社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法制思考
——以深圳市的實踐為例

□ 饒明輝

（深圳市人民政府法制辦公室法制研究所，廣東 深圳 518035）

社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法制思考
——以深圳市的實踐為例

□ 饒明輝

（深圳市人民政府法制辦公室法制研究所，廣東 深圳 518035）

隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變步伐的逐步加快，社會組織如何承接政府轉(zhuǎn)移職能的問題日益凸顯。本文立足于法制層面，結(jié)合深圳市的實踐，探討了政府轉(zhuǎn)移職能和社會組織培育的關系，分析了社會組織承接政府職能的依據(jù)，從國家 （深圳市政府）層面討論了社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能方面的法治化實踐，剖析了社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能存在的問題，并提出了相應的改進建議。

社會組織；政府職能；承接；轉(zhuǎn)移

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制建立和完善，我國政府職能轉(zhuǎn)變步伐正在逐步加快。一般說來，我國要打造的政府職能主要包括四項基本職能：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務。當前，我國各項改革處于攻堅階段，發(fā)展處于關鍵時期，社會矛盾凸顯。社會管理和公共服務職能迫切需要提升和強化。于是，近年來，促進社會組織建設，創(chuàng)新社會管理，已經(jīng)成為我國各級政府工作中的一項重要內(nèi)容。2012年國務院《政府工作報告》明確要求，要加強和創(chuàng)新社會管理，強化政府社會管理和公共服務職能。在我國社會建設與社會管理工作中，特別是在城鄉(xiāng)社區(qū)自治和提供公共服務方面，社會組織的健康發(fā)展有著重要地位和作用。而要培育社會組織，離不開政府職能的轉(zhuǎn)變，因為社會組織是政府轉(zhuǎn)移職能的最佳承接者。但是，社會組織如何承接政府轉(zhuǎn)移職能則缺乏相應的制度規(guī)范。本文擬結(jié)合深圳市的實踐，對該問題做出法制層面的思考。

一、政府轉(zhuǎn)移職能與社會組織培育

從我國現(xiàn)有政策來看，政府對社會組織的培育主要是通過兩個途徑：第一，將轉(zhuǎn)移出的政府職能交給社會組織；第二，采取政府購買服務或資助等方式扶持社會組織，這可以認為是政府職能的委托。轉(zhuǎn)移職能和委托職能兩種培育方式各有特點。首先，就轉(zhuǎn)移職能而言，職能性質(zhì)發(fā)生變化，原有的政府職能轉(zhuǎn)化為社會功能與市場功能，實質(zhì)上屬于政府權力邊界的收縮。其次，就委托職能而言，職能仍然在政府手里，只不過是職能的實現(xiàn)方式發(fā)生了變化，由政府提供變?yōu)橛缮鐣M織代政府提供。政府與社會組織之間為委托與受委托關系，實際上屬于合作關系。而且，主導權仍在政府手中。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，政府職能的轉(zhuǎn)移更符合行政管理體制改革的根本目的，與構建服務型、有限型政府理念相契合，應當成為社會組織建設的重點。

本文“社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能”是狹義的政府轉(zhuǎn)移職能，即指由社會組織承接經(jīng)由政府轉(zhuǎn)移出的職能。

二、社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的依據(jù)

（一）構建互動合作的新型政社關系的需要

當前，我國正在著力構建互動合作的新型政社關系。所謂“互動合作”，是指政府將經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等四項基本職能履行好，同時把應由市場與社會承擔的職責歸還給市場與社會，充分發(fā)揮市場和社會的作用，從而形成政府與社會既有分工又有合作的良性互動合作關系。要構建這一新型政社關系，就必然要求政府轉(zhuǎn)變職能。政府轉(zhuǎn)變職能的關鍵一環(huán)就在于將那些原本由政府承擔而市場經(jīng)濟要求剝離出來的職能向社會組織轉(zhuǎn)移。

