我國(guó)公益募捐準(zhǔn)入制度之構(gòu)建探析

陳 杰

（西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，重慶401120）

我國(guó)公益募捐準(zhǔn)入制度之構(gòu)建探析

陳 杰

（西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，重慶401120）

我國(guó)公益募捐中募捐主體不統(tǒng)一、不規(guī)范等問(wèn)題已嚴(yán)重阻礙了公益慈善事業(yè)的發(fā)展，因此有必要建立公益募捐準(zhǔn)入制度。構(gòu)建我國(guó)公益募捐準(zhǔn)入制度，可從宏觀和微觀兩個(gè)層面進(jìn)行探討。宏觀層面上要注重對(duì)公益募捐自由價(jià)值的考量，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，賦予公益募捐人更大的自由；微觀層面上則應(yīng)針對(duì)不同的主體設(shè)置不同的募捐準(zhǔn)入制度：應(yīng)承認(rèn)自然人的募捐主體地位，采用實(shí)質(zhì)審查的臨時(shí)許可制度。對(duì)慈善組織的準(zhǔn)入現(xiàn)階段應(yīng)采備案方式，等條件成熟后可放寬條件，改采豁免方式；慈善組織以外的其他組織以常態(tài)性和應(yīng)急性為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，分別適用許可制度或備案制度。

公益募捐；準(zhǔn)入制度；慈善組織

引言

募捐是指社會(huì)組織或公民為幫助社會(huì)困難群眾而發(fā)起的募集資金或物品的活動(dòng)。募捐根據(jù)目的之不同，可分為公益募捐和私益募捐。公益募捐是指具有募捐資格的主體為了特定的公益目的，向不特定的廣大社會(huì)公眾募集財(cái)物，或者接受不特定之人捐贈(zèng)的行為。[1]公益募捐與私益募捐在形式、救助目的和范圍、程序要求等方面存在差異，募集人在兩者中的重要性也頗不相同，故筆者認(rèn)為應(yīng)針對(duì)公益募捐和私益募捐分別設(shè)置不同的準(zhǔn)入制度。本文僅對(duì)公益募捐的準(zhǔn)入制度進(jìn)行探討。公益募捐準(zhǔn)入制度是指法定的社會(huì)組織或者政府機(jī)構(gòu)通過(guò)何種程序、條件獲得公益募捐資格，從而實(shí)施公益募捐活動(dòng)的制度。[2]

對(duì)于公益募捐行為，由于其涉及的利益相關(guān)者眾多，當(dāng)事人之間的法律關(guān)系復(fù)雜，因此有必要對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制。而募捐人在公益募捐中起核心作用，與其他參與者都存在關(guān)聯(lián)，還負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)的募集、管理和使用。故筆者認(rèn)為對(duì)募捐人設(shè)置一套合理的準(zhǔn)入規(guī)則有助于促進(jìn)公益募捐的健康發(fā)展。

我國(guó)對(duì)于公益募捐行為的法律規(guī)制，最早見(jiàn)于1999年施行的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。但該法并未涉及公益募捐準(zhǔn)入制度，且我國(guó)也缺乏一部獨(dú)立的公益捐贈(zèng)法來(lái)對(duì)這一制度專(zhuān)門(mén)加以規(guī)制，因此公益募捐準(zhǔn)入制度在我國(guó)尚無(wú)系統(tǒng)性的法律規(guī)定。該制度的缺失導(dǎo)致實(shí)踐中公益募捐的操作缺乏有效的約束與調(diào)整，多頭募捐、重復(fù)募捐、騙捐、變相攤派等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，既傷害了廣大善心人士的慈善熱情，同時(shí)也削弱了募捐組織的公信力，阻礙了我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展。我國(guó)民政部曾指出，公益募捐領(lǐng)域存在的問(wèn)題之一是接受社會(huì)捐助的主體過(guò)多，缺乏相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定，主體范圍的不明確使得有限的社會(huì)資源無(wú)法集中使用以實(shí)現(xiàn)更有效的救助功能，同時(shí)還容易導(dǎo)致監(jiān)督管理的缺位。[3]針對(duì)公益募捐中存在的混亂現(xiàn)象，一些地方立法積極尋求解決途徑，對(duì)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的公益募捐準(zhǔn)入制度進(jìn)行了有益的探索，比如2010年5月1日起施行的《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》、2011年5月1日起施行的《湖南省募捐條例》、2011年10月1日起施行的《寧波市慈善事業(yè)促進(jìn)條例》以及2012年5月1日起施行的《廣州市募捐條例》等。但不同的地方立法在相關(guān)制度構(gòu)建上存在差異，理論界也有不少爭(zhēng)議。本文擬借鑒國(guó)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)地方立法的具體規(guī)定，探討建立符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要的公益募捐準(zhǔn)入制度。

