我國(guó)農(nóng)業(yè)化肥污染防治制度初探

□ 寧清同，王麗香

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

我國(guó)農(nóng)業(yè)化肥污染防治制度初探

□ 寧清同，王麗香

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

化肥是重要的農(nóng)用物資，在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中廣為使用，但其對(duì)土壤、水體等環(huán)境要素的污染和破壞作用不容忽視，對(duì)人體健康和糧食安全也存在著嚴(yán)重危害。我國(guó)目前防治農(nóng)業(yè)化肥污染的法律制度存在較多缺陷：專門立法的強(qiáng)制性和權(quán)威性不足、可操作性不強(qiáng)、法律責(zé)任不明確等。為有效遏制化肥污染的繼續(xù)惡化，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善防治農(nóng)業(yè)化肥污染的法律體系，健全相關(guān)的行政管理體制，建立化肥使用的環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，實(shí)施農(nóng)家肥使用的激勵(lì)和引導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化化肥污染的法律責(zé)任。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；化肥污染；污染防治

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)化肥污染的現(xiàn)狀及其危害

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)化肥污染的概況

我國(guó)人口眾多，但可耕地面積有限，因此，促進(jìn)農(nóng)作物的增產(chǎn)增收，對(duì)確保國(guó)家的糧食安全有著重要意義。長(zhǎng)期以來，化肥作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要物資，其對(duì)糧食增產(chǎn)增收的重要貢獻(xiàn)功不可沒。但是，逐年遞增的化肥施用量及化肥施用比例的不合理，導(dǎo)致過量的化肥根本無法及時(shí)有效地被農(nóng)作物吸收。這些過量的未被利用的化肥，或殘留在土壤中，或通過徑流、淋溶等方式進(jìn)入水體，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，影響著整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和平衡。

目前，我國(guó)的化肥年使用量已達(dá)4637萬t，占世界化肥施用總量的35%。按播種面積計(jì)算，平均每公頃化肥使用量達(dá)到400kg，是美國(guó)的4倍，是發(fā)達(dá)國(guó)家化肥安全施用上限（225kg/hm2）的2倍。［1］但是我國(guó)的化肥有效利用率很低，每年農(nóng)用化肥的60%－70%進(jìn)入環(huán)境。［2］有資料表明，中國(guó)氮肥當(dāng)季利用率為30%－35%，磷肥和鉀肥分別為10%－20%和35%－50%，低于發(fā)達(dá)國(guó)家15－20個(gè)百分點(diǎn)。［3］不合理施肥，每年有超過1500萬t的氮流失于農(nóng)田之外。［4］據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩纸y(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)受污染的耕地約有1．5億畝，而被化肥污染的土地高達(dá)1．3X107ha。［5］我國(guó)5大湖泊、7個(gè)大型水庫多已處于富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，導(dǎo)致“藻華”頻發(fā)，影響漁業(yè)生產(chǎn)，有些地方甚至出現(xiàn)了水質(zhì)性缺水。有關(guān)研究表明，在所有因素中，由于施用氮肥所導(dǎo)致的水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化占40%左右。［6］

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥污染具有以下主要特點(diǎn)：一是污染者眾多。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都有實(shí)施了過量、不合理施用化肥的行為，化肥污染所造成的危害并非某個(gè)人或某些人所為，而是數(shù)量眾多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，并且沒有任何機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)化肥的施用情況；二是主體混同。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通常既是污染者和責(zé)任者，也是污染的受害者；三是長(zhǎng)期累積或者說后果滯后?；饰廴舅斐傻奈：Γㄍ寥婪柿Φ南陆祷蛩峄c鹽堿化、水體污染、大氣污染等，通常要逐步積累多年才會(huì)表現(xiàn)出來；四是損害難以確定。由于農(nóng)業(yè)化肥污染的危害往往與其他污染源交織在一起，在多大程度上是因化肥污染所致，危害究竟造成了多大的財(cái)產(chǎn)損失，還缺乏科學(xué)合理的鑒定和評(píng)估方法，故認(rèn)定由化肥污染造成的實(shí)際損害難度很大。

