我國PM 2.5標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力考問及其啟示

譚 波

（河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，鄭州450001）

我國PM 2.5標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力考問及其啟示

譚 波

（河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，鄭州450001）

PM2.5標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)今社會(huì)的興起實(shí)屬法治發(fā)展的必然。從PM2.5標(biāo)準(zhǔn)地方化的趨勢來看，圍繞其出臺(tái)和監(jiān)測主體又會(huì)衍生不同的問題，因此，有必要先行解決其相關(guān)權(quán)力的歸屬，其中又涉及立法的路徑、標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離以及法治保障渠道的融入等。圍繞此項(xiàng)工作的有關(guān)制度的確立必須依照法治規(guī)律，合理配置權(quán)力，同時(shí)應(yīng)開闊視野，堅(jiān)持借鑒他人經(jīng)驗(yàn)與因地制宜相結(jié)合，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)創(chuàng)造必要的條件。

環(huán)境保護(hù)；PM2.5標(biāo)準(zhǔn)；權(quán)力；法治保障

一、引言

作為表象，目前頻繁見諸媒體報(bào)端的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際是法治社會(huì)發(fā)展的必然。環(huán)境保護(hù)被作為國家目標(biāo)相繼寫進(jìn)各國憲法之中，社會(huì)法治國的定位也由此發(fā)展成為“環(huán)境國”，“人文”、“人本”特色彰顯其中，與此伴生甚至先于其發(fā)生的權(quán)利意識(shí)演變乃至蓬勃亦不待言。作為第三代人權(quán)（集體人權(quán)）的典型代表，興起于20世紀(jì)中后期的環(huán)境權(quán)對(duì)PM2.5標(biāo)準(zhǔn)的終極生成也可謂“功不可沒”。分析PM2.5的控制途徑，對(duì)于治理城市污染的近期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)均有積極意義。[1]從國際視野看，加拿大1998年吸納了PM2.5濃度參考值，澳大利亞2003年將PM2.5納入環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中并設(shè)定日均和年均值，世界衛(wèi)生組織2005年將PM2.5納入空氣質(zhì)量準(zhǔn)則（Air Quality Guidelines),美國也在2006年納入該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，歐盟2008年發(fā)布指令規(guī)定PM2.5至2010年的限值。但是圍繞呼之欲出的我國PM2.5標(biāo)準(zhǔn)，到底有哪些法律問題必須先期得到解決，值得探討。

二、PM2.5標(biāo)準(zhǔn)的中國式權(quán)力考問

1.對(duì)地方PM 2.5標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)的追問。目前，我國一些地方躍躍欲試，要在國家出臺(tái)相應(yīng)的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)前“先下手為強(qiáng)”。學(xué)術(shù)界從人類健康權(quán)等角度也在積極呼吁。[2]那么，在國家標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)的當(dāng)前，先將地方標(biāo)準(zhǔn)呈于其前或“上”是否合適？尤其是對(duì)我們單一制國家機(jī)構(gòu)形式下的立法模式而言。根據(jù)1989年施行的《環(huán)境保護(hù)法》第10條的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！睆谋举|(zhì)上看，同國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)發(fā)布的其他國家標(biāo)準(zhǔn)相若，作為貫徹法律規(guī)范的重要手段和技術(shù)支撐，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)也是一種重大的國家決策或曰“準(zhǔn)法”。[3]實(shí)際上，現(xiàn)階段我們在處理國家立法與地方立法先后關(guān)系的問題上面，如果不是涉及法律保留（即某些領(lǐng)域必須制定法律）的事項(xiàng)，都可以由地方立法“先入為主”，這也恰符合《立法法》第64條之精神，即除法律保留事項(xiàng)外，“其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！被诖耍琍M2.5標(biāo)準(zhǔn)目前遍地開花，各地競相制定的局面合法合理。