一、國(guó)外及我國(guó)地方公益募捐準(zhǔn)入制度之考察

1.國(guó)外公益募捐準(zhǔn)入制度之考察。國(guó)外許多國(guó)家和地區(qū)，無(wú)論大陸法系或英美法系，都確立了公益募捐準(zhǔn)入制度，且發(fā)展較為成熟。筆者認(rèn)為，可通過(guò)對(duì)國(guó)外關(guān)于公益募捐準(zhǔn)入的主體范圍以及準(zhǔn)入的條件和程序等內(nèi)容的考察，借鑒這些國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。準(zhǔn)入的主體范圍是指哪些主體可申請(qǐng)公益募捐。兩大法系對(duì)于公益募捐的適格主體都有相似的要求：必須是為了公益目的；必須經(jīng)過(guò)法定程序；多限于公益組織或公益團(tuán)體而不包括私人。較有不同的是大陸法系國(guó)家一般會(huì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的公益募捐地位在募捐法中作明確規(guī)定，而英美法系國(guó)家則更多是在行政法中加以解決。而且英美法系還存在職業(yè)募捐人、職業(yè)勸募人及募捐商業(yè)合作伙伴等特殊主體，而大陸法系中則鮮有規(guī)定。[2]準(zhǔn)入的條件和程序是指主體成為公益募捐人所應(yīng)具備的條件和應(yīng)履行的程序。兩大法系中實(shí)行許可制度的國(guó)家和地區(qū)居多，如德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等。但也有國(guó)家采用較為寬松的制度。如大陸法系的日本，其并未采取嚴(yán)格的許可制度，只要是法定的公益性社會(huì)組織均具有從事公益募捐的資格。在美國(guó)，公益募捐多由州法律加以規(guī)制，慈善團(tuán)體進(jìn)行募捐活動(dòng)只需向州政府注冊(cè)和上報(bào)年度財(cái)務(wù)報(bào)告。即使采嚴(yán)格許可制度的英國(guó)，也規(guī)定了某些例外的情形。如2006年慈善法要求，無(wú)論是在公共場(chǎng)所募捐還是采取逐戶(hù)方式募捐，募捐者都必須持有慈善委員會(huì)核發(fā)的公共募捐證書(shū)。但某些小型的、當(dāng)?shù)氐哪季璩狻4]

2.我國(guó)地方公益募捐準(zhǔn)入制度立法之考察。目前我國(guó)地方立法在公益募捐準(zhǔn)入制度方面分別確立了三種不同的準(zhǔn)入模式：?jiǎn)我坏男姓S可模式，如《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》《湖南省募捐條例》；單一的行政備案模式，如《寧波市慈善事業(yè)促進(jìn)條例》；兼采行政許可和行政備案模式，如《廣州市募捐條例》。并且，不同的地方立法準(zhǔn)入制度適用的主體范圍也不一致。

（1）單一的行政許可模式?！督K省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》第21條對(duì)慈善募捐準(zhǔn)入制度作出了規(guī)定。具體內(nèi)容包括：將慈善募捐——無(wú)論是公益募捐還是私益募捐——主體限于組織，明確排除自然人作為募捐主體的可能性。行政許可豁免的范圍限于慈善組織和法律、行政法規(guī)規(guī)定可以開(kāi)展慈善募捐活動(dòng)的組織。慈善組織和法律、行政法規(guī)規(guī)定可以開(kāi)展慈善募捐活動(dòng)的組織以外的其他組織，必須向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)S可，獲得慈善活動(dòng)許可證后方可開(kāi)展慈善募捐活動(dòng)?！逗鲜∧季钘l例》作為我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范募捐的地方性法規(guī)，其適用范圍僅限于本省行政區(qū)域內(nèi)的公益募捐活動(dòng)，而不包括私益募捐。該條例第6條和第7條對(duì)公益募捐準(zhǔn)入制度作出了規(guī)定：對(duì)依法成立的紅十字會(huì)、慈善會(huì)、公募基金會(huì)實(shí)行行政許可豁免；而“三會(huì)”以外的公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位必須經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾裾块T(mén)許可后方可開(kāi)展募捐活動(dòng)。此外，該條例同樣將募捐主體范圍限定為組織，自然人不具備公益募捐的資格。