（二）社會組織具備承接政府轉(zhuǎn)移職能的獨特優(yōu)勢

相關研究及國外發(fā)展經(jīng)驗表明，社會組織在承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分社會管理與公共服務職能方面有著獨特優(yōu)勢。正如有學者指出的，與政府統(tǒng)一、層級、全局的管理模式不同，社會組織作為一種社會自治機制，其行為特點是貼近社會的、多元的、志愿組合的、公民個體基礎的、參與式的。具體而言，其獨特優(yōu)勢如下：第一，在教育、醫(yī)療、社會服務、文化發(fā)展等主導性服務領域，社會組織可以提供多元化的選擇。第二，在弱勢群體或特殊人群的服務領域，社會組織因其分工細致、貼近服務對象的特點而更具有效率。第三，社會組織因其廣泛的參與性，在自我組織、自我治理等方面具有優(yōu)勢。［1］（p189－224）

（三）社會組織規(guī)模不斷擴大，作用日益顯現(xiàn)

目前，我國初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會組織體系。據(jù)統(tǒng)計，2007年至2011年，全國依法登記的社會組織從35．4萬個發(fā)展到46萬個。［2］深圳社會組織發(fā)展迅速。截至2009年12月底，深圳市依法登記的社會組織為3760個，其中，社會團體1521個，民辦非企業(yè)單位2238個，基金會1個。兩年過去，截至2011年12月底，深圳市社會組織達到了4442個，比2009年增長18%，其中，社會團體1772個，比2009年增長17%，民辦非企業(yè)單位2651個，比2009年增長18%，基金會19個，比2009年增長18倍。［3］社會組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用日益顯現(xiàn)，已經(jīng)成為社會主義現(xiàn)代化建設的一支重要力量。

三、社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法治化實踐

（一）政府轉(zhuǎn)移職能法治化的提出

社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能雖然沒有法律的明確要求，但是，我國對于政府職能轉(zhuǎn)變的法治化要求則是確定無疑的。政府職能轉(zhuǎn)變的法治化要求本身似乎也暗含著社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法治化內(nèi)涵。

2004年國務院 《全面推進依法行政實施綱要》提出，依法行政的基本原則之一就是“必須把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機結(jié)合起來，堅持開拓創(chuàng)新與循序漸進的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)改革和創(chuàng)新的精神，又要有計劃、有步驟地分類推進。”在這里，政府職能轉(zhuǎn)變與依法行政發(fā)生了關聯(lián)，國家要求將政府職能轉(zhuǎn)變納入法治軌道，實現(xiàn)政府職能依法轉(zhuǎn)變。

2008年3月3日，中共中央國務院《關于深化行政管理體制改革的意見》強調(diào)了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革必須堅持按照法治政府建設要求，與建設社會主義法治國家相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，加強依法行政和制度建設。自此，政府職能轉(zhuǎn)變被納入了法治政府建設體系當中。

2007年5月1日實施的 《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》則在行政法規(guī)層面實現(xiàn)了政府組織機構和人員編制的法制化。該條例第3條規(guī)定：“地方各級人民政府機構設置和編制管理工作，應當按照經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，適應全面履行職能的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、效能的原則?！闭毮苻D(zhuǎn)變所應遵循的精簡、統(tǒng)一、效能原則被法律確定下來。

（二）深圳市政府轉(zhuǎn)移職能的法治化進程

2008年，《中共深圳市委深圳市人民政府關于制定和實施〈深圳市法治政府建設指標體系（試行）〉的決定》在深圳市法治政府建設指標體系中專門設置了“機構、職責和編制法治化”指標，分別從機構依法設置、機構職責依法確定和人員編制依法核定三個細項指標入手，對政府機構、職責和編制提出了全面法治化要求。2008年9月24日，深圳市發(fā)布了《關于進一步發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的意見》，提出要從體制機制上規(guī)范政府、市場、社會三者的關系，培育社會自治能力，強化市場功能，完善政府職能，拓展社會組織的發(fā)展空間。要結(jié)合新一輪行政管理體制改革，將各部門可由社會組織承擔的事項，交由社會組織承擔，通過向社會購買服務來實現(xiàn)公共責任和義務。而部市協(xié)議的簽署和落實則為深圳市社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能提供了契機。2009年7月20日，《民政部與深圳市人民政府推進民政事業(yè)綜合配套改革合作協(xié)議》規(guī)定：“促進政府轉(zhuǎn)移職能，能夠由社會組織承擔的公共服務，尤其是新增的公共服務，可采用政府購買服務、委托承擔等方式，支持社會組織提供公共服務。”2010年，深圳市在社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的制度化建設方面邁出了重要一步，即出臺了《深圳市推進政府職能和工作事項轉(zhuǎn)移委托工作實施方案》。這一文件對政府職能轉(zhuǎn)移委托工作的總體目標、政府轉(zhuǎn)移職能或委托事項的范圍、轉(zhuǎn)移委托的步驟和要求等方面都提出了具體的要求。