（二）農(nóng)業(yè)化肥污染的環(huán)境危害

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期過量、不合理地使用化肥，會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)危害。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是導(dǎo)致農(nóng)田土壤質(zhì)量的嚴(yán)重下降。長(zhǎng)期過量、不合理地使用化肥，容易造成大量的營(yíng)養(yǎng)物殘留在土壤中，導(dǎo)致土壤的物理、化學(xué)和生物學(xué)性質(zhì)發(fā)生改變。其主要表現(xiàn)為加速土壤酸化和土壤板結(jié)。土壤酸化通常是由于化肥的長(zhǎng)期使用而發(fā)生的。一方面與氮肥在土壤硝化過程中產(chǎn)生硝酸鹽有關(guān)，當(dāng)銨態(tài)氮肥和許多有機(jī)氮肥轉(zhuǎn)變成硝酸鹽時(shí)，釋放出H＋（氫離子），導(dǎo)致土壤酸化；另一方面，一些生理酸性肥料，比如磷酸鈣、硫酸銨、氯化銨在植物吸收肥料中的養(yǎng)分離子后土壤中H＋增多，許多耕地土壤的酸化與長(zhǎng)期施用生理性肥料有關(guān)。同時(shí)長(zhǎng)期施用鉀肥的過程中，因作物選擇吸收所造成的生理酸性的影響，其KCl（氯化鉀）能使緩沖性小的中性土壤逐漸變酸。［7］土壤板結(jié)則更多地與化肥過量使用有關(guān)。大量的NH4＋（銨根離子）、K＋（鉀離子）和土壤膠體吸附的Ca2＋（鈣離子）、Mg2＋（鎂離子）等陽離子發(fā)生交換，使土壤膠體分散，土壤結(jié)構(gòu)破壞，導(dǎo)致土壤板結(jié)。［8］土壤酸化、板結(jié)能導(dǎo)致土壤結(jié)構(gòu)破壞，養(yǎng)分有效性降低，土壤酸化甚至引起植物原生質(zhì)變性和酶的鈍化，致使農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量降低；土壤酸化還會(huì)使土壤交換態(tài)鋁和錳的數(shù)量增加，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)生毒害作用。同時(shí)，土壤的板結(jié)也不利于通氣、透水、種子的萌發(fā)以及養(yǎng)分的轉(zhuǎn)化。［9］二是造成水體污染。由于長(zhǎng)期過量、不合理地使用化肥，土壤中會(huì)有大量的化肥殘留物，它們會(huì)通過降雨或融雪水形成的地表徑流進(jìn)入河流、湖泊等水體，污染水體。同時(shí)，還會(huì)造成水體呈富營(yíng)養(yǎng)化，導(dǎo)致水中藻類迅速滋生，消耗大量的溶解氧，導(dǎo)致水體喪失應(yīng)有的功能，破壞水體生態(tài)環(huán)境。此外，過量的化肥還會(huì)滲入20m以內(nèi)的淺層地下水中，使地下水硝酸鹽含量增加。［10］地下水中硝酸鹽和亞硝酸鹽含量過高，對(duì)飲水人畜造成很大危害。［11］三是威脅糧食、農(nóng)產(chǎn)品的安全。過量使用化肥極易使莊稼倒伏，而一旦出現(xiàn)倒伏，就勢(shì)必導(dǎo)致糧食減產(chǎn)；另外由于化肥的過量使用，土壤肥力下降也會(huì)影響糧食產(chǎn)量和品質(zhì)；過量使用化肥還會(huì)使莊稼抵抗病蟲害的能力減弱，容易發(fā)生病蟲害，繼而會(huì)增加防蟲害的農(nóng)藥用量，直接威脅食品的安全性。［12］四是破壞大氣質(zhì)量。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的氮肥施用量特別大，約占世界總量的30%，但其利用率僅為30%左右，大量的氮素沒有被農(nóng)作物吸收，而損失的氮素中有相當(dāng)部分要以N2O（一氧化二氮）的形式排放到大氣中。農(nóng)田氮肥所釋放的N2O氣體是一種“溫室氣體”，是促進(jìn)全球氣候變暖的因素之一，且能破壞臭氧層，促進(jìn)臭氧空洞的形成。［13］五是損害人體健康。在化肥的原料開采、加工生產(chǎn)過程中會(huì)帶進(jìn)一些重金屬元素或有毒物質(zhì)，以磷肥為主。長(zhǎng)期施用化肥會(huì)造成土壤中重金屬元素富集。這些重金屬不僅不能被微生物降解，還通過食物鏈不斷在生物體內(nèi)富集，甚至轉(zhuǎn)化為毒性更大的甲基化合物，最終在人體內(nèi)積累危害人體健康。［14］此外，化肥大量流失可以使作物和水體中的硝酸鹽增加，但植物對(duì)硝酸鹽的利用，往往會(huì)受到許多環(huán)境條件的限制而不能充分加以同化，致使大量的硝酸鹽積累于葉、莖、根、花中。［15］硝酸鹽本身無毒，但它攝入人體后可被微生物還原為亞硝酸鹽，使血液的載氧能力下降，誘發(fā)高鐵血紅蛋白血癥，嚴(yán)重時(shí)使人窒息死亡。硝酸鹽還可在體內(nèi)轉(zhuǎn)變成強(qiáng)致癌物亞硝胺，是誘發(fā)各種消化系統(tǒng)癌變的罪魁禍?zhǔn)?，?duì)人類的健康構(gòu)成了潛在的威脅。［16］