（2）單一的行政備案模式。與上述蘇、湘兩地立法不同，《寧波市慈善事業(yè)促進(jìn)條例》采取的是較為寬松的行政備案模式。依據(jù)條例規(guī)定，對(duì)慈善組織實(shí)行行政備案豁免。對(duì)于慈善組織以外的其他組織，該條例分別規(guī)定了兩種不同的準(zhǔn)入方式：通過(guò)委托或者聯(lián)合慈善組織開(kāi)展募捐活動(dòng)，則實(shí)行行政備案豁免，但是所募得的財(cái)產(chǎn)納入慈善組織管理；若要獨(dú)立開(kāi)展募捐活動(dòng)則必須經(jīng)過(guò)行政備案。此外，從該條例的規(guī)定和立法意圖來(lái)看，個(gè)人不是公益募捐的募捐主體，不被允許單獨(dú)進(jìn)行公益募捐活動(dòng)。

（3）兼采行政許可和行政備案模式?！稄V州市募捐條例》第2條前兩款確立了該條例的適用范圍：僅限于本市行政區(qū)域內(nèi)的公益募捐，從而排除了私益募捐的適用。該條例第5條確立的公益募捐準(zhǔn)入制度，成為其一大特點(diǎn)：沒(méi)有簡(jiǎn)單采取單一的行政許可或行政備案模式，而是針對(duì)不同的募捐主體采取不同的準(zhǔn)入制度。具體內(nèi)容包括：對(duì)紅十字會(huì)、慈善會(huì)、公募基金會(huì)這三類(lèi)組織的準(zhǔn)入采用行政備案模式。對(duì)公益性的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和非營(yíng)利性的事業(yè)單位這三類(lèi)主體采用行政許可模式。條例創(chuàng)造性地肯定了民辦非企業(yè)主體的募捐主體身份，在全國(guó)屬于首次。它從制度上鼓勵(lì)民辦非企業(yè)單位的發(fā)展，為民間慈善組織提供了與公辦慈善組織公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。[5]此外，該條例另一大亮點(diǎn)在于原條例草案中“自然人不得單獨(dú)開(kāi)展募捐活動(dòng)”的規(guī)定被刪除，為自然人成為公益募捐的主體開(kāi)展募捐活動(dòng)提供了可能。

