我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)法律保障機(jī)制研究

□ 劉玉平

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116023）

我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)法律保障機(jī)制研究

□ 劉玉平

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116023）

加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，應(yīng)有法律保障和政策支持。但是，什么是城鄉(xiāng)一體化？怎樣實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化？城鄉(xiāng)一體化在我國各個(gè)地區(qū)應(yīng)達(dá)到什么樣的目標(biāo)？全國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化應(yīng)分幾步走？目前，這些問題在理論上和實(shí)踐上都缺乏清晰路徑。本文認(rèn)為，我國城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)必須在戶籍制度、土地制度、社會保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、就業(yè)制度等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，在行政體制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新， 對戶籍制度、土地權(quán)屬、社會保障、城鄉(xiāng)就業(yè)制度等進(jìn)行改革，制定城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的法律，以破解我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的各種制度障礙。

城鄉(xiāng)一體化；法律保障；二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家在工業(yè)化過程中普遍遇到的問題。中國社會存在的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是阻礙中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高的重要原因，如果不盡快解決這一矛盾，中國的現(xiàn)代化是難以實(shí)現(xiàn)的。而解決這一矛盾的根本出路是在發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上走城鄉(xiāng)一體化道路，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，突破制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制性因素。我國的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變即是由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)和知識經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，其關(guān)鍵是農(nóng)民向非農(nóng)民轉(zhuǎn)化，農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)化。故此，城鄉(xiāng)一體化是破解我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制度性障礙的根本路徑。然而，什么是城鄉(xiāng)一體化？怎樣實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化？城鄉(xiāng)一體化在我國各個(gè)地區(qū)應(yīng)達(dá)到什么目標(biāo)？全國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化應(yīng)分幾步走？無論在理論上還是實(shí)踐上都缺乏清晰有效的方案。究其原因就在于沒有相應(yīng)的法律對我國的城鄉(xiāng)一體化加以規(guī)范。本文針對城鄉(xiāng)一體化模式、實(shí)現(xiàn)路徑、城鄉(xiāng)一體化要解決的主要問題等予以探討，從我國應(yīng)制定城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的法律，破解城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中遇到的各種制度障礙的角度提出相關(guān)建議。

一、中國特色城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式

“我國應(yīng)建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度，盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財(cái)政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度?！边@是《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中描繪的宏偉藍(lán)圖。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中中國特色是什么？筆者認(rèn)為：

（一）城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

城鄉(xiāng)一體化在中國將是一個(gè)長期漫長的過程。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不僅表現(xiàn)為二元體制轉(zhuǎn)換，還表現(xiàn)為二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。健全農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制只能是促進(jìn)二元體制轉(zhuǎn)型，為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程構(gòu)建體制環(huán)境；城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的完全實(shí)現(xiàn)還取決于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。我國經(jīng)濟(jì)社會已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，在黨的十六屆四中全會上，胡錦濤總書記提出了兩個(gè)重要論斷，強(qiáng)調(diào)我國總體上已進(jìn)入工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一般是指以社會化生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主；農(nóng)村人口眾多，土地資源稀缺，人均占有土地不能滿足農(nóng)民生活需求，產(chǎn)生的大量剩余勞動力成為在城市從事工作的工人，統(tǒng)稱農(nóng)民工。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口，有承包土地，但不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，依靠工資收入維持生活的人。［1］其中“農(nóng)民”表明他們的社會身份，“工”則表明他們的職業(yè)，“農(nóng)民工”就是這種身份與職業(yè)的獨(dú)特結(jié)合。農(nóng)民工身份使他們在戶籍、社會保障、子女教育等方面難以融入到城市中來，這種狀態(tài)既是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的突出矛盾，也是農(nóng)村相對貧困和落后的重要原因。我國的現(xiàn)代化進(jìn)程在很大程度上說是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。解決這一矛盾的根本出路應(yīng)是在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上走農(nóng)村城市化道路，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動，逐步減少農(nóng)村人口，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，增加城鎮(zhèn)人口，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)增長方式，提高勞動生產(chǎn)率，優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而提高農(nóng)村整體的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。［2］在我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，需要進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元制度安排。改變城鄉(xiāng)有別的戶籍管理、勞動用工和社會福利制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機(jī)會和社會福利范圍及水平上的公平。打破城鄉(xiāng)分割的市場機(jī)制，改變農(nóng)村各種資源外流的格局，加快建立市場資源從城市向農(nóng)村流動的機(jī)制與渠道；要通過城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局一體化，打破城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式。推進(jìn)行政管理體制改革，破解阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展的各種制度障礙。