二、我國(guó)防治農(nóng)業(yè)化肥污染法律制度的主要缺陷

防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥污染需要多方面的措施，如提高農(nóng)民的環(huán)境意識(shí)和文化水平，加強(qiáng)化肥施用技術(shù)的指導(dǎo)等，但最為重要的還是必須建立健全相關(guān)的法律制度。目前，我國(guó)涉及防治農(nóng)業(yè)化肥污染的立法可分為如下三類：法律類有《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《水污染防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律；行政法規(guī)類有《基本農(nóng)田保護(hù)條例》；部門規(guī)章類有《肥料登記管理辦法》、《化肥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則》及《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》。上述法律法規(guī)對(duì)防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥污染發(fā)揮了一定的積極作用，但仍然存在較多不夠完備之處，這也是農(nóng)業(yè)化肥污染較為嚴(yán)重的主要原因之一。

（一）專門立法的強(qiáng)制性和權(quán)威性不足

目前我國(guó)防治農(nóng)業(yè)化肥污染的專門立法僅有環(huán)境保護(hù)部2010年發(fā)布的 《化肥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），該《導(dǎo)則》規(guī)定了環(huán)境安全使用的原則、控制技術(shù)措施和管理措施等方面的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)部發(fā)布實(shí)施的《肥料登記管理辦法》適用于肥料生產(chǎn)者，雖然在第24條對(duì)肥料種類作了一些限制性、禁止性規(guī)定，但其主要目的在于保障肥料生產(chǎn)的質(zhì)量安全，且該《辦法》的主要內(nèi)容是肥料的登記程序，包括申請(qǐng)、審批和管理，沒有關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥污染防治的專門規(guī)定，故不是防治化肥污染的專門立法。林業(yè)部雖然在1985年頒布了 《關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)專項(xiàng)化肥使用管理的通知》，但其內(nèi)容實(shí)為化肥供應(yīng)的管理，且只適用林業(yè)生產(chǎn)，所以也非防治農(nóng)業(yè)化肥污染的專門立法。

《導(dǎo)則》在源頭控制技術(shù)措施方面，對(duì)化肥品種選擇、化肥用量控制、化肥施用方法及減少化肥流失的措施均做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但幾乎均為推薦性條款，措施是否被采用，在多大程度上被采用，完全取決于公眾的認(rèn)識(shí)及意愿。在化肥環(huán)境安全使用管理措施方面，則通常是鼓勵(lì)性的規(guī)定，如“鼓勵(lì)農(nóng)民從事生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式”，“鼓勵(lì)將高化肥投入的產(chǎn)業(yè) （如蔬菜生產(chǎn)）轉(zhuǎn)移到面源污染風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)”等，雖然也規(guī)定了“在飲用水水源地和污染負(fù)荷較大的地區(qū)，控制化肥的使用”，但其適用范圍較小，且僅為控制使用而非禁止。對(duì)于那些推薦性和鼓勵(lì)性的規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)及利益回收期等方面的考慮，一般不會(huì)主動(dòng)適用。

因此，《化肥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則》作為我國(guó)防治農(nóng)業(yè)化肥污染的專門立法，其實(shí)只是一個(gè)部門規(guī)章且為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容十分簡(jiǎn)單，不僅立法層級(jí)低，且約束性條款太少，其強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性嚴(yán)重不足，更大程度上是一個(gè)科學(xué)施肥的指導(dǎo)性意見，它難以為化肥污染防治提供有效的法律支持，更難以據(jù)此形成我國(guó)化肥污染防治的有效監(jiān)督和管理。

（二）可操作性不強(qiáng)

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》是綜合性立法，也是關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最重要的立法，然而該法對(duì)化肥污染的防治只是規(guī)定了“合理使用”的原則性要求，沒有任何可操作的防治農(nóng)業(yè)化肥污染的制度或措施。該法第20條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長(zhǎng)激素。此規(guī)定缺乏詳細(xì)的實(shí)施辦法和法律責(zé)任，僅具有指導(dǎo)意義?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》第22條規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和飼料添加劑，改進(jìn)種植和養(yǎng)殖技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、無害和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。禁止將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田。但是該法仍然沒有規(guī)定“科學(xué)地使用化肥”的基本要求，更沒有明確不合理使用化肥、施用有毒、有害廢物作肥料或者用于造田的法律責(zé)任。