（4）我國(guó)公益募捐準(zhǔn)入制度地方立法之評(píng)析。筆者認(rèn)為，這幾部地方立法各具特點(diǎn)，要分出孰優(yōu)孰劣，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)當(dāng)前公益慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及未來(lái)趨勢(shì)進(jìn)行評(píng)析。我國(guó)當(dāng)前面臨著公益事業(yè)發(fā)展程度低、募捐活動(dòng)不規(guī)范、法定的公益募捐組織較少等困境，如何在加強(qiáng)募捐管理、規(guī)范募捐行為與適當(dāng)擴(kuò)大募捐主體范圍這兩者間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，無(wú)疑考驗(yàn)著立法者的立法智慧。一方面，許可制度設(shè)立之目的在于通過(guò)事前管理以確保相關(guān)主體依法有序開(kāi)展募捐活動(dòng)。但該制度是否會(huì)因此限制了募捐主體，且許可范圍如何界定才為合理？在起草《廣州市募捐條例》的立法聽(tīng)證會(huì)上，就有不少聽(tīng)證陳述人反對(duì)設(shè)立行政許可，認(rèn)為行政許可制度抬高了準(zhǔn)入門(mén)檻，且現(xiàn)有法律法規(guī)已對(duì)捐贈(zèng)中可能出現(xiàn)的違法犯罪行為有規(guī)制，無(wú)需通過(guò)行政許可規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。[6]另一方面，備案制度無(wú)疑可降低準(zhǔn)入門(mén)檻，有助于擴(kuò)大公益募捐主體，但將面臨如何對(duì)募捐主體實(shí)施監(jiān)督、確保募捐行為的社會(huì)公信力等難題。此外，我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展陷入困境的原因之一在于未能充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)民間慈善力量和慈善熱情。我國(guó)香港地區(qū)的慈善事業(yè)之所以發(fā)達(dá)，不僅因?yàn)橛型晟频姆芍贫鹊囊?guī)范，還因?yàn)檎蚤_(kāi)放的心態(tài)，大力推動(dòng)民間社會(huì)團(tuán)體的活力和多元化發(fā)展。[7]隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)正在積極探索社會(huì)組織管理的新模式，社會(huì)組織登記門(mén)檻逐步降低，慈善回歸民間將會(huì)是必然趨勢(shì)。未來(lái)我國(guó)公益募捐準(zhǔn)入制度的建構(gòu)應(yīng)順應(yīng)時(shí)代潮流和滿(mǎn)足社會(huì)需要。故相比之下，筆者較為推崇“廣州模式”。雖然《廣州市募捐條例》剛施行不久，現(xiàn)實(shí)影響如何還不得而知；且從立法技術(shù)上看還略顯粗糙，在區(qū)分不同主體設(shè)置不同準(zhǔn)入模式的具體規(guī)定方面還不夠完善，但是，該條例已經(jīng)在制度創(chuàng)新上邁出了重要的一步，為我國(guó)未來(lái)構(gòu)建公益募捐準(zhǔn)入制度提供了寶貴的立法經(jīng)驗(yàn)：賦予自然人公益募捐主體資格，既擴(kuò)大了募捐主體的范圍，也符合將來(lái)慈善回歸民間的趨勢(shì)；兼采行政許可和行政備案的準(zhǔn)入模式，考慮到了不同主體間的差異，克服了單一模式的弊端。

二、構(gòu)建我國(guó)公益募捐準(zhǔn)入制度之探討

1.宏觀層面：公益募捐自由價(jià)值之考量。公益慈善活動(dòng)是社會(huì)成員按照自身意愿以自己認(rèn)可的方式對(duì)遭受困難的群眾給予支持和幫助的行為，屬于公民和社會(huì)團(tuán)體的一項(xiàng)自由，這項(xiàng)自由應(yīng)受到法律的鼓勵(lì)和保護(hù)。因此，公益募捐活動(dòng)的立法不應(yīng)導(dǎo)致對(duì)公益募捐自由價(jià)值的限制。自由是形成秩序的重要途徑和方式，而秩序的終極價(jià)值仍舊在于自由。[8]縱觀世界各國(guó)，對(duì)募捐行為自由價(jià)值保護(hù)程度最高的要數(shù)美國(guó)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的司法判例的發(fā)展，美國(guó)對(duì)慈善募捐自由的保護(hù)從最初附屬于對(duì)宗教自由的保護(hù)發(fā)展到如今將其視為是對(duì)憲法上的公民言論自由的保護(hù)。其中蘊(yùn)含的理念是：募捐活動(dòng)的意義在于使人們意識(shí)到社會(huì)當(dāng)中還存在著許多需要幫助的弱勢(shì)群體，人們身為社會(huì)的一員有責(zé)任去給予幫助，以構(gòu)筑一個(gè)公平合理的社會(huì)，而人們的這種意愿是符合憲法的本質(zhì)內(nèi)涵的。[9]從比較法角度看，美國(guó)經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)將來(lái)的立法提供了啟發(fā)和借鑒。雖然公益慈善資源是一種社會(huì)資源，政府作為公共事務(wù)的管理者介入公益慈善事業(yè)具有正當(dāng)性，但是政府的監(jiān)督管理應(yīng)該是手段而非目的，應(yīng)該以不侵害公益慈善的自由價(jià)值為前提。尤其在我國(guó)當(dāng)前對(duì)公益組織采取雙重管理體制和嚴(yán)格審查制度的現(xiàn)狀下，降低公益組織設(shè)立門(mén)檻，放寬準(zhǔn)入制度，賦予公益募捐人更大的自由，顯得特別迫切和重要。