2.對(duì)PM 2.5標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測必由試點(diǎn)城市施行？在國家的統(tǒng)一部署下，PM2.5標(biāo)準(zhǔn)的推行工作與我們以前其他工作的模式類似，先進(jìn)行試點(diǎn)，在少數(shù)城市里先行監(jiān)測并積累經(jīng)驗(yàn)，以待成熟后再由國家出臺(tái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2012年2月29日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議發(fā)布《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，要求2012年在京津冀、長三角和珠三角等重點(diǎn)區(qū)域以及直轄市和省會(huì)市開展PM2.5項(xiàng)目檢測，2013年在113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市和國家環(huán)境保護(hù)模范城市開展檢測，2015年才覆蓋所有地級(jí)以上城市。但是，這樣一來，我國PM2.5標(biāo)準(zhǔn)的整體出臺(tái)時(shí)間勢必受影響而后移，而這期間同樣飽受細(xì)顆粒物污染之害的其他地方豈不失去了同等人權(quán)保障庇佑之機(jī)？長期堅(jiān)持的試點(diǎn)工作模式在環(huán)境保護(hù)這種“宜早不宜遲”的工作面前失去了起碼的存在合理性。其實(shí)，環(huán)境保護(hù)監(jiān)測這類權(quán)力，沒有必要控制過于嚴(yán)格而不放權(quán)。對(duì)比我國當(dāng)前正在穩(wěn)步推行的行政權(quán)內(nèi)部“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)相互制約”的改革，環(huán)保監(jiān)測權(quán)力當(dāng)屬于執(zhí)行類權(quán)力或權(quán)能，不同于PM2.5標(biāo)準(zhǔn)制定的決策類權(quán)力。在我國學(xué)術(shù)界，多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，“環(huán)境保護(hù)”或“保護(hù)自然資源和環(huán)境”這類公共產(chǎn)品的供給具有跨地區(qū)性，[4]即環(huán)境保護(hù)這類事項(xiàng)屬于“準(zhǔn)全國性公共事項(xiàng)”，應(yīng)由中央和地方共管，并按照一定比例各自相應(yīng)承擔(dān)管理和支出責(zé)任，“決策權(quán)歸屬于中央部委，支出責(zé)任則授權(quán)委托給具體的地方政府?！盵5]如果說環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的下放不能完全放開尚有說辭的話，那么環(huán)境監(jiān)測執(zhí)行權(quán)的束之高閣則大可不必，權(quán)力下放在分擔(dān)中央責(zé)任的同時(shí)也給各層級(jí)地方環(huán)境監(jiān)測權(quán)的及早運(yùn)行掃清障礙，為我國決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互協(xié)調(diào)和制約積累先期經(jīng)驗(yàn)。

3.對(duì)PM 2.5標(biāo)準(zhǔn)的推行僅靠政府部門的監(jiān)測足夠嗎？這似乎是一個(gè)難以提出的設(shè)問，因?yàn)槠涓蟪潭壬鲜腔趯?duì)政府環(huán)保職能部門行政能力的疑慮。2008年國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革，環(huán)境保護(hù)部門得到升格，從原來的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)變?yōu)閲鴦?wù)院的部委機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)權(quán)限也得到進(jìn)一步強(qiáng)化。但是，要實(shí)現(xiàn)國家立法或政府決策被順利推行的目標(biāo)，并不是單靠強(qiáng)化行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威那么簡單。而且，在目前“行政主導(dǎo)”的國情中，行政執(zhí)法運(yùn)行具有單一性，缺少約束，在被賦予強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)權(quán)限后，與強(qiáng)而有力的執(zhí)法效應(yīng)相伴而生的還有行政腐敗。因此，PM2.5標(biāo)準(zhǔn)的推行不必全權(quán)集中于政府環(huán)保部門，如前所言，PM2.5標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測權(quán)作為一種執(zhí)行權(quán)完全可以采取執(zhí)行機(jī)構(gòu)的多元主義路線，民營化或合同外包（contracting out)的形式都可能成為不錯(cuò)的選擇，且這在國外的行政管理改革中已經(jīng)成為經(jīng)常的制度選項(xiàng)。另一方面，對(duì)于由政府部門負(fù)責(zé)的決策和執(zhí)行權(quán)力有必要輔之以其他監(jiān)督部門的控制。除了議會(huì)通過立法、財(cái)政、人事等傳統(tǒng)渠道控制外，司法監(jiān)控以其本身的公平性成為許多法治國家當(dāng)仁不讓的選擇。如2006年美國總統(tǒng)布什在任期間，美國環(huán)保局（EPA）曾根據(jù)《清潔空氣法》的規(guī)定對(duì)1997年制定的細(xì)顆粒物（PM2.5）標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重審，其顧問機(jī)構(gòu)清潔空氣科學(xué)顧問委員會(huì)提出以10年前制定的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，為了更好地保護(hù)人體健康，排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從15mg/m3下降1-2mg，但最終未能成行，遭到法院的嚴(yán)重指責(zé)，“考慮到短期暴露的危險(xiǎn)和長期暴露的發(fā)病率問題,EPA沒能充分地論證現(xiàn)有排放標(biāo)準(zhǔn)是否足以保護(hù)公眾健康?！?009年2月，華盛頓地區(qū)巡回法院再次發(fā)難，通過聯(lián)邦政府向EPA下達(dá)裁定，要求再次重審2006年通過的行政法令。這種外部司法監(jiān)督使得美國環(huán)境保護(hù)職能部門時(shí)刻處于司法審查和公眾輿論的強(qiáng)大壓力之下，因此，這種長期發(fā)生于美國分權(quán)制衡體制下的有效監(jiān)督使我們更有必要反思我國的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)推行背后的法治監(jiān)控模式。