在現(xiàn)行的污染防治單行法中，只有 《水污染防治法》對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥污染防治作出了規(guī)定。該法第48條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)采取措施，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)、合理地施用化肥和農(nóng)藥，控制化肥和農(nóng)藥的過量使用，防止造成水污染。可惜該規(guī)定同樣沒有跳出“科學(xué)、合理地施用化肥”的原則性規(guī)定模式?！掇r(nóng)業(yè)法》第58條規(guī)定：“農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織應(yīng)當(dāng)保養(yǎng)耕地，合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜，增加使用有機(jī)肥料，采用先進(jìn)技術(shù)，保護(hù)和提高地力，防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退?！痹撘?guī)定基本沿襲了《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容，既沒有提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者施用化肥的基本規(guī)范，也沒有規(guī)定防治化肥污染的具體規(guī)則。

《基本農(nóng)田保護(hù)條例》是相對(duì)比較細(xì)化的一部法規(guī)。但遺憾的是在化肥污染防治方面同樣沒有可操作的規(guī)定。該法第19條規(guī)定的“國(guó)家提倡和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)其經(jīng)營(yíng)的基本農(nóng)田施用有機(jī)肥料，合理施用化肥和農(nóng)藥”，與前述所涉法律的規(guī)定如出一轍。該條例第22條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)逐步建立基本農(nóng)田地力與施肥效益長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，定期向本級(jí)人民政府提出基本農(nóng)田地力變化狀況報(bào)告以及相應(yīng)的地力保護(hù)措施，并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供施肥指導(dǎo)服務(wù)，其側(cè)重點(diǎn)在于基本農(nóng)田的地力保護(hù)與施肥效益，而非污染防治。該條例第23條要求：“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)基本農(nóng)田環(huán)境污染進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，并定期向本級(jí)人民政府提出環(huán)境質(zhì)量與發(fā)展趨勢(shì)的報(bào)告”，該規(guī)定僅限于基本農(nóng)田的環(huán)境污染監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，雖然可以部分包括化肥污染，但由于既無在監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)前預(yù)防化肥污染的措施，也沒有后期治理化肥污染的要求，因而難以從根本上達(dá)到有效防治化肥污染的目的?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》中關(guān)于化肥污染防治的規(guī)定與前述法律法規(guī)中的規(guī)定大體一致，沒有更為具體的、可操作的規(guī)定?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第19條規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)合理使用化肥、農(nóng)藥、獸藥、農(nóng)用薄膜等化工產(chǎn)品，防止對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地造成污染?！掇r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》第22條規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)合理使用肥料、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品。禁止使用國(guó)家明令禁止、淘汰的或者未經(jīng)許可的農(nóng)業(yè)投入品。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除、回收農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)投入品包裝物等，防止污染農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境。

縱觀以上法律法規(guī)不難看出，現(xiàn)行立法雖然已經(jīng)要求“合理使用化肥”、“科學(xué)、合理地施用化肥”、“科學(xué)地使用化肥”，其立法本意也是為了防止在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過量及不合理施用化肥，避免化肥污染的發(fā)生。但這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng)，“合理”、“科學(xué)”的范圍過于寬泛，很難在實(shí)踐中予以界定、把握，實(shí)施起來自然難度很大，立法宗旨也就無法保障。

（三）化肥污染的法律責(zé)任不完善

明確并依法追究相關(guān)主體的法律責(zé)任，是有效防治農(nóng)業(yè)化肥污染的必要手段，也是防治農(nóng)業(yè)化肥污染法律制度的重要內(nèi)容。但如前所述，我國(guó)目前涉及農(nóng)業(yè)化肥污染防治的立法大多只是原則性或指導(dǎo)性的規(guī)定，除了《環(huán)境保護(hù)法》第41條和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第46條鮮有化肥污染法律責(zé)任的規(guī)范，即使是已經(jīng)有了的規(guī)定，通常也難以適用。

《環(huán)境保護(hù)法》第41規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。但由于農(nóng)業(yè)化肥污染存在主體眾多、主體混同、長(zhǎng)期累積等特點(diǎn)，在適用該法第41條時(shí)很難確定真正的責(zé)任主體?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第46條規(guī)定，使用農(nóng)業(yè)投入品違反法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。但是，由于我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)化肥使用的規(guī)定多為“合理”、“科學(xué)”的原則性或指導(dǎo)性規(guī)范，禁止性或強(qiáng)制性規(guī)范極少，另外也由于過量或不合理施用化肥的超大群體性，故實(shí)踐中難以依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第46條之規(guī)定，追究化肥污染責(zé)任人的法律責(zé)任。