最值得關注的是 《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設促進條例》的出臺。該特區(qū)法規(guī)已由深圳市人大常委會通過并已于2012年3月1日起實施。該法專門用一個章節(jié)（第4章 “社會組織”）12個條款的篇幅對社會組織做了具體規(guī)定。它是深圳市在社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能方面做出的重大立法。該法第45條規(guī)定：“推進行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、社會微觀事務服務與管理、技術和市場服務等政府公共管理職能依法向符合條件的社會組織轉(zhuǎn)移。市、區(qū)政府應當制定并公布年度轉(zhuǎn)移社會服務與管理事項目錄。”

此外，民政部門也加快了社會組織領域的立法步伐。如《深圳市非營利組織條例》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)行業(yè)協(xié)會商會條例》等地方性法規(guī)和特區(qū)法規(guī)已列入立法計劃，并且正在起草之中。

（三）深圳市社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法治化探索

⒈確定了需要向社會組織轉(zhuǎn)移的政府職能范圍。根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設促進條例》第45條，需要向社會組織轉(zhuǎn)移的政府職能范圍主要包括：推進行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、社會微觀事務服務與管理、技術和市場服務等政府公共管理職能。《深圳市推進政府職能和工作事項轉(zhuǎn)移委托工作實施方案》則規(guī)定了一條原則：凡是社會能夠自主解決、市場機制能夠自行調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律解決的事項，都要轉(zhuǎn)移委托出去。該實施方案進一步將社會組織承接的政府轉(zhuǎn)移的職能范圍限定為：深圳市機構改革中，政府各相關部門“三定方案”明確不再承擔和不直接辦理的工作事項。其中，可分為兩類：第一類是政府部門不再承擔，轉(zhuǎn)由社會和市場自行辦理的職能和工作事項。例如，深圳市第八輪機構改革中新組建的市場監(jiān)督管理局就不再從事質(zhì)量獎勵、推廣先進的質(zhì)量管理方法、推行采用國際化標準和國外先進標準、推進工業(yè)計量現(xiàn)代化、重大專利項目的實施與服務和技術性評審的事務性工作等。這些不再從事的工作事項便可以向社會組織轉(zhuǎn)移，由社會組織承接。第二類為政府部門繼續(xù)提供，但委托社會和市場辦理的職能和工作事項。例如，由司法行政部門承擔的禁毒幫教職責，近年來就是通過政府購買服務方式部分地委托給了社工服務機構。

⒉初步規(guī)定了社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的程序?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)社會建設促進條例》第45條要求，市、區(qū)政府應當制定并公布年度轉(zhuǎn)移社會服務與管理事項目錄。這一法律規(guī)定實際上要求市、區(qū)政府在社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能過程中履行一項義務：科學、合理、合法地確定社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的范圍，制定年度轉(zhuǎn)移社會服務與管理事項目錄并予以公布。

對于第一類政府部門不再承擔，轉(zhuǎn)由社會和市場自行辦理的職能和工作事項，政府部門應當主動退出，社會組織可以自行決定參與和提供服務，政府各部門按各自職能依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章進行監(jiān)管。對于第二類政府部門繼續(xù)提供，但委托社會和市場辦理的職能和工作事項，由政府各相關部門通過轉(zhuǎn)變工作方式，以政府購買服務和政府資助的方式委托社會組織辦理。具體步驟是：政府相關部門發(fā)布轉(zhuǎn)移委托工作事項的信息，社會組織向政府相關部門申請承接政府工作事項，政府相關部門確定受托單位，簽訂《委托協(xié)議書》。

