效的監(jiān)管體系。

3.2 行政執(zhí)法者不作為

執(zhí)法存在的主要問題之一是執(zhí)法者不作為，“缺位”“越位”問題很嚴重。在缺乏有效監(jiān)督機制的情況下，為使部門利益最大化，就會出現(xiàn)“缺位”“越位”現(xiàn)象，政策執(zhí)行率不夠好。另外執(zhí)法者決策執(zhí)行的責任不清楚，往往在執(zhí)行者給決策者提建議時將自身的利益加入其中，在這個過程中責任不清楚也帶來了一些問題，主要是執(zhí)法的決策者、決策咨詢者、決策執(zhí)行者責任不清，往往是執(zhí)行者提供決策咨詢意見。

3.3 行政部門之間執(zhí)法行動不協(xié)調(diào)

橫向部門之間的協(xié)調(diào)也有問題，有些問題在執(zhí)法的過程中不知道應(yīng)該由誰做，如林草交錯帶地段的責任分不清楚，究竟是該林業(yè)部門還是草原部門來管；草原污染是該由環(huán)保部門管還是草原部門管。

在執(zhí)法層面存在的問題更大，迄今為止主要依賴于零零星星的專項行動（如新疆保護藏羚羊一號行動、二號行動，綠盾一號行動、二號行動，天山行動等），沒有建立起環(huán)境執(zhí)法的長效機制。誠然，由主管部門主導的野生動物保護專項執(zhí)法行動，在短期內(nèi)，對違法犯罪的震懾效果相當顯著，但是由于缺乏健全的執(zhí)法機制，一旦違法犯罪分子掌握了主管部門的執(zhí)法規(guī)律，極易造成違法犯罪分子長期與執(zhí)法者迂回對峙，不但法律的尊嚴受到踐踏，違法犯罪的氣焰也會更加囂張。

執(zhí)法不嚴，違法不能有效懲戒，在很大程度上會起到鼓勵潛在違法犯罪者實施違法犯罪行為的作用，非但不能實現(xiàn)刑罰的目的，反而會促進環(huán)境違法犯罪的增加。有法不依比無法可依對法治的破壞程度要大得多，特別是對公民的守法意識而言。違法犯罪應(yīng)受而不受刑事處罰，維護的是行為人的利益，嚴重損害社會正義。而長期目睹違法犯罪不受處罰的結(jié)果，極有可能是自己也萌發(fā)躍躍欲試的心理，并選擇適當時機付諸行動。有法不依不如無法，如果說這些法律還曾偶爾被遵行、被執(zhí)行的話，那這種“偶爾”也只不過是對法律權(quán)威、對公正的褻瀆罷了。因為“偶爾”就意味著差別，意味著前后不一、反復無常。對于執(zhí)法機關(guān)來說，“偶爾執(zhí)行”法律實質(zhì)上是對其執(zhí)法權(quán)力的濫用。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，新疆野生動物消費案件的發(fā)案率一直較高，近年來濫捕濫獵野生動物案件平均每年超過2000多起，但立案偵查的比率一直比較偏低，許多案件因為缺乏舉報，或簡單的處以行政處罰，或辦案人員中飽私囊，森林公安的立案率只及發(fā)案率的30%就是最好的例證。導致這種現(xiàn)象的主要原因，一是由于機構(gòu)不健全，缺乏線索；二是由于執(zhí)法人員素質(zhì)低，缺乏野生動物保護的意識，對野生動物的價值認識不全面；三是由于知法犯法，監(jiān)督部門缺位造成的。

據(jù)自治區(qū)林業(yè)局森林公安局刑警隊介紹，許多野生動物保護的案件由于行政干預、領(lǐng)導說情等不能正常立案和不能公正的處罰。通行的做法是案件一旦舉報到森林公安部門，在立案調(diào)查過程中受到各方壓力的影響，公安部門為了部門利益，經(jīng)常會降低辦案的公正性，比如說：近些年，野生動物案件經(jīng)常采取候?qū)彽氖侄?，使案件不了了之，因為法律?guī)定取保候?qū)徸疃酁橐荒?，拖過一年案子就可以不予立案了。另外，本來該刑事處罰的人為降為行政處罰，本來是高額行政處罰的變?yōu)楹唵蔚男姓幜P。知法犯法的典型例子當屬2008年7月塔城市委副書記打獵誤殺農(nóng)民一案，自治區(qū)公安廳規(guī)定2008年奧運會前后停止一切狩獵活動，而身為地區(qū)主要領(lǐng)導干部卻置法規(guī)與不顧，帶頭執(zhí)法犯法。