（二）城鄉(xiāng)一體化是我國近期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理想目標(biāo)

目前，我國的城市化進(jìn)程已進(jìn)入持續(xù)、快速發(fā)展時(shí)期，各級城市都開始重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)制定的城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為我國當(dāng)前改革過程中的重要內(nèi)容。正如《決定》中指出的那樣：“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，調(diào)整國民收入格局，鞏固和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享改革發(fā)展成果”。［3］隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌觀念逐步深入人心，我國在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的同時(shí)，還要推動社會結(jié)構(gòu)由城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的歷史性跨越發(fā)展。我國已經(jīng)具備城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的條件，其依據(jù)是：第一，城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸縮小，農(nóng)民居民收入增長較快。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2010年統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，全年農(nóng)村居民人均純收入5919元，剔除價(jià)格因素，比上年實(shí)際增長10.9%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19109元，實(shí)際增長7.8%。農(nóng)村居民家庭食品消費(fèi)支出占消費(fèi)總支出的比重為41.1%，城鎮(zhèn)為35.7%。按2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1274元測算，年末農(nóng)村貧困人口為2688萬人，比上年末減少909萬人。年末全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)25673萬人，比上年末增加2123萬人。其中，參保職工19374萬人，參保離退休人員6299萬人。參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)43206萬人，增加3059萬人。其中，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)23734萬人，參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)19472萬人。參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工4583萬人，增加249萬人。參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)13376萬人，增加660萬人。參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)16173萬人，增加1278萬人。其中，參加工傷保險(xiǎn)農(nóng)民工6329萬人，增加741萬人。參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)12306萬人，增加1430萬人。2678個(gè)縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率96.3%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金支出總額為832億元，累計(jì)受益7.0億人次。全國列入國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)10277萬人。年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為209萬人。全年2311.1萬城市居民得到政府最低生活保障，比上年減少34.5萬人；5228.4萬農(nóng)村居民得到政府最低生活保障，增加468.4萬人；554.9萬農(nóng)村居民得到政府五保救濟(jì)，增加1.5萬人。第二，建立和完善了農(nóng)村社會保障制度，正在逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系一體化。第三，國家的整體實(shí)力在增強(qiáng)，GDP躍居世界第二位，財(cái)政收入增加速度快，財(cái)政規(guī)模擴(kuò)大迅速。第四，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的投入規(guī)模加大。國家開始對“三農(nóng)”進(jìn)行大規(guī)模的投入以及全面補(bǔ)償。國家對農(nóng)民實(shí)行了種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、購買農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。同時(shí)也加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)建設(shè)的投資力度。第五，建立了適度傾斜于農(nóng)村的稅收制度。［4］（p56）進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著工業(yè)化步伐的加快，我國逐步由農(nóng)業(yè)大國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)大國，國家的財(cái)政收入主要依靠工業(yè)和為工業(yè)服務(wù)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。第六，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)，建立了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制度框架。第七，有步驟地改革了戶籍制度，以實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度。

二、構(gòu)建我國城鄉(xiāng)一體化的設(shè)想

構(gòu)建我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)在戶籍、土地權(quán)屬、社會保障、平等化就業(yè)市場等方面進(jìn)行制度改革。