2.微觀層面：不同公益募捐人準(zhǔn)入制度之構(gòu)建。在堅(jiān)持降低公益募捐準(zhǔn)入門(mén)檻、擴(kuò)大募捐主體范圍理念的同時(shí)，還應(yīng)充分認(rèn)識(shí)和尊重不同主體間的差異性?？紤]到單一類(lèi)型的準(zhǔn)入制度無(wú)法滿(mǎn)足規(guī)制之目的，我國(guó)公益募捐準(zhǔn)入制度應(yīng)根據(jù)主體情形之不同確立不同的準(zhǔn)入要求。理由在于，一方面，我國(guó)社會(huì)管理理念滯后，政府對(duì)公益慈善事業(yè)的行政干預(yù)色彩濃重，慈善組織或其他非營(yíng)利組織深受“雙重管理體制”之束縛而難有更大的發(fā)展空間和自主權(quán)。另一方面，我國(guó)公益慈善事業(yè)發(fā)展程度不高，公民慈善意識(shí)還較為薄弱，加之慈善立法的滯后和不足，完全放開(kāi)政府對(duì)公益慈善事業(yè)的監(jiān)管既不現(xiàn)實(shí)也不利于推進(jìn)現(xiàn)狀之改善。因此，要推動(dòng)我國(guó)公益慈善事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，準(zhǔn)入的“開(kāi)口”就不能太小，必須讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，讓更多主體得以公平享受到慈善資源的合理分配。單一的許可制未能改善目前政府管理過(guò)嚴(yán)過(guò)死的現(xiàn)狀，有礙募捐人參與公益募捐的積極性；單一的備案制雖較為自由但也容易滋生流弊。所以，筆者主張，區(qū)分募捐申請(qǐng)人之不同情形分而治理，設(shè)計(jì)不同的準(zhǔn)入制度。

（1）自然人準(zhǔn)入制度之探討。自然人能否成為公益募捐主體？從國(guó)外立法來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都持否定態(tài)度，不承認(rèn)自然人可以作為公益募捐主體。筆者分析，立法不予承認(rèn)是因?yàn)椋汗婺季枋窍蛏鐣?huì)不特定對(duì)象募集善款，且所募集款項(xiàng)必須用于公益事業(yè)，受益人是社會(huì)中不確定的對(duì)象。自然人資信有限，能力有限，加之其行為有較大的不確定性和任意性，容易出現(xiàn)詐捐、騙捐等情況，若允許其參與公益募捐活動(dòng)易對(duì)社會(huì)公共利益構(gòu)成危險(xiǎn)。我國(guó)目前江蘇、湖南、寧波三地的地方立法都沒(méi)有將自然人納入公益募捐主體的范圍，顯然也是基于這樣的考慮。有學(xué)者就明確提出個(gè)人在我國(guó)不具有公益募捐資格，法律應(yīng)僅承認(rèn)或鼓勵(lì)個(gè)人與公益性社會(huì)組織合作，并以公益性社會(huì)組織之名實(shí)施公益募捐活動(dòng)。[10]但《廣州市募捐條例》則在立法上大膽創(chuàng)新，尋求突破，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)自然人可單獨(dú)作為募捐主體的立法先河。筆者贊同廣州市的做法，認(rèn)為承認(rèn)自然人作為公益募捐主體的立法經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，在未來(lái)構(gòu)建我國(guó)公益募捐主體準(zhǔn)入制度中應(yīng)明確自然人公益募捐主體的地位，允許其單獨(dú)作為募捐人開(kāi)展募捐活動(dòng)。理由在于：公益募捐活動(dòng)本質(zhì)上是一項(xiàng)法律行為，法律行為強(qiáng)調(diào)意思表示的存在。公益募捐的募集人作為募捐發(fā)起的倡議者，是以自己的名義向社會(huì)大眾公開(kāi)發(fā)出倡議的意思表示，該行為自然人完全可以實(shí)施；[11]賦予特定情形下個(gè)人以募捐主體資格，并不會(huì)有致欺詐性募捐之嫌。因?yàn)椴⒎侨巳硕寄艹蔀槟季枞耍仨殱M(mǎn)足特定條件的自然人才可以進(jìn)行社會(huì)募捐，并且在未來(lái)慈善立法中設(shè)立集政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督一體的監(jiān)督制度、信息披露制度、法律責(zé)任制度，足以防止欺詐性募捐的發(fā)生。對(duì)于自然人進(jìn)行公益募捐應(yīng)建立何種準(zhǔn)入制度呢？筆者以為，應(yīng)建立實(shí)質(zhì)審查的臨時(shí)許可制度。首先，自然人單獨(dú)開(kāi)展公益募捐的范圍僅限于發(fā)生緊急事件的情形，如搶險(xiǎn)、救災(zāi)等。因?yàn)樵诔霈F(xiàn)緊急事件的情況下，政府往往需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量，自然人在此時(shí)可作為政府、社會(huì)組織之外的第三支救助力量發(fā)揮作用。其次，自然人必須向募捐地政府申請(qǐng)?jiān)S可證，取得許可證須提交募集原因事項(xiàng)、募集人身份、募集人的財(cái)產(chǎn)狀況、募集資金處理方式等文件。此外，考慮到自然人作為公益募捐人最容易出現(xiàn)問(wèn)題的地方就是募集的善款是否得到有效監(jiān)管，所以募捐地政府應(yīng)為申請(qǐng)?jiān)S可證的自然人設(shè)立一個(gè)專(zhuān)用賬號(hào)，以便于監(jiān)督。再次，針對(duì)緊急情況出現(xiàn)時(shí)自然人才能申請(qǐng)開(kāi)展公益募捐情形，應(yīng)設(shè)計(jì)短期的審查批準(zhǔn)期限，筆者建議設(shè)置7日作為審查批準(zhǔn)期限，且自申請(qǐng)之日起計(jì)算。最后，臨時(shí)許可證的期限視申請(qǐng)人申請(qǐng)募捐所需的期限而定，但最長(zhǎng)不得超過(guò)一個(gè)月，如需延長(zhǎng)，可向原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)申請(qǐng)；且審查機(jī)關(guān)必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，核實(shí)申請(qǐng)人的身份及申請(qǐng)事由的真實(shí)性。