三、PM2.5標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力考問背后的啟示

圍繞PM2.5標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)權(quán)力配置是多元的，既有中央與地方權(quán)限的分割，又有決策與執(zhí)行兩權(quán)的分離，同時(shí)兼及對(duì)上述權(quán)力行使配合或制約的權(quán)力定位。種種考問之后，啟示大體涵蓋如下方面：

1.經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法中的“地方包圍中央”。立法是有生命的，但其生命力通常來自可操行的實(shí)施渠道與細(xì)則變現(xiàn)。正常的立法路徑，應(yīng)該是中央先行立法，地方結(jié)合本地實(shí)情，分級(jí)執(zhí)行，這一點(diǎn)不管在聯(lián)邦制還是單一制的國家多為常態(tài)。比如德國基本法中1994年修正加進(jìn)了環(huán)境保護(hù)的國家原則，聯(lián)邦各州憲法也競相設(shè)定環(huán)境保護(hù)的國家目標(biāo)。但對(duì)于聯(lián)邦制國家而言，由于聯(lián)邦成員本身的原初獨(dú)立地位與法律權(quán)利先于整個(gè)聯(lián)邦而存在，扎根國情而采取的優(yōu)先進(jìn)行地方立法的做法也屬司空見慣。如德國行政法（包括經(jīng)濟(jì)行政法）的很多立法都是發(fā)端于邦，然后在聯(lián)邦統(tǒng)一立法中得到借鑒和采納。而在單一制國家，由于法律體系相對(duì)一體化，國家意志的落實(shí)一般都選擇自上而下的層級(jí)細(xì)化方式，并且下不犯上。

目前，按照全國人大常委會(huì)的分類，我國的法律部門大體可以劃為七塊：憲法及憲法相關(guān)法、刑法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、行政法和訴訟與非訴訟程序法。結(jié)合《立法法》第8條關(guān)于法律保留的規(guī)定，其中的憲事法、刑事法、程序法甚或民事法、經(jīng)濟(jì)法的大部分都已被劃為法律保留的領(lǐng)域，必須由中央出臺(tái)的法律來規(guī)定，地方立法不得染指。但是，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法領(lǐng)域仍然存在不少需要地方先行先試或率先彌補(bǔ)國家立法空白的事項(xiàng)，否則，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)將面臨無（良）法可依的局面，甚至由此導(dǎo)致長期停滯不前的后果。因此，對(duì)地方此類權(quán)限務(wù)必及時(shí)“兌現(xiàn)”，相關(guān)的地方立法權(quán)限主體也應(yīng)得到適當(dāng)擴(kuò)展。就采行單一制的我國來說，在國家結(jié)構(gòu)形式上需要維護(hù)中央權(quán)威，或是憲法上所言的“在中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”開展權(quán)力運(yùn)作。但筆者以為，只要相關(guān)立法并不必須經(jīng)由中央進(jìn)行全國一盤棋式的統(tǒng)一規(guī)定事項(xiàng)，都可先以地方立法為試驗(yàn)?zāi)０濉Ｔ谔岣吡⒎ㄐб娴耐瑫r(shí)，這種做法也減少了國家統(tǒng)一立法適用過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。這種“地方包圍中央”的立法路徑所需要面對(duì)的唯一限制就是，在國家或地方制定的其他上位法生效后，地方立法同上位法相抵觸的規(guī)定無效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。由此，必要的法律清理或合憲性審查機(jī)制必須跟進(jìn)，作為根據(jù)立法法有權(quán)向全國人大常委會(huì)提出合憲性審查要求的主體，省級(jí)人大常委會(huì)之間也可以相互進(jìn)行常態(tài)立法或標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量監(jiān)控并將其納入考核統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，同時(shí)，擴(kuò)充較大市的人大常委會(huì)作為啟動(dòng)主體來保證更多的地方能夠依法立“標(biāo)”。