（一）戶籍制度統(tǒng)一化

城鄉(xiāng)一體化中的戶籍制度并不是把農(nóng)民戶口簡單改為城鎮(zhèn)戶口，也不是籠統(tǒng)地取消城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)村戶口的稱呼，而是將農(nóng)民在就業(yè)、子女入學(xué)、社會保障方面的權(quán)益與城市居民對等。為此，必須縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距，將二元的、條塊分割的教育、醫(yī)療、財(cái)稅、金融、住房、社會保障等體制統(tǒng)一化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民遷徙自由，不應(yīng)以農(nóng)民放棄土地權(quán)為代價(jià)，農(nóng)民進(jìn)城后又返回農(nóng)村的還應(yīng)有可以耕作的田地。城鄉(xiāng)居民可以在城市全域內(nèi)自由遷徙，不再受任何限制，城市里的居民可以自由回歸田園，而農(nóng)民也可在無任何限制的情況下進(jìn)城。農(nóng)民也不再作為一種身份的象征，而僅僅是一種職業(yè)，農(nóng)村居民將可以選擇未來是否當(dāng)農(nóng)民。農(nóng)民將享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會福利保障，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。政府要投入大量資金改善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，如標(biāo)準(zhǔn)化的鄉(xiāng)村中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、公路等。由此可見，統(tǒng)籌戶籍制度改革勢在必行，實(shí)現(xiàn)公民身份上的平等，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本前提。［5］（p78）

（二）土地權(quán)屬明晰化

土地制度作為國家調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)社會有序發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度，通過規(guī)范國家、集體、個(gè)人在土地上的權(quán)屬，可以實(shí)現(xiàn)國家集體土地的有效利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。目前，由于村民集體經(jīng)濟(jì)組織沒有實(shí)質(zhì)意義上的集體土地經(jīng)營管理和處置權(quán)，法律賦予農(nóng)民的無產(chǎn)權(quán)和地租功能的土地制度不具有激勵(lì)功能；不具有自發(fā)地、持續(xù)有效地減低社會運(yùn)行成本和解決沖突的執(zhí)行機(jī)制，因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)村集體建設(shè)用地管理失控和農(nóng)地征收矛盾突出，已經(jīng)成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵性因素。從法律上看，產(chǎn)生這些矛盾的根本原因在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清，土地流轉(zhuǎn)制度不完善以及農(nóng)民的土地權(quán)利難以得到有效的制度保障。從理論上分析，我國目前城鄉(xiāng)一體化的困境難以避免，而改革土地制度勢在必行，其出路在于土地權(quán)屬明晰化。按照黨的十七屆三中全會精神的要求，應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。一是要從法律上賦予農(nóng)戶物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用土地承包權(quán)，允許其自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、繼承。二是給農(nóng)民私有和集體所有的房產(chǎn)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，允許上市交易和抵押。三是積極推進(jìn)社區(qū)股份合作制，把村級集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)量化為其成員的股份，明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值。

（三）社會保障一體化

建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會公平、保障人民群眾的根本利益具有重要作用。我國城鎮(zhèn)已基本建立起比較完善的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷在內(nèi)的社會保險(xiǎn)和社會救助體系，而廣大農(nóng)村卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的社會保障體系建設(shè)。城鎮(zhèn)已初步建立了較高水平且完整的社會保障體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)金已基本實(shí)現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，建立了國家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的基金模式。而在廣大農(nóng)村，仍然是以國家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點(diǎn)、以家庭保障為主體的社會保障，且社會保障體系尚待完善。城鄉(xiāng)社會保障因此出現(xiàn)了明顯的差異，形成了一種“城鄉(xiāng)二元社會保障體系”。［6］這兩種保障體系在保障范圍上大小不一、保障項(xiàng)目多少不均、保障水平參差不齊。因此，我國急需建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。一體化的社會保障體系既是國際潮流， 也是中國發(fā)展的方向。［7］（p102）“農(nóng)村的社會保障目前應(yīng)以不斷減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民最緊迫需要的補(bǔ)貼，比如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對農(nóng)業(yè)稅的徹底減免，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場流通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”等為主。［8］充分利用經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、城鄉(xiāng)差別小和社會基礎(chǔ)好的優(yōu)勢，進(jìn)一步完善社會保障制度，實(shí)現(xiàn)更廣泛意義上的社會公平，這也是全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容。