（四）缺乏施用農(nóng)家肥的激勵(lì)機(jī)制

傳統(tǒng)的農(nóng)家肥即有機(jī)肥雖然具有成本低、生態(tài)效益高、來源廣泛等特點(diǎn)，但目前我國(guó)仍缺乏鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者施用有機(jī)肥的實(shí)質(zhì)性激勵(lì)機(jī)制，國(guó)務(wù)院雖然早在1988年12月就發(fā)布了 《關(guān)于重視和加強(qiáng)有機(jī)肥料工作的指示》，國(guó)家計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部也于1991年7月頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)有機(jī)肥料工作的通知》，但其內(nèi)容多為倡導(dǎo)性規(guī)定，且主要針對(duì)有機(jī)肥料的生產(chǎn)、科研等領(lǐng)域，而對(duì)真正施用有機(jī)肥的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者基本上沒有具體要求，更無實(shí)質(zhì)性措施。2008年財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于有機(jī)肥產(chǎn)品免征增值稅的通知》也是僅僅惠及有機(jī)肥料的生產(chǎn)者。因此現(xiàn)行對(duì)有機(jī)肥料的鼓勵(lì)和支持措施有點(diǎn)本末倒置，也是違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者沒有施用有機(jī)肥的愿望和需求，有機(jī)肥料的推廣應(yīng)用就成了空中樓閣。相反，國(guó)家對(duì)化肥的使用卻規(guī)定了一些保護(hù)性甚至有鼓勵(lì)作用的措施，如限制農(nóng)用化肥的最高價(jià)，對(duì)施用化肥生產(chǎn)的糧食也實(shí)行保護(hù)性收購(gòu)等，加之化肥有著使用方便、見效快等特點(diǎn)，所以目前大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者寧愿放棄有機(jī)肥而購(gòu)買化肥施用。

（五）農(nóng)業(yè)化肥污染的監(jiān)管基本空白

1983年城鄉(xiāng)環(huán)保部發(fā)布了 《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》，1991年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局又頒布了 《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告制度》，此外還出臺(tái)了各種具體的監(jiān)測(cè)規(guī)范，如《近岸海域環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范》、《地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》等，我國(guó)基本上形成了較為完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。但是對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥污染卻沒有建立專門的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，也沒有相關(guān)的監(jiān)管制度?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》第22條雖有 “縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)逐步建立基本農(nóng)田地力與施肥效益長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)”之規(guī)定，該條例第23條也提出了“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)基本農(nóng)田環(huán)境污染進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)”的要求，農(nóng)田環(huán)境污染雖然也可以包括化肥污染，但畢竟二者不可等同，農(nóng)業(yè)化肥造成的污染遠(yuǎn)不止農(nóng)田，所以該條例規(guī)定的環(huán)境監(jiān)測(cè)不屬于化肥污染的環(huán)境監(jiān)測(cè)。而專門針對(duì)農(nóng)業(yè)化肥污染的監(jiān)督和管理則更是無從談起。

筆者認(rèn)為，我國(guó)之所以至今未能建立對(duì)于農(nóng)業(yè)化肥污染的獨(dú)立的監(jiān)測(cè)、監(jiān)督和管理體制，其主要原因可能包括：第一，長(zhǎng)期以來我國(guó)防治環(huán)境污染的重點(diǎn)在城市地區(qū)和工業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染一直較小，化肥污染的后果原來并沒有完全顯現(xiàn)出來，故包括化肥污染在內(nèi)的整個(gè)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管都沒有受到應(yīng)有的重視；第二，由于我國(guó)人口眾多，為保障糧食安全，始終將保證糧食增產(chǎn)豐收放在首位，而對(duì)因糧食生產(chǎn)過量或不合理施用化肥而造成的環(huán)境污染的監(jiān)管，在很大程度上被有意無意地掩蓋或忽視了；第三，由于化肥污染的特殊性，在客觀上監(jiān)管存在較大的難度。