（2）慈善組織準(zhǔn)入制度之探討。首先需要明確慈善組織的定義，了解其內(nèi)涵與外延?！督K省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》給出的定義是：“本條例所稱(chēng)慈善組織，是指依法登記成立，以慈善為唯一宗旨的非營(yíng)利性社會(huì)組織?！薄秾幉ㄊ写壬剖聵I(yè)促進(jìn)條例》則規(guī)定“本條例所稱(chēng)的慈善組織，是指依法登記成立，以慈善為宗旨，依法開(kāi)展募捐和慈善服務(wù)等活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”。由此可看出，慈善組織既包括官辦的也包括民辦的，既包括組織設(shè)立的亦包括個(gè)人設(shè)立的。江蘇和寧波的地方立法分別規(guī)定對(duì)慈善組織參與公益募捐實(shí)行許可和備案的豁免。而《湖南省募捐條例》和《廣州市募捐條例》都沒(méi)有使用“慈善組織”這一概念，前者許可豁免和后者行政備案的范圍都限于紅十字會(huì)、慈善會(huì)、公募基金會(huì)，顯然，慈善組織的外延更廣，紅十字會(huì)、慈善會(huì)、公募基金會(huì)都屬于慈善組織。那么，主體范圍是慈善組織還是僅限于紅十字會(huì)、慈善會(huì)、公募基金會(huì)，主體的準(zhǔn)入應(yīng)采許可、備案還是豁免的方式？筆者認(rèn)為，主體范圍應(yīng)是慈善組織，對(duì)慈善組織的準(zhǔn)入現(xiàn)階段應(yīng)采備案方式，等條件成熟后可放寬條件，改采豁免方式。原因有三：一是為效率之故，慈善組織成立之初須經(jīng)合法登記，此時(shí)已經(jīng)一遍審查無(wú)須再審查一次降低效率；二是慈善組織之本質(zhì)在于募集善款以救助急需幫助的弱勢(shì)社群，雖慈善組織有官辦與民辦之分，但所有慈善組織都不能違背這一宗旨，官辦與民辦的區(qū)別僅在于創(chuàng)辦主體不同或影響力不同，而不應(yīng)有主體地位上的差別對(duì)待，都應(yīng)直接具有開(kāi)展公益募捐活動(dòng)的能力；三是基于我國(guó)國(guó)情之故。有人主張實(shí)行英國(guó)嚴(yán)格的許可制度，但應(yīng)予注意的是英國(guó)慈善組織數(shù)量很多、其市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)，并且是由專(zhuān)門(mén)的慈善委員會(huì)批準(zhǔn)，其判斷標(biāo)準(zhǔn)較為專(zhuān)業(yè)，嚴(yán)格的許可制度并不會(huì)導(dǎo)致其募捐市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足。再看美國(guó)，其募捐準(zhǔn)入制度較英國(guó)寬松一些，但有較為完善之慈善法制，監(jiān)督制度、信息披露等相關(guān)制度之完善使其慈善事業(yè)并不會(huì)因募捐準(zhǔn)入制度門(mén)檻低而導(dǎo)致公信力下降。反觀我國(guó)，慈善高門(mén)檻因監(jiān)督制度、信息披露制度的缺失也并未帶來(lái)高公信力之慈善，且我國(guó)慈善組織本來(lái)就不發(fā)達(dá)，需要鼓勵(lì)慈善組織進(jìn)入募捐市場(chǎng)增強(qiáng)募捐市場(chǎng)的活力。同時(shí)，考慮到我國(guó)目前慈善組織運(yùn)作的現(xiàn)狀——“郭美美”事件、“河南宋基會(huì)”事件的曝光充分暴露了慈善組織透明度不高、公信力弱化等問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公眾的慈善熱情，因此強(qiáng)化對(duì)慈善組織的監(jiān)管、增強(qiáng)我國(guó)慈善組織的公信力已迫在眉睫。我國(guó)未來(lái)慈善法的趨勢(shì)應(yīng)是“降低準(zhǔn)入門(mén)檻、提高披露程度、加強(qiáng)慈善監(jiān)督、嚴(yán)究違法責(zé)任”。而對(duì)慈善組織準(zhǔn)入現(xiàn)階段應(yīng)適用備案方式、等將來(lái)?xiàng)l件成熟再改采豁免方式是符合這一趨勢(shì)的。