（四）勞動力市場平等化

穩(wěn)定城市化是解決勞動力結(jié)構(gòu)性短缺、解決自然失業(yè)問題的關(guān)鍵。有學(xué)者建議：一是加快戶籍制度改革，消除戶籍制度對勞動力市場健康發(fā)展帶來的負(fù)面影響。要淡化戶口對勞動力市場供需雙方自主選擇權(quán)的約束，逐步實(shí)現(xiàn)不同戶籍身份的統(tǒng)一化，減少勞動者因戶口不同而在就業(yè)和社會福利上產(chǎn)生的差異。為勞動力創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境，修正戶籍制度對勞動力收入預(yù)期的負(fù)面影響。二是通過相關(guān)法規(guī)建設(shè)和制度改革，減輕勞動力市場上的性別歧視。要通過勞動立法等手段進(jìn)一步提高男女兩性在就業(yè)機(jī)會和就業(yè)過程方面的公平性，加大勞動法規(guī)的執(zhí)法力度，切實(shí)維護(hù)女性的就業(yè)權(quán)利；通過補(bǔ)貼等手段，減少企業(yè)因女性員工生育而帶來的損失，消除企業(yè)在雇用女性方面的經(jīng)濟(jì)顧慮。［9］（p201）在建立城鄉(xiāng)就業(yè)一體化過程中，首先，要消除城鄉(xiāng)在就業(yè)方面的不同待遇，也就是不區(qū)分城鄉(xiāng)而只強(qiáng)調(diào)勞動力的就業(yè)。這意味著城鄉(xiāng)就業(yè)一體化并不是簡單地解決農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題，而是倡導(dǎo)公民以自身?xiàng)l件贏得就業(yè)機(jī)會。讓農(nóng)民與市民在統(tǒng)一的勞動力市場上進(jìn)行公平、公正、公開的就業(yè)競爭。讓勞動力供求主體雙向自由選擇和確定勞動就業(yè)關(guān)系，從而讓進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)合法化、制度化和效率化。其次，要深化企業(yè)用人制度改革，盡快讓城市各種企業(yè)具有相對完整的用人自主權(quán)，可以完全自主地在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場上選聘人員。此外，還要加快建立健全就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，努力讓流動的農(nóng)民都能得到及時(shí)、有效的信息，大力發(fā)展勞動力市場中介組織，為進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)提供有效的、高質(zhì)量的服務(wù)。［10］

三、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的立法模式

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃首先需要分析一個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源再分配的核心推動力，然后研究其演進(jìn)和合理分布，進(jìn)而針對其不同發(fā)展類型提出合理的實(shí)施路徑，這是城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的基本思路。針對我國的實(shí)際情況，應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)立法，用法律措施保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）制定《中華人民共和國戶籍法》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度

我國現(xiàn)行戶籍法律制度的依據(jù)是 《中華人民共和國戶口登記條例》及有關(guān)戶籍政策，其基本內(nèi)容是把人口劃分成為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口兩大主要戶口類型，并據(jù)此實(shí)行相應(yīng)的社會福利待遇。［11］為加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，發(fā)揮戶籍法律制度的應(yīng)有作用，首先，要對其進(jìn)行準(zhǔn)確的定位。戶籍法律制度改革應(yīng)該從還原其本來面目著手，要把強(qiáng)加在其身上的多余功能剝離出來，對其本應(yīng)具有的功能進(jìn)行強(qiáng)化，使其真正成為便于行為人行使權(quán)利和履行義務(wù)，以及為政府和社會提供人口信息的法律制度。其次，要對我國現(xiàn)有的各種有關(guān)戶籍的“規(guī)定”按照憲法、立法法的規(guī)定進(jìn)行清理。遷徙自由權(quán)應(yīng)重新寫進(jìn)我國憲法，以確認(rèn)和保障公民的遷徙自由；再次，制定和完善其他配套的法律制度。一是要逐步取消暫住證制度。暫住證制度是對公民平等權(quán)和遷徙自由的嚴(yán)重侵犯，不符合身份平等的原則。管理者在對公民依法進(jìn)行管理時(shí)，應(yīng)該以身份證為依據(jù)，從而真正發(fā)揮公民身份證作為證明公民身份的法定證件的作用。二是要建立全國范圍內(nèi)的個(gè)人信用系統(tǒng)。要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律對戶籍法律制度的要求，實(shí)現(xiàn)戶籍管理的全國聯(lián)網(wǎng)。建立公民身份證號碼查詢服務(wù)中心，從而實(shí)現(xiàn)對人口的動態(tài)管理，對公民就業(yè)、子女入學(xué)、社會保障及選舉等實(shí)行城鄉(xiāng)一體化。有學(xué)者提出我國當(dāng)前應(yīng)暫緩制定戶籍法。［12］因?yàn)椋系膽艏贫葐栴}還沒解決，新的戶籍制度還可能帶來新問題。這其中的原因就在于：如果社會福利保障制度和社會公共資源享用制度不是覆蓋全體國民的，不著力促進(jìn)差別社會保障制度和差別社會公共資源享用制度的平衡，那么戶籍制度的改革就難以取得實(shí)質(zhì)性的結(jié)果，或者又會掉入另外一個(gè)“陷阱”。而這絕不是發(fā)布一個(gè)取消“歧視”性戶籍制度所能解決的問題。