三、我國(guó)有效防治農(nóng)業(yè)化肥污染的法律對(duì)策

由于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期過量或不合理地施用化肥，導(dǎo)致包括土壤、空氣、水體等環(huán)境要素出現(xiàn)了明顯的質(zhì)量下降，已經(jīng)對(duì)人們的身體健康和我國(guó)的糧食生產(chǎn)造成了嚴(yán)重的危害。即使現(xiàn)在立即采取防治措施，也難在短時(shí)期內(nèi)有根本的改觀；如果不及時(shí)遏制化肥污染進(jìn)一步的惡化或任其發(fā)展，就可能對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的深遠(yuǎn)影響。為有效緩解當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，健全相關(guān)的法律制度已刻不容緩。

（一）完善防治農(nóng)業(yè)化肥污染的立法體系

法律制度的完善首先在立法，這是法治的基礎(chǔ)和執(zhí)法、司法的前提，故完善相關(guān)法律體系乃是依法防治農(nóng)業(yè)化肥污染的第一步。而法律體系的完善主要是專門立法和相關(guān)立法二個(gè)部分。如前所述，在《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等相關(guān)法律中，雖有關(guān)于化肥污染的規(guī)定，但條款極少，作為基本法的《環(huán)境保護(hù)法》亦如此。所以有必要對(duì)上述法律進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?，增加關(guān)于防治化肥污染的內(nèi)容。

至于現(xiàn)行的化肥污染防治專門立法 《化肥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則》，因受其權(quán)威性、嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性的限制，因此有必要重新立法。首先，應(yīng)提高關(guān)于化肥污染防治專門立法的立法層級(jí)，至少要由國(guó)務(wù)院來制定《化肥污染防治條例》之類的行政法規(guī)，若由全國(guó)人大常委會(huì)頒布《化肥污染防治法》則更科學(xué)；其次，應(yīng)制定更多具有約束力的條款，明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；最后，應(yīng)全面、系統(tǒng)地規(guī)定關(guān)于防治農(nóng)業(yè)化肥污染的基本原則、管理體制、主要權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任等。林業(yè)生產(chǎn)中施用化肥的污染防治可一并規(guī)定。筆者認(rèn)為，在防治農(nóng)業(yè)化肥污染的法治建設(shè)中，無論是專門立法還是相關(guān)立法都必須提高立法水平尤其是法律規(guī)范的可操作性。這就要求在制定相關(guān)法律規(guī)范時(shí)應(yīng)盡可能具體、詳細(xì)，盡量少用或不用原則性、指導(dǎo)性、倡導(dǎo)性的語言，而且權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任缺一不可。

（二）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)化肥污染的行政監(jiān)督和管理

我國(guó)現(xiàn)行法律在環(huán)境保護(hù)行政體制上存在著監(jiān)測(cè)職能、保護(hù)職能、行政許可、收費(fèi)職能和統(tǒng)計(jì)調(diào)查職能等方面的交叉和重疊，［17］甚至存在真空地帶，因此極易導(dǎo)致職能部門之間因職責(zé)劃分不清而互相推諉或者爭(zhēng)相管理的現(xiàn)象，或者出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。這對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥污染防治是非常不利的。因此，有必要明確相關(guān)職能部門的職權(quán)范圍，避免在化肥污染防治中產(chǎn)生權(quán)力真空或者重疊。

我國(guó)化肥污染防治的監(jiān)督和管理應(yīng)堅(jiān)持綜合防治、統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)的原則，即各級(jí)人民政府對(duì)化肥污染防治實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；環(huán)境保護(hù)部門對(duì)化肥污染防治實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，包括對(duì)化肥污染的調(diào)查、監(jiān)測(cè)和處理；農(nóng)業(yè)行政主管部門根據(jù)其職責(zé)范圍對(duì)農(nóng)用地的化肥使用情況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，對(duì)化肥使用標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管，監(jiān)督和促進(jìn)對(duì)農(nóng)家肥的優(yōu)惠措施的落實(shí)；土地、水利等主管部門在其職權(quán)范圍內(nèi)配合環(huán)境保護(hù)部門對(duì)化肥造成的土壤或水體污染情況進(jìn)行調(diào)查和處理。