2.強(qiáng)化“決策”與“執(zhí)行”的分開。（1）相應(yīng)法治依托亟需構(gòu)建。其實(shí)，“決策”與“執(zhí)行”的分開并不能算作行政法治實(shí)踐中的“新人”，早在2002年的十六大，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”的精神就已被提上臺(tái)面。2003年深圳率先踐行“行政三分制”改革，但由于各方面準(zhǔn)備不足和阻力因素的存在而未能持續(xù)。2007年黨的十七大提出了深層的權(quán)威宏旨，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！备鞯剞Z轟烈烈的行政權(quán)內(nèi)分式改革也隨之“興也勃”，雖不至“亡也忽”，但改革成效卻差強(qiáng)人意。究其原因，一方面在于這種改革更多時(shí)段和場合是靠政策在推行，時(shí)松時(shí)緊；另一方面，有“提法”而無配套之落實(shí)手段，地方或下級(jí)職能部門面對(duì)這種局面也不好“妄下結(jié)論”。如前所述，對(duì)于PM2.5監(jiān)測這類執(zhí)行類權(quán)力的運(yùn)行而言，如果只是單純地以“等靠要”的姿態(tài)傾向于中央政策的導(dǎo)引，不考慮以作為后盾的法治來促其迎頭趕上，或僅憑機(jī)關(guān)或其人員的行政倫理與職業(yè)道德，這種落實(shí)效果極有可能朝不保夕。而環(huán)境監(jiān)測這類與地方密切相關(guān)的行政執(zhí)行權(quán)也可能仍逡巡于中央立法“難產(chǎn)”的當(dāng)口，面臨無人問津的厄運(yùn)。因此，除了今年緊抓《環(huán)境保護(hù)法》修改的契機(jī)之外，還應(yīng)該考慮對(duì)地方組織法甚至國務(wù)院組織法修訂的關(guān)注，將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離圖示與流程明示于這兩部關(guān)鍵的憲法性法律之中，同時(shí)輔之以省級(jí)和較大市一級(jí)的地方立法，使各級(jí)政府對(duì)環(huán)境監(jiān)測的權(quán)力范圍都能“昭示”一方。從更長遠(yuǎn)的視角來看，這甚至涉及我國地方立法主體的擴(kuò)容，重啟較大市的準(zhǔn)入機(jī)制，合理設(shè)定入門資格與條件，這對(duì)于改變我國尚不及1/6的地級(jí)市享有立法權(quán)的局面將有直接影響甚至大幅改觀。而下一步也應(yīng)考慮在擴(kuò)大地方自治范圍的同時(shí)將縣一級(jí)單位納入立法權(quán)的行使主體，通過放權(quán)以達(dá)到激活縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的目的。

(2）分離模式亦須多元化。從“決策”與“執(zhí)行”分開的模式來說，其實(shí)施樣板是多樣的，既有中央或地方同一級(jí)政府內(nèi)職能權(quán)限的分開，也存在中央與地方政府間的分開，即“上決策”而“下執(zhí)行”。比如英國在20世紀(jì)80年代末行政改革中所主張“挖空（hollowing out)部”的構(gòu)想便是如此。官方和非官方的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都被大量設(shè)置，首席執(zhí)行官CEO（chief executive officer）的思路也在這些機(jī)構(gòu)中得到合理運(yùn)用。在“戰(zhàn)略管理”的宏旨之下，通過框架文件域各項(xiàng)指標(biāo)加以約束，[6]最終實(shí)現(xiàn)管理績效的升級(jí)。即便是在分權(quán)界限更為嚴(yán)格和地方獨(dú)立性明顯的聯(lián)邦制國家，這種“決策”與“執(zhí)行”分離的模式也大行其道。比如，發(fā)達(dá)國家一般都將空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為行政管理的目標(biāo)項(xiàng)，提出總括性的法度和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求，而同時(shí)，地方被“要求針對(duì)各類區(qū)域制定實(shí)施計(jì)劃”，[7]以保證環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力。我國PM2.5的監(jiān)測主體也未必全為官方主體，非政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的融入不僅可以強(qiáng)化監(jiān)督效應(yīng)，支撐監(jiān)測結(jié)果公開力度，還利于保證監(jiān)測的客觀多元，提升行政執(zhí)行的公信度。政府環(huán)保部門通過民營化渠道而自身“作壁上觀”，重點(diǎn)完成監(jiān)控民間監(jiān)測機(jī)構(gòu)的任務(wù)，即可在降低行政成本、促進(jìn)競爭的同時(shí)，也更好地完成了自身的職能轉(zhuǎn)變，可謂一舉多得。