3.4 中央及各省市縣鄉(xiāng)間執(zhí)法不協(xié)調(diào)

中央地方執(zhí)法責任不清，缺乏縱向的有效協(xié)調(diào)機制。法律執(zhí)行率、政策執(zhí)行率逐級遞減。例如，明明是國家級自然保護區(qū)，但是中央政府不負責任。此外，中央與地方事權(quán)、財權(quán)嚴重不匹配。分稅制改革以后，地方政府的財權(quán)減少了，事權(quán)反而在增加。地方政府不僅要發(fā)展經(jīng)濟，還要提供生態(tài)環(huán)境的公共服務(wù)，但它面臨著資金短缺的困擾。

阿爾金山是國家級自然保護區(qū)，既然是國家級保護區(qū)，一定是國家認為該保護區(qū)的存在與保護對國家的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，理應(yīng)由中央政府投資建設(shè)與保護，但是在現(xiàn)實的管理中，保護區(qū)的管理權(quán)、人事任命權(quán)以及人頭費卻靠地方負責，巴州政府財力有限，只能解決人頭費，無法在保護區(qū)建設(shè)和管理維護方面投入必要的資金。另外，由于保護區(qū)管理部門的人事任命由地方負責，而地方發(fā)展經(jīng)濟是第一要務(wù)，因此很難保證管理部門全面落實國家和自治區(qū)有關(guān)自然保護區(qū)的法律法規(guī)，并加以有效地執(zhí)行。此外，執(zhí)政方式不適應(yīng)市場化、全球化、信息化的新形勢。

4 司法部門不作為

司法部門也存在不作為的問題，例如檢察院不起訴、法院不受理。經(jīng)統(tǒng)計，新疆野生動物保護發(fā)生的案件、檢察院起訴案件和法院受理案件的數(shù)量逐層遞減。公檢法系統(tǒng)內(nèi)部也缺乏協(xié)調(diào)，中央與地方司法系統(tǒng)縱向也出現(xiàn)協(xié)調(diào)問題，這些問題也不是生物多樣性領(lǐng)域特有的，是共有的問題。司法人員缺乏生物多樣性相關(guān)的工作能力，從專業(yè)知識到經(jīng)費方面都需要得到加強。

我們的研究表明：有關(guān)生物多樣性的司法執(zhí)行率逐級遞減。2004年1月至2006年6月末，新疆森林公安機關(guān)共查處各類盜伐盜獵案件6442起。其中，林業(yè)行政案件6271起，林業(yè)刑事案件171起，判刑98人，打擊違法人員8573人（次），收繳木材6158立方米，收繳野生動物2833頭（只），為國家挽回直接經(jīng)濟損失9100萬元。2007年，新疆涉及野生動物的案件共2000余起，其中行政案件1200余起，刑事案件800余起，森林公安機關(guān)受理各類野生動物案件僅為106起，案件受理率為5.3%，在受理的案件中，涉及刑事犯罪的共31起，移送檢察機關(guān)的31起，檢察機關(guān)起訴31起，起訴率（實際起訴占應(yīng)起訴的比率）僅為3.09%，法院結(jié)案25起，結(jié)案率（實際判刑占應(yīng)判刑的比率）3.01%。

從對林業(yè)主管部門查處的野生動物案件、檢察院起訴的案件和法院審判的案件數(shù)量來看，新疆具有查處案件多，起訴案件少，審判案件更少的特點，這也凸顯了司法機關(guān)對野生動物國有資產(chǎn)監(jiān)管不力，是造成野生動物國有資產(chǎn)大量流失的重要原因。此外，司法者不作為。雖有各種監(jiān)督機制，但缺乏有效的監(jiān)督機制。