由于化肥污染的特殊性，如結(jié)果的滯后性、主體的群體性和混同性、與其他污染的交叉重合性等特點(diǎn)，所以只有對(duì)化肥使用及其污染后果，包括使用數(shù)量、種類、時(shí)間、使用區(qū)域、化肥殘留量、污染種類、污染程度等進(jìn)行全面、及時(shí)的監(jiān)督和檢測(cè)，才能有效地對(duì)化肥污染進(jìn)行預(yù)防和治理。我國(guó)目前雖然制定了《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》和《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告制度》，但因其是由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門對(duì)環(huán)境要素進(jìn)行監(jiān)測(cè)，目的在于掌握和評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量，以致客觀上難以對(duì)化肥使用情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，主觀上也對(duì)此有所忽視，所以有必要建立專門的化肥使用環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。化肥使用環(huán)境監(jiān)測(cè)宜由農(nóng)業(yè)行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門聯(lián)合進(jìn)行，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)行政主管部門對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥使用情況較為熟悉，對(duì)化肥的不合理或過量施用進(jìn)行調(diào)整和控制也需要其密切配合。農(nóng)業(yè)行政主管部門主要監(jiān)測(cè)本轄區(qū)內(nèi)的化肥使用情況，環(huán)境保護(hù)行政主管部門主要監(jiān)測(cè)因施用化肥造成的污染。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果，在自己的管轄范圍內(nèi)采取必要的防治措施，如減少化肥施用量、改進(jìn)化肥施用方式等。

（三）建立健全生產(chǎn)和施用有機(jī)肥的激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制

有機(jī)肥，在農(nóng)村主要指含有大量生物物質(zhì)、動(dòng)植物殘?bào)w、排泄物、生物廢物等物質(zhì)的緩效肥料，常用的農(nóng)家肥主要包括人糞尿、廄肥、堆肥、漚肥、餅肥、草木灰、石灰、老墻土等。［18］在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中提倡施用農(nóng)家肥以代替化肥，是從源頭上杜絕化肥污染和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的最根本、有效的方法之一。但是，由于化肥施用方便、見效快捷，也因?yàn)槭艿街財(cái)?shù)量、輕質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和“高投入、高產(chǎn)出”發(fā)展理念的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者會(huì)更愿意選擇化肥甚至可能通過增加單位化肥的施用量以提高產(chǎn)量。因此，為了逐步提高農(nóng)家肥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的施用比例，甚至以農(nóng)家肥代替化肥，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，必須建立健全施用農(nóng)家肥的激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制。

激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是全方位和全過程的，包括土地、人員、技術(shù)、資金、產(chǎn)品等各方面，以及生產(chǎn)、存儲(chǔ)、收購(gòu)、運(yùn)輸、銷售等各環(huán)節(jié)。就目前狀況可以采取以下措施：⑴對(duì)生產(chǎn)或使用農(nóng)家肥需要資金的，可以按產(chǎn)量或種植面積提供無息或貼息貸款；⑵對(duì)使用農(nóng)家肥的生產(chǎn)者按照面積給予一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼，尤其是對(duì)在基本農(nóng)田中使用農(nóng)家肥的，政府應(yīng)制定綠色補(bǔ)貼規(guī)劃，由基層環(huán)保部門定期對(duì)基本農(nóng)田的土壤環(huán)境狀況進(jìn)行檢測(cè)，根據(jù)檢測(cè)結(jié)果對(duì)基本農(nóng)田的承包經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行補(bǔ)貼；［19］⑶對(duì)完全使用農(nóng)家肥生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品給予一定的價(jià)格補(bǔ)貼，或者以較高價(jià)格實(shí)行保護(hù)性收購(gòu)，以維持其銷售價(jià)格，同時(shí)又能鼓勵(lì)居民購(gòu)買；⑷對(duì)農(nóng)家肥的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售企業(yè)給予稅收減免優(yōu)惠；實(shí)施檢測(cè)和認(rèn)證制度，以提升產(chǎn)品的品牌知名度和美譽(yù)度，提升產(chǎn)品的附加值；⑸對(duì)完全使用農(nóng)家肥生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，有關(guān)政府部門應(yīng)主動(dòng)為其辦理有機(jī)食品、綠色食品的認(rèn)證，發(fā)放認(rèn)證標(biāo)志，且不應(yīng)收取任何費(fèi)用。

（四）改革施用化肥的保護(hù)制度

很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)為了解決基本的溫飽問題，急于提高糧食產(chǎn)量，一直對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者施用化肥規(guī)定了一定的保護(hù)措施，主要是對(duì)化肥的銷售實(shí)行最高限價(jià)制度，國(guó)家對(duì)化肥企業(yè)也是持鼓勵(lì)態(tài)度。這在解決基本溫飽之前有其合理性，然而在走向小康社會(huì)的今天卻顯得有點(diǎn)不合時(shí)宜，因?yàn)槠浼炔环暇用褡非蟾哔|(zhì)量生活水平的需求，更與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)背道而馳。所以，改革施用化肥的保護(hù)制度應(yīng)當(dāng)提上議事日程。筆者認(rèn)為，應(yīng)取消對(duì)化肥銷售的最高限價(jià)以及其他鼓勵(lì)性措施，從而通過市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)為使用農(nóng)家肥，取而代之的是，可以對(duì)有機(jī)肥的銷售實(shí)行最高限價(jià)制度，以及對(duì)有機(jī)肥生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等企業(yè)給予更多制度上的優(yōu)惠。