3.充實(shí)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)推行的法治保障路徑。PM2.5標(biāo)準(zhǔn)的推行不能局限于其自身的決策與執(zhí)行權(quán)，圍繞其產(chǎn)生的監(jiān)督權(quán)和次級(jí)（配套）執(zhí)行權(quán)都必須納入改革視閾：（1）加大司法保障的融入。一方面，需要有相應(yīng)的公益訴訟，擴(kuò)大環(huán)境訴訟的受案范圍，“成全”更多的公益團(tuán)體或個(gè)人，使其具備原告資格，如美國1970年《清潔空氣法》中的“公民訴訟條款”就規(guī)定了任何人都可以提起訴訟，而不需要原告證明有任何法律上的利害關(guān)系或利益遭到了侵犯；[8]另一方面，要使法院和檢察院在行政訴訟中的職權(quán)得以擴(kuò)張，使其有手段落實(shí)憲法或具體法律中的環(huán)保立法理念，“立法者必須在政治上建構(gòu)環(huán)境國，而其他國家權(quán)力則應(yīng)當(dāng)在解釋法律規(guī)范、進(jìn)行利益權(quán)衡以及裁量的時(shí)候考慮環(huán)境保護(hù)原則?！盵9]比如，國家或地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)在出臺(tái)或修訂之際，有必要賦予法院對(duì)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的有限司法審查權(quán)，同時(shí)給予檢察院在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過程中的法律監(jiān)督或執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，甚至也可考慮其成為行政訴訟的原告。

(2）強(qiáng)化輔助立法或政府契約。這里的“輔助立法”指的應(yīng)該是能夠有助于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)推行的低級(jí)別立法。在我國現(xiàn)有法律體系中，按照單一制國家統(tǒng)一法律體系的通常理解，地方立法應(yīng)該被歸為“低級(jí)別”，與此同時(shí)，還包括與地方立法中的地方政府規(guī)章同處一級(jí)的部門規(guī)章。就地方立法而言，除環(huán)?；玖⒎ㄖ?，大多數(shù)地方都出臺(tái)了大量關(guān)于大氣污染防治、機(jī)動(dòng)車尾氣排放等單行立法或上位法實(shí)施細(xì)則。如北京市人大常委會(huì)頒布的《北京市實(shí)施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》、天津市人大常委會(huì)實(shí)施的《天津市大氣污染防治條例》、廣東省政府出臺(tái)的《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》和西寧市政府制定的《西寧市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治管理辦法》。地方性法規(guī)或規(guī)章的特點(diǎn)就在于，雖然級(jí)別相對(duì)較低，但其內(nèi)容相對(duì)具體，能夠就某一領(lǐng)域規(guī)定操作性和執(zhí)行力較強(qiáng)的地方或行業(yè)規(guī)則，并盡可能地將PM2.5標(biāo)準(zhǔn)的地方特色融于其中。同時(shí)，根據(jù)這些輔助立法，政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任內(nèi)容相對(duì)具體，責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)。應(yīng)該改進(jìn)的方面就在于要求地方一律補(bǔ)強(qiáng)基本大氣污染防治立法，為PM2.5標(biāo)準(zhǔn)推行提供外部環(huán)境的同時(shí)，還應(yīng)保證與PM2.5標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的單行立法的增加以及促成相鄰多省之間PM2.5標(biāo)準(zhǔn)決策、執(zhí)行權(quán)力的立法銜接。另一方面，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力并非一定來自法律規(guī)范的強(qiáng)制與層層細(xì)化，上級(jí)機(jī)構(gòu)還可采取“責(zé)任書”或“目標(biāo)考核責(zé)任制”等方式由上而下地推動(dòng)地方或下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)落實(shí)。如果再將其進(jìn)一步規(guī)范化，即可能變成非強(qiáng)制行政的具體表現(xiàn)之一——行政契約，而契約化的行政方式正是法治社會(huì)縱深發(fā)展的一項(xiàng)絕佳注腳，且其中的法律關(guān)系也相對(duì)明晰，易于將各項(xiàng)行政目標(biāo)推向?qū)崿F(xiàn)。比如，農(nóng)業(yè)部在與國家環(huán)?？偩值葯C(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布規(guī)章后，就先后與陜西等七省市的政府簽訂了“農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作協(xié)議書”，通過輔之以資金投入和技術(shù)改造，力求解決影響空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的人為問題。在行政契約制度相對(duì)發(fā)達(dá)的德國，這類被稱之為對(duì)等權(quán)合同的政府契約不僅有州行政機(jī)關(guān)根據(jù)聯(lián)邦《基本法》對(duì)聯(lián)邦任務(wù)的執(zhí)行，也包括通過聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)執(zhí)行州任務(wù)的行政協(xié)定。[10]所以，我們也應(yīng)該逐漸打破層級(jí)觀念，樹立協(xié)作理念，通過盡快出臺(tái)《行政合同法》及完善相關(guān)種類和制度，營造有利于PM2.5標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的契約文化和柔性行政意識(shí)，這樣，雙向多元的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)體系才真正有助于大氣污染防治終期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