5 監(jiān)督者不作為

在目前的管理體制中，雖存在各種監(jiān)督機制，但是缺乏有效的監(jiān)督機制，特別是對行政執(zhí)法部門的約束限制都有限。

監(jiān)察部門嚴重不作為。“中華人民共和國行政監(jiān)察法”賦予監(jiān)察部門兩項權(quán)利，一是對公務(wù)員腐敗問題；另一項是監(jiān)督各部門的職權(quán)行使和工作落實情況。但監(jiān)察部門將主要精力用于反腐敗，對機構(gòu)的監(jiān)察職能幾乎沒有做到。另外監(jiān)察部門與紀檢委的職能有很大重疊，產(chǎn)生很多問題，監(jiān)察部門也應(yīng)該被監(jiān)督。

行政監(jiān)察機關(guān)屬于政府系列，是依據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（1997年5月9日由第八屆全國人大常委會第二十五次會議通過，以下簡稱《行政監(jiān)察法》）的要求設(shè)立的，其最主要的職能職責是對政府部門執(zhí)行國家法律法規(guī)、方針政策落實以及履行職責進行監(jiān)督。按照監(jiān)察法第十八條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)為行使監(jiān)察職能，履行下列職責：（1）檢查國家行政機關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；（2）受理對國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；（3）調(diào)查處理國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員違反行政紀律的行為；（4）受理國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員不服主管行政機關(guān)給予行政處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關(guān)受理的申訴；（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機關(guān)履行的其他職責。

新疆監(jiān)察廳于1986年成立，主要對政府實施內(nèi)部監(jiān)督，工作重點側(cè)重于對一般執(zhí)法行為的事后監(jiān)督，事前監(jiān)督主要側(cè)重于對公務(wù)員、黨政干部腐敗犯罪進行預防。目前監(jiān)察廳對政府部門一般執(zhí)法行為不進行監(jiān)督。而按照監(jiān)察法的要求，監(jiān)察部門的第一職責應(yīng)該是對政府部門執(zhí)行國家法律法規(guī)、方針政策落實以及履行職責進行監(jiān)督。通過對新疆監(jiān)察部門的工作梳理，我們發(fā)現(xiàn)各級監(jiān)察部門對自治區(qū)林業(yè)廳執(zhí)行《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、（新疆維吾爾自治區(qū)實施《森林法》管理辦法）、（新疆維吾爾自治區(qū)實施《野生動物保護法》辦法）和對畜牧廳執(zhí)行《中華人民共和國草原法》、（新疆維吾爾自治區(qū)實施《草原法》管理辦法）等法律法規(guī)卻很少監(jiān)督，這是新疆生物多樣性執(zhí)法不力的重要原因。

人大監(jiān)督缺乏力度，每年的執(zhí)法大檢查很少涉及到生物多樣性，生物多樣性監(jiān)督被邊緣化了，并且缺乏日常的監(jiān)督機制。另外對行政部門的整改方案缺乏再追蹤檢查機制。政協(xié)監(jiān)督軟弱無力。近來發(fā)揮重大作用的是網(wǎng)民。

新疆人大涉及生物多樣性的執(zhí)法監(jiān)督主要貫穿在由其主導的，自治區(qū)黨委宣傳部、自治區(qū)環(huán)保局等17個單位參加的天山環(huán)保世紀行活動，該活動將法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督有機結(jié)合，目前已實施12年。但真正涉及生物多樣性執(zhí)法檢查的題材并不多。

例如，《野生動物保護法》和（新疆實施《野生動物保護法》管理辦法）頒布實施已經(jīng)近20年，但自治區(qū)人大僅在2004年開展過一次《野生動物保護法》實施大檢查，人大執(zhí)法監(jiān)督的缺位或弱位是《野生動物保護法》和（新疆維吾爾自治區(qū)實施《野生動物保護法》的辦法）執(zhí)行不力的重要原因。

X176

A

1673-288X（2012）03-0026-05

項目資助: 中國－歐盟生物多樣性項目

胡濤, 研究員, 主要研究方向為氣候變化、環(huán)境與貿(mào)易、環(huán)境管理體制等領(lǐng)域