四、社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能存在的問題

深圳市在社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能方面進行了一些可貴的探索，取得了一定成效。2010年，深圳市將各部門在2009年的行政管理體制改革中取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移的284項職責和行政審批事項，有序地與社會組織進行了對接。目前第一批核定削減的86項政府工作事項中80%進行了轉(zhuǎn)移委托。不過，其中存在的問題卻值得關注。

（一）觀念滯后，政府轉(zhuǎn)移職能缺乏動力

政府將職能轉(zhuǎn)移出去，對于政府機關而言無異于“自我瘦身”，是政府機關的一種自我革命。盡管政府機構改革歷經(jīng)多次，但是有些部門仍然停留在 “政府萬能”的思維定勢上，總認為社會組織沒有足夠的承接能力，不愿意放權，在轉(zhuǎn)移政府職能方面缺乏動力，導致政府轉(zhuǎn)移職能工作推進難度大。這也成為社會組織參與社會管理創(chuàng)新的一個瓶頸。例如，在深圳第八輪機構改革中，一些適宜由社會組織承接的職能在有些部門仍然不愿意放開，導致這部分職能仍難以真正轉(zhuǎn)移出去。而現(xiàn)在開展的職能轉(zhuǎn)移，多為增量職能的轉(zhuǎn)移，基本談不上對存量職能的清理。［4］換句話說，政府轉(zhuǎn)移的多為新增職能，對既有職能轉(zhuǎn)移的少。因而，社會組織承接部門職能的范圍非常有限。

（二）法律責任缺乏，制度約束力不夠

目前，關于社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法律尚未制定，對此進行規(guī)范的基本為政府或者行政部門的規(guī)范性文件。規(guī)范性文件在法律效力上較低，對政府及其部門難以起到強制性的規(guī)范和約束作用?！渡钲谑型七M政府職能和工作事項轉(zhuǎn)移委托工作實施方案》盡管規(guī)定了市編辦、市財政委、委托職能和事項的政府各相關部門、政府采購中心、市監(jiān)察局（糾風辦）以及市民政局（民間組織管理局）等部門在社會組織承接政府轉(zhuǎn)移委托職能方面的職責，但是要真正推動這一工作卻缺乏足夠的強制性約束力。而現(xiàn)有的規(guī)定在法律責任方面的約束力也較弱。如《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設促進條例》第69條規(guī)定，建立和完善社會建設考核指標體系。社會建設工作實績應當作為公務員考核和選拔任用的重要依據(jù)。第65條也規(guī)定了由市、區(qū)社會建設工作領導、協(xié)調(diào)機構負責加強社會建設工作督促檢查和考核獎懲，落實社會建設工作責任制。上述兩條都只是軟約束。對于政府及其部門在社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能方面究竟承擔哪些具體法律責任仍未明確。

（三）相關信息不透明，社會組織無法及時了解政府轉(zhuǎn)移的職能

政府有哪些職能需要向社會組織轉(zhuǎn)移？如何向社會組織轉(zhuǎn)移？社會組織怎樣承接這些職能？這些信息對于社會組織順利承接政府轉(zhuǎn)移職能都非常重要，因此，政府應當及時、準確地向社會公開發(fā)布。但從實踐來看，這些信息似乎都被政府及其部門嚴密控制，知曉范圍有限。信息如此不透明，致使社會組織無法及時了解政府轉(zhuǎn)移的職能有哪些，從而使政府職能無法順利轉(zhuǎn)移出去，造成政府職能轉(zhuǎn)移的短路。