（五）明確農(nóng)業(yè)化肥污染的法律責(zé)任

立法中規(guī)定的一系列禁止性或強(qiáng)制性義務(wù)條款需要在法律責(zé)任中得到相應(yīng)的體現(xiàn)，［20］法律規(guī)定的義務(wù)才有切實(shí)的保障。明確農(nóng)業(yè)化肥污染的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)充分考慮化肥污染的特點(diǎn)，并結(jié)合污染造成的實(shí)際后果包括財(cái)產(chǎn)損害、生態(tài)損害等。責(zé)任形式可以多樣化，如可以強(qiáng)制責(zé)任人施用農(nóng)家肥。責(zé)任種類主要是民事責(zé)任和行政責(zé)任，個(gè)別情況下可以考慮刑事責(zé)任。

追究化肥污染的民事責(zé)任首先應(yīng)當(dāng)建立具體可行的化肥污染損害評(píng)估制度，因?yàn)槊袷仑?zé)任的一般要件之一就是損害，主要責(zé)任形式即賠償損失，確定損害是承擔(dān)民事責(zé)任的前提。筆者建議，可由環(huán)境保護(hù)部門和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門聯(lián)合設(shè)立的化肥施用監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)化肥污染損害的評(píng)估。評(píng)估的主要依據(jù)包括化肥施用的方式方法、施用量、土壤或水體或空氣中的化肥殘留量或相關(guān)元素含量、土壤肥力的變化狀況等。

化肥污染的行政責(zé)任主體一般是因玩忽職守導(dǎo)致化肥污染發(fā)生的相關(guān)主管部門及其責(zé)任人員，而民事責(zé)任主體可能包括因不合理施用化肥導(dǎo)致發(fā)生環(huán)境污染，且主觀上存在過錯(cuò)的化肥使用人；或因施用質(zhì)量不合格的化肥導(dǎo)致發(fā)生環(huán)境污染，且主觀上存在過錯(cuò)的使用人、生產(chǎn)者、運(yùn)輸者、銷售者等。但是，由于化肥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的特殊需要，在目前還不能完全被有機(jī)肥取代的情況下，化肥污染只有達(dá)到一定程度時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才需要承擔(dān)賠償責(zé)任，否則不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。個(gè)別情況下，因故意造成重大化肥污染事故的，可以考慮追究3年以下有期徒刑等刑事責(zé)任。此外，農(nóng)村生產(chǎn)者放棄使用農(nóng)家肥又不加以適當(dāng)處理，結(jié)果導(dǎo)致污染環(huán)境的，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，這雖然不是直接的化肥污染責(zé)任，但卻是有利于促進(jìn)農(nóng)家肥使用的法律責(zé)任。

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［19］梁海燕．我國(guó)基本農(nóng)田污染現(xiàn)狀及法律對(duì)策［J］．山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（03）：43－44，46．

［20］劉冬梅，李雨．農(nóng)業(yè)污染防治的立法思考［J］．世界農(nóng)業(yè)，2008，（02）：21－24．

（責(zé)任編輯：王秀艷）

China＇s Pollution Control System of the Agricultural Fertilizer

Ning Qingtong，Wang Lixiang

Chemical fertilizer is important agricultural materials，it is widely used in agricultural production of our country，but its effect on soil，water and other elements of the environment pollution and destruction cannot be ignored，on human health and food security has serious harm．China＇s current agricultural fertilizer pollution prevention legal system has many defects，legislation of compulsory and authority is insufficient，operability is not strong，the legal responsibility is not clear．For the effective containment of fertilizer pollution continues to deteriorate，China should improve the prevention and control of agricultural chemical fertilizer pollution legal system，perfect the relevant administrative system，build chemical fertilizer to use environmental dynamic monitoring system，the implementation of farmyard manure used to motivate and guide mechanism，aggrandizement fertilizer pollution legal liability．

agricultural production；pollution；pollution prevention

F301．24

A

1007－8207（2012）11－0074－06

2012－09－07

寧清同 （1963—），男，湖南攸縣人，海南大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)槊穹āh(huán)境與資源保護(hù)法；王麗香 （1976—），女，海南臨高人，海南大學(xué)法學(xué)院教師，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法。

本文系中國(guó)行為法學(xué)學(xué)會(huì)2010年法學(xué)課題 “環(huán)境保護(hù)立法的新問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2010學(xué)研103．