新中國食品安全法制建設的歷史演進及其啟示

倪 楠，徐德敏

（西北政法大學經(jīng)濟法學院，西安 710122）

新中國食品安全法制建設的歷史演進及其啟示

倪 楠，徐德敏

（西北政法大學經(jīng)濟法學院，西安 710122）

回顧新中國建立60多年來食品安全法制建設的歷史進程，我國食品安全立法共經(jīng)過了三個基本發(fā)展階段?？傮w看來，各階段的發(fā)展都有其時代特征和現(xiàn)實要求。為了更好地解決食品安全領域的突出問題，保障公民身體健康和生命安全，我國現(xiàn)有食品安全立法應與時俱進，加強科學立法，增強食品安全的監(jiān)督效能、責任意識。

食品安全；單項規(guī)章；管理條例；法制建設

一、我國食品安全法制建設的歷史演進

隨著我國食品工業(yè)的高速發(fā)展，人們物質(zhì)生活水平的不斷提高，我國已從溫飽型社會走向享受和發(fā)展型社會，人們開始普遍關注食品安全問題。進入21世紀后隨著經(jīng)濟全球化和國際食品貿(mào)易的日益擴大，危及人體健康、生命安全的重大食品安全事件屢屢發(fā)生，為了更好地解決食品安全領域的突出問題，保障公眾身體健康和生命安全，我國開始持續(xù)推動食品安全領域的大量立法工作，不斷完善食品安全立法?；仡櫺轮袊?0多年來我國食品安全法制建設的歷史進程，大致可將其劃分為以下三個階段：

1.萌芽時期（1949—1963年）。這一階段，是新中國食品安全法制建設的萌芽時期，也是我國食品安全監(jiān)管工作的起步階段。這一時期新中國剛剛成立，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和食品供應都非常有限，當時的社會生產(chǎn)力根本不足以解決全社會的溫飽問題。同時在這一階段我國的立法理論、制度和技術，都處于非常落后的狀態(tài)，該階段立法的主要任務都集中于為建設新政權而提供基本的國家制度，因此食品安全方面的法制建設不是立法的重點。期間，國家對食品安全的監(jiān)管工作主要集中在國務院衛(wèi)生部和有關部門通過發(fā)布一些單項規(guī)章和標準對有關食品衛(wèi)生和食品中毒的突出問題進行監(jiān)督管理上。其可細分為兩個階段：（1）1949—1953年從新中國建國到政務院第一次機構重組時期。當時全國食品衛(wèi)生管理主要由衛(wèi)生部承擔。1950年中央政府為了應對大量的食品衛(wèi)生和食品中毒事件在衛(wèi)生部下設了我國第一個食品檢驗機構——藥品食品檢驗所，開始正式對食品進行化驗和制定食品標準。1953年衛(wèi)生部頒布了《關于統(tǒng)一調(diào)味粉含麩酸鈉標準的通知》和《清涼飲食物管理暫行辦法》，該《辦法》是我國建國后第一部食品衛(wèi)生規(guī)章，目的就是為了扭轉因冷飲不衛(wèi)生而引起的食物中毒和腸道疾病頻繁暴發(fā)的狀況。[1]同年經(jīng)國務院167次會議批準在全國建立各省、市、自治區(qū)直到縣級的衛(wèi)生防疫站，開展了食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗和管理工作，至此衛(wèi)生防疫站作為我國地方食品衛(wèi)生主管部門被確立。同時輕工、商業(yè)等食品生產(chǎn)經(jīng)營部門和單位也建立了一些保證自身產(chǎn)品合格出廠銷售的食品衛(wèi)生檢驗和管理機構。由于從中央到地方食品衛(wèi)生管理部門的建立，衛(wèi)生部開始通過部門規(guī)章對食品衛(wèi)生工作進行管理，如1954年衛(wèi)生部下發(fā)了《關于食品中使用糖精含量的規(guī)定》、1957年又下發(fā)了《關于醬油中使用防腐劑問題》。[2]（2）1954—1956年我國第二次政府機構改革時期。該階段由于政府部門職責和業(yè)務范圍進一步得到明確，1956年后衛(wèi)生部按照職權劃分開始聯(lián)合相關部門管理涉及多部門分管的食品問題。在食品安全法制建設的萌芽階段，當時人們對現(xiàn)代意義上的食品安全還沒有明顯的需求，再加上計劃經(jīng)濟時代國有企業(yè)并非以盈利為唯一目的，在政府的直接指揮和監(jiān)督下，食品假冒仿冒問題十分少見，政府部門也只是對由食品衛(wèi)生問題引發(fā)的疾病進行管理。因此我國并沒形成對食品安全的監(jiān)管體系，對食品安全的監(jiān)督管理也比較簡單。