五、改進建議

（一）適時提升立法層次，使社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能有法可依

如上所述，目前，關于社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法律尚未制定，對此進行規(guī)范的多為政府或者行政部門的規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件對政府及其部門難以起到強制性的規(guī)范和約束作用。作為特區(qū)法規(guī)的《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設促進條例》也僅僅是對社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能做出了局部性的規(guī)范。社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能，成了法律相對薄弱的領域。但是，社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能這一環(huán)節(jié)卻是打通政府職能轉(zhuǎn)變與社會組織培育道路的關鍵。畢竟社會組織可以承接的政府轉(zhuǎn)移出來的職能有多少，社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的好壞，都反映了政府轉(zhuǎn)變職能的效果優(yōu)劣與社會組織成長的空間大小。因此，建議適時地提升立法層次，在總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗的基礎上以政府規(guī)章或者地方性法規(guī)形式對社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能做出專門規(guī)范，使社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能有法可依，有章可循。

（二）將政府職能梳理納入法治化，挖掘可轉(zhuǎn)移的存量職能

社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能，需要以政府職能的梳理和清理為條件。為了保證社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的延續(xù)性，政府職能的梳理和清理就必須制度化、規(guī)范化、經(jīng)常化。因而，有必要以法律形式規(guī)范政府職能的梳理和清理，要求政府及其部門對其職能進行定期梳理，并使之與行政審批制度改革等相關工作同步。

在對政府職能進行梳理和清理時，建議著重挖掘存量職能的轉(zhuǎn)移。目前，這些存量職能主要有以下三類：一是行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能。包括行業(yè)標準和行規(guī)行約的制定；行業(yè)準入資質(zhì)資格、專業(yè)技術職稱、職業(yè)資格與等級初審；公信證明、行業(yè)評比、行業(yè)領域?qū)W術和科技成果評審等。二是社會事務管理與服務職能。包括法律服務、宣傳教育、專業(yè)培訓、社區(qū)事務、公益服務。三是技術服務與市場監(jiān)督職能。包括業(yè)務咨詢、行業(yè)調(diào)研、統(tǒng)計分析、資產(chǎn)項目評估，行業(yè)內(nèi)重大投資、改造、開發(fā)項目可行性前期論證以及項目的責任監(jiān)督。［5］

（三）完善立法，透明轉(zhuǎn)移，強化責任

建議完善社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法律規(guī)范。首先，在內(nèi)容上對社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的原則、承接范圍、年度轉(zhuǎn)移社會服務與管理事項目錄及其公布、轉(zhuǎn)移和承接時限、承接標準、可承接的社會組織條件、承接后的監(jiān)管及法律責任等做出明確規(guī)定。其次，要求政府及其部門應當及時、準確地向社會公開發(fā)布政府職能轉(zhuǎn)移的相關信息，實現(xiàn)政府職能的透明轉(zhuǎn)移。再次，強化政府及其部門責任，增強法律約束力，使政府及其部門自覺履行向社會組織轉(zhuǎn)移職能的義務。

［1］賈西津．民間組織與政府的關系［A］．王名．中國民間組織30年［M］．社會科學文獻出版社，2008．

［2］王愛平等．以民為本 為民解困 為民服務［J］．中國民政，2012，（03）．

［3］2011年12月深圳民政事業(yè)統(tǒng)計季報表．

［4］屈宏偉．低準入 嚴監(jiān)管 去行政化［N］．深圳商報，2011－09－27（A15）．

［5］彭琰．三類職能向社會組織轉(zhuǎn)移［N］．深圳商報，2012－01－05日（A03）．

（責任編輯：王秀艷）

Legal Thinking on Society Organizations＇Undertaking Transferred Government Functions：An Example of Shenzhen

Rao Minghui

Today a problem is more and more sensitive accompanied with Chinese government functions＇rapid transfer．It is how society organizations can undertake those transferred government functions．Based on lelality，this article discusses the relationship between government functions＇transfer and society organizations＇cultivation，considers the reasons of society organizations＇undertaking transferred government functions，deeply investigates national and especially ShenZhen legal practices in society organizations＇undertaking transferred government functions．Furthermore the article analyses some problems about society organizations＇undertaking transferred government functions and gives suggestions to make better．

society organization；undertake；government functions；transfer

C912．2

A

1007－8207（2012）11－0045－04

2012－07－28

饒明輝 （1978—），男，江西贛州人，深圳市人民政府法制辦公室法制研究所助理研究員，法學博士，研究方向為法學理論、知識產(chǎn)權法、行政法。