（二）制定新的《土地法》，建立健全土地補(bǔ)償機(jī)制

目前，我國的征地制度主要依據(jù)的是《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》以及各地出臺的地方性法規(guī)及政府規(guī)章。多年來，在執(zhí)行過程中存在明顯弊端。有學(xué)者概括了我國土地制度改革發(fā)展方向：一是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化進(jìn)程。中國農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)基本態(tài)勢是進(jìn)一步明確界定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織等不同利益主體的權(quán)利在新的土地制度框架內(nèi)得到分割和明晰。二是農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營正在不斷加速?？焖俚某鞘谢M(jìn)程帶動了大量農(nóng)村勞動力向城市的流動，農(nóng)村人口向城市集中帶來了純農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶數(shù)量的不斷減少。因勞動力外出務(wù)工而空置的承包地客觀上需要向純農(nóng)戶、公司等流轉(zhuǎn)和集中。三是農(nóng)村土地空間置換發(fā)展加快。四是農(nóng)村土地資本化條件逐步形成。［13］但是，以上設(shè)想必須要通過立法才能實(shí)現(xiàn)。雖然相關(guān)部門已于2004年對《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》進(jìn)行了修正，但還存在諸多不足，有必要制定新的《土地法》進(jìn)行規(guī)范。首先，要明確界定公共利益的范圍?！吨腥A人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。我國應(yīng)當(dāng)在法律中以列舉方式規(guī)定何為公共利益，說明國家征地的目的，嚴(yán)格限制土地用途，明確公共利益范疇。其次，尊重失地農(nóng)民利益。充分尊重農(nóng)民的主體地位，讓失地農(nóng)民直接參與到征地的全過程中。并且，按照市場交換的原則，處理征地單位與失地農(nóng)民之間的利益關(guān)系。再次，完善土地補(bǔ)償機(jī)制，建立合理的征地補(bǔ)償程序，改變現(xiàn)有的安置補(bǔ)償制度。征地補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)在多個(gè)方面，如適度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、參照市場價(jià)提高征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、幫助安置就業(yè)和提供基本的社會保障。還有，完善土地征用程序，保障承包土地農(nóng)民在征地過程中的話語權(quán)。

（三）制定《中華人民共和國社會保障法》，建立健全社會保障機(jī)制

根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，切實(shí)保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，國家應(yīng)制定《中華人民共和國社會保障法》。中國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口眾多，地區(qū)差異大，國家所掌握和可供支配的社會資源十分有限，再加上社會保障易衍生“福利病”等原因，我們只能選擇構(gòu)建項(xiàng)目層次低、待遇水平不高的全民基本社會保障法律體系?！吨腥A人民共和國社會保險(xiǎn)法》已于2011年7月1日起施行。表明國家通過建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下，依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。未來制定的《中華人民共和國社會保障法》應(yīng)明確：第一，社會保障的覆蓋范圍。改變我國現(xiàn)行社會保障實(shí)施范圍狹窄的局面，將失地農(nóng)民最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障納入社會保障法調(diào)整范圍，使所有失地農(nóng)民都能享受同城市居民一樣的社會保障待遇；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終建立一個(gè)統(tǒng)一的包括全體勞動者在內(nèi)的社會保障制度。第二，用專章規(guī)定失地農(nóng)民的社會保障問題。其內(nèi)容包括：失地農(nóng)民社會保障的范圍；政府對失地農(nóng)民的社會保障責(zé)任；失地農(nóng)民保障基金以及基金來源與原則等。