2.發(fā)展時期（1964—1979年）。這是新中國食品安全法制建設的發(fā)展階段，與前一階段相比我國食品衛(wèi)生管理工作正在逐步走向正規(guī)化。這一階段也是我國食品安全管理工作邁向法制化的前期準備階段，同時也是由萌芽階段的單向管理、單一渠道管理向全面管理、多渠道管理的過渡。這一時期我國食品供應和糧食生產(chǎn)主要經(jīng)歷了1963—1965年的國民經(jīng)濟調(diào)整時期、1966—1970年的十年“文革”時期和1976—1978年的經(jīng)濟建設恢復階段。[3]

受萌芽階段和發(fā)展階段我國食品供應的現(xiàn)實情況決定，前后兩個階段我國針對食品衛(wèi)生工作需要解決的問題雖沒有實質(zhì)改變，都是集中在防止食物中毒和腸道傳染病上，但與其前一階段相比所表現(xiàn)出的立法層次、立法內(nèi)容卻發(fā)生了很大改變，主要集中在以下幾個方面：（1）由單項管理到全面管理。1964年國務院轉發(fā)了衛(wèi)生部、商業(yè)部等五部委發(fā)布的《食品衛(wèi)生管理試行條例》。該條例的發(fā)布標志著我國食品衛(wèi)生管理進入到了全面管理階段,其明確規(guī)定食品生產(chǎn)、經(jīng)營包括生產(chǎn)、加工、采購、貯存、運輸、銷售等各環(huán)節(jié)，將監(jiān)管范圍、層次進行了擴大。[4]該《條例》初步確定了我國早期食品管理的主要內(nèi)容，對食品生產(chǎn)者經(jīng)營者及主管單位的食品安全工作提出了明確要求，初步構建了我國食品衛(wèi)生管理的模式，第一次確立了衛(wèi)生部在食品管理中的地位，明確了其管理職責及與相關各部門的關系。特別需要指出，該條例首次提出在我國要建立食品衛(wèi)生標準和確定懲罰責任和辦法，這標志著食品衛(wèi)生管理從單項行政管理向法制化管理的邁進。到1979年，國務院正式頒布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》，同時衛(wèi)生部與全國工商行政管理局聯(lián)合頒發(fā)《農(nóng)村集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理試行辦法》。新條例是對1964年《食品衛(wèi)生管理試行條例》的補充和完善，表明我國在不斷加強食品衛(wèi)生法制化管理的力度。（2）各部委大量推出食品標準和檢驗方法。由于1964年《食品衛(wèi)生管理試行條例》明確指出衛(wèi)生部門應當根據(jù)需要，逐步研究制定各種主要食品、食品原料、食品附加劑、食品包裝材料（包括容器）的衛(wèi)生標準（包括檢驗方法），同時規(guī)定制訂食品衛(wèi)生標準，應當事先與有關主管部門協(xié)商一致。故衛(wèi)生部及相關部門大量推出食品標準和食品檢驗方法，使得我國這一時期在食品衛(wèi)生管理方面有了相當數(shù)量的依據(jù)，食品生產(chǎn)也有所遵循，這對提高食品衛(wèi)生質(zhì)量，保障人民身體健康起到了重要的作用。特別是1979年，國務院頒布了《標準化管理條例》，標志著我國食品管理法制建設邁上了新臺階。

3.走向成熟時期（1981—2009年）。這一時期我國食品安全法制建設趨向成熟，主要表現(xiàn)為從《食品衛(wèi)生法（試行）》到《食品衛(wèi)生法》的頒布，再到對《食品衛(wèi)生法》的不斷修改和完善，最終制定《食品安全法》，總共經(jīng)歷了兩個不同的發(fā)展階段。