總之，PM2.5標(biāo)準(zhǔn)的興起及其制度建構(gòu)只是當(dāng)今法治社會(huì)構(gòu)建的一個(gè)縮影。但縱然細(xì)微，整個(gè)制度的確立及完善亦須遵照法治規(guī)律與思路，合理配置權(quán)力，多視角甚至跨學(xué)科吸取經(jīng)驗(yàn)，因時(shí)、因地制宜，才能更好地推進(jìn)該項(xiàng)制度與法治國之契合，“環(huán)境國”的實(shí)現(xiàn)方為可期。

[1]顏芬.綜述城市大氣中PM2.5的污染[J].廣東科技,2008,(2).

[2]周靈君，夏思佳，姜偉立.建立江蘇省PM2.5環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的需求探討[J].環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報(bào)，2011,(3).

[3]譚波.法治視野下的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)研究——以交通運(yùn)輸業(yè)為主線[M].鄭州：鄭州大學(xué)出版社,2011:16.

[4]周波.我國政府間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分——?dú)v史考察、路徑依賴和法治化體系建設(shè)[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2008,(12).

[5]任廣浩.國家權(quán)力縱向配置的法治化選擇——以中央與地方政府間事權(quán)劃分為視角的分析[J].河北法學(xué)，2009,(5).

[6][英]特倫斯·丹提斯，阿蘭·佩茲.憲制中的行政機(jī)關(guān)——結(jié)構(gòu)、自治與內(nèi)部控制[M].劉剛，江菁，軻翀,譯.北京：高等教育出版社，2006:42-44.

[7]王宗爽.中外環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比較[J].環(huán)境科學(xué)研究，2010,(3).

[8]賈志民，王敏.從美國環(huán)境公益訴訟制度談中國環(huán)境保護(hù)問題的法律對(duì)策[J].華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2007，(4).

[9][德]羅爾夫·施托貝爾.經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法[M].謝立斌，譯.北京：商務(wù)印書館，2008:330.

[10][德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：353.

X-012

A

1002-7408（2012）08-0091-03

2012年度國家社科基金青年項(xiàng)目"央地財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的憲政保障機(jī)制研究"（12CFX021）;2011年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“我國中央與地方權(quán)限爭議法律解決機(jī)制研究”（11YJC820106）;河南工業(yè)大學(xué)2011年度科技創(chuàng)新人才培育計(jì)劃項(xiàng)目“財(cái)力視角下我國中央和地方立法事權(quán)之匹配”（11CXRC24）。

譚波（1979-），男，河南商丘人，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，研究方向：行政法學(xué)。

[責(zé)任編輯：張亞茹]