（四)落實(shí)《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》，將失地農(nóng)民納入到就業(yè)扶持范圍

2008年1月1日起施行的 《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》是我國就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要立法。該法借鑒了國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使就業(yè)促進(jìn)工作更加制度化、科學(xué)化。該法第52條規(guī)定：“各級人民政府建立健全就業(yè)援助制度，采取稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助”。該法第21條明確規(guī)定就業(yè)困難人員范圍：“就業(yè)困難人員是指因身體狀況、技能水平、家庭因素、失去土地等原因難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)，以及連續(xù)失業(yè)一定時(shí)間仍未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員?！逼渲小熬蜆I(yè)困難人員”包括因失去土地難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員?；诖?，政府應(yīng)采取各種措施扶持失地農(nóng)民再就業(yè)。失地農(nóng)民的就業(yè)問題能不能很好地解決、解決到什么程度，是影響社會保障的一個(gè)重要因素。該法明文規(guī)定“失去土地難以就業(yè)”屬于就業(yè)困難人員。但是該法對就業(yè)困難人員的具體范圍則由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況規(guī)定。另外，改革傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度，承認(rèn)和實(shí)現(xiàn)勞動力的擇業(yè)自由和選擇工作地點(diǎn)的自由；取消限制農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的不合理規(guī)定等問題，還有待于《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施細(xì)則加以完善。

［1］［10］陸學(xué)藝.城鄉(xiāng)一體化的社會結(jié)構(gòu)分析與實(shí)現(xiàn)路徑［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011，（02）：23－24.

［2］關(guān)銳捷.因地制宜推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化［J］.理論前沿，2009，（01）：35.

［3］十七屆三中全會報(bào)告［R］.2008－10－12.

［4］陸學(xué)藝.“三農(nóng)”新論——當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題研究［M］.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［5］國務(wù)院研究室課題組.中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告［M］.中國言實(shí)出版社，2006.

［6］國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.中國失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)及若干政策建議［J］.改革，2009，（05）.

［7］蔡昉，白南生.中國轉(zhuǎn)軌時(shí)期勞動力流動［M］.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

［8］崔曉黎.城鄉(xiāng)戶籍制度的改革思路［N］.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2006－01－28.

［9］蔡昉.中國流動人口問題［M］.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

［11］閆繼華.淺析我國戶籍制度弊端提出構(gòu)建新模式的理念［J］.科教文匯，2007，（03）.

［12］王秀衛(wèi).戶籍立法應(yīng)該緩刑［J］.法學(xué)雜志，2002，（02）.

［13］郭曉鳴.中國農(nóng)村土地制度改革：需求、困境與發(fā)展態(tài)勢［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011，（04）：25.

（責(zé)任編輯：牟春野）

On the Administrative Legal Protection System of the Constructing Integration of the Urban－rural Areas in Our Country

Liu Yuping

Completing the unity of urban－rural areas should have the legal safeguard，policy support.However，what is the integration of urban－rural areas？How to achieve it？What goal is it to reach in every area in our country and how many steps will it take？Whether in theory or practice is the lack of a clear path.The article puts forward suggestion that our country should reform the census＇register system，land ownership，social security，employment system by the foundation of the unity between the urban and rural construction in the new period，and concludes that our country should make the law to coordinate development between the urban and rural unity in order to solve all sorts of obstacles in the construction of the urban－rural integration.

the urban－ rural integration；legal protection；dual economic structure

D630.1

A

1007－8207（2012）08－0018－05

2012－05－07

劉玉平 （1956—），男，遼寧綏中人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法，經(jīng)濟(jì)法。

本文系2011年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展立項(xiàng)課題、遼寧省社科聯(lián)2011年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展立項(xiàng)課題 “遼寧省農(nóng)村失地人員社會保障制度建設(shè)立法問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2011lslktfx－15；2012年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展課題、遼寧省社科聯(lián)2012年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展立項(xiàng)課題 “遼寧省農(nóng)村城市化進(jìn)程中農(nóng)民合法權(quán)益法律保障問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2012lslktzifx－02。