（3）慈善組織以外的其他組織準(zhǔn)入制度之探討。慈善組織以外的其他組織，依據(jù)我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》及前述的幾部地方立法的規(guī)定，是指不具備慈善組織資格的其他公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位。何謂公益性社會(huì)團(tuán)體，何謂公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》都作出了明確的規(guī)定，之所以要將其與慈善組織分而述之乃在于其并非以慈善為宗旨，日常之運(yùn)作亦并非以募捐救助為主，因此可能不具有募捐及救助、合理管理募捐財(cái)產(chǎn)之能力，且其內(nèi)部財(cái)務(wù)、治理結(jié)構(gòu)不一定健全規(guī)范，若允其隨意發(fā)起募捐恐浪費(fèi)慈善資源，傷及公眾慈善之心，不利公益事業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)鑒于其組織治理、活動(dòng)宗旨等方面原因，為維護(hù)慈善資源有效合理分配利用，有必要對(duì)其設(shè)置較嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。慈善組織以外的其他組織應(yīng)適用許可制度抑或備案制度？筆者以為，對(duì)其應(yīng)以常態(tài)性與應(yīng)急性為標(biāo)準(zhǔn)分別適用許可與備案制度最為妥當(dāng)。常態(tài)性募捐涉及資金長(zhǎng)期運(yùn)作，時(shí)間愈長(zhǎng)愈存在被挪用濫用之可能性，愈需要有財(cái)產(chǎn)管理能力之專(zhuān)業(yè)人員運(yùn)作管理募捐財(cái)物。因此，應(yīng)設(shè)置許可證制度，由審查批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)對(duì)其機(jī)構(gòu)治理、財(cái)務(wù)制度等進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，符合條件才頒發(fā)許可證，以促此類(lèi)組織的規(guī)范運(yùn)作和有序發(fā)展，增加慈善募捐的公信力。而對(duì)于應(yīng)急性募捐，由于其具有緊迫性，若適用許可制度可能因?qū)彶榕鷾?zhǔn)需一定時(shí)間將會(huì)導(dǎo)致救助不及時(shí)，因此以適用備案制度為宜。至于備案制度容易導(dǎo)致違法行為的可能性，可以通過(guò)事中監(jiān)管、事后問(wèn)責(zé)加以解決。

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[3]文陽(yáng).突發(fā)公共事件中公益募捐的法律問(wèn)題研究[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009：1.

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C913.7

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1002-7408（2012）011-0020-04

陳杰（1985-），男，廣東茂名人，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院博士研究生，研究方向：公司法、證券法。

[責(zé)任編輯：張亞茹]