（1）1981—2001年食品衛(wèi)生法階段。該階段我國食品工業(yè)基本由過去的供不應求、憑票供應,發(fā)展為供求狀況大致平衡。特別是20世紀90年代后,食品工業(yè)穩(wěn)定快速地增長。伴隨著食品工業(yè)的高速發(fā)展，為了更有效地對食品問題進行管理，該階段成為我國最終確立食品監(jiān)管法制化的重要時期。這一階段的主要立法工作表現(xiàn)為：第一，大量食品衛(wèi)生及相關法律誕生。首先，1982年第五屆全國人民代表大會常務委員會第25次會議通過《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》，標志著我國食品衛(wèi)生管理全面步入法制化、規(guī)范化的軌道。這是在總結我國食品衛(wèi)生管理前兩階段工作經(jīng)驗和教訓的基礎上制定的一部比較完整的食品衛(wèi)生法律，作為國家頒布的正式法律，其以主動防止食品污染和有害因素對人體的危害為目標，規(guī)范了食品衛(wèi)生標準的制定，使食品執(zhí)法隊伍建設步入正規(guī)化，強化了法律責任，同時在附則中明確了與食品有關的相關概念。其次，到1995年《食品衛(wèi)生法》正式頒布，新中國誕生了第一部衛(wèi)生法律，從而形成了由食品衛(wèi)生法律、行政規(guī)章、地方性法規(guī)、食品衛(wèi)生標準以及其他規(guī)范性文件有機聯(lián)系的食品衛(wèi)生法律制度體系。經(jīng)過13年的總結和積累，1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》改變了執(zhí)法主體，理順了監(jiān)管體系，行政處罰規(guī)定更加明確具體，也加重了處罰力度，同時增加了對保健食品的規(guī)定。這一時期為了適應市場經(jīng)濟的發(fā)展需要國家還頒布了大量涉及食品安全的相關法律。第二，食品標準制定更加科學、規(guī)范。1980年國家標準局組建食品添加劑標準技術委員會。1981年衛(wèi)生部成立了我國衛(wèi)生標準技術委員會，同年食品衛(wèi)生標準技術分委員會也相繼成立。繼《食品衛(wèi)生法（試行）》規(guī)范了衛(wèi)生標準的制定后，所有國家食品衛(wèi)生標準逐步走上了法制管理的軌道。至1998年底我國已制定并頒布的食品衛(wèi)生國家標準236項，和標準相關的檢驗方法227項，合計463項，還包括行業(yè)標準18項，其中食品衛(wèi)生標準類別標準涵蓋面約占90%以上。[5]

（2）對《食品衛(wèi)生法》進行修改階段。隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國食品安全工作出現(xiàn)了新情況、新問題。2009年第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）完成了對《食品衛(wèi)生法》的修改。這一階段的主要立法工作包括：第一，全面修改《食品衛(wèi)生法》，將食品問題上升到安全角度，擴大其保護范圍，法律適用主體進一步擴大，監(jiān)管模式變被動事后監(jiān)管為主動全程監(jiān)管，統(tǒng)一食品安全標準，解決了此前食品標準太多太亂、重復交叉層次不清的問題，同時首次建立食品安全風險評估制度。第二，健全相關管理機構。1978年9月中央工商行政管理局重新恢復，改稱為中華人民共和國國家工商行政管理局。到2001年4月國家工商行政管理局升為國家工商行政管理總局，開始對生產(chǎn)領域和流通領域的食品質(zhì)量進行管理。1998年，國家技術監(jiān)督局更名為國家質(zhì)量技術監(jiān)督局，并開始介入食品安全領域。同時國務院決定將原國家商檢局、原國家動植物檢疫局，和國家衛(wèi)生檢疫局合并組成國家出入境檢驗檢疫局，統(tǒng)一管理全國進出口食品工作。2001年國務院批準將原國家技術監(jiān)督局和國家出入境檢驗檢疫局合并，成立國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫局，至此我國食品安全的監(jiān)管部門按職能合并完成，我國食品安全監(jiān)管體系正式形成。[6]

二、我國食品安全法歷史演進的啟示

綜上所述，新中國成立至今食品安全法共經(jīng)過了三個基本發(fā)展時期，每個時期的發(fā)展規(guī)劃都是根據(jù)時代的要求而制定的，旨在解決該階段表現(xiàn)出的食品安全突出問題，而后經(jīng)過科學技術和食品工業(yè)的發(fā)展，食品安全法律制度表現(xiàn)出一定的滯后性，進而食品安全法律制度進入新一輪的完善過程，總體看來各階段的發(fā)展都符合當時的時代要求。但進入21世紀以來，隨著食品工業(yè)的迅猛發(fā)展，新產(chǎn)品的層出不窮，食品安全問題已成為當前在全球范圍內(nèi)受到高度重視的公共安全問題。特別是我國正處于社會轉型時期，食品安全監(jiān)管形勢尤為嚴峻，食品安全事件頻發(fā)，因此對于食品安全法律制度的研究無疑是一個十分重要的方面。回溯總結我國60多年食品安全法制建設的歷程，我們認為未來完善食品安全法制建設應做好以下幾個方面工作：

1.不斷推出配套法律法規(guī)。隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國食品安全工作出現(xiàn)了新情況、新問題：假冒劣質(zhì)、有毒有害食品大量充斥著市場；超量使用食品添加劑、濫用非食品用化學添加物；食品污染問題復雜、危害嚴重；轉基因食品安全問題日益顯現(xiàn)；食源性危害壓力日益增加，食品安全事件屢屢引發(fā)社會公眾對食品安全的恐慌，給國家和社會的穩(wěn)定以及經(jīng)濟的良性發(fā)展造成巨大沖擊，也正因為如此極大地催生了我國食品安全法制建設的成熟與完善。[7]由于《食品安全法》在保護食品安全和廣大人民群眾身體健康過程中的重要作用，使得該法的實施和落實涉及到憲法、行政法、刑法、民商法、經(jīng)濟法等多個學科。但受計劃經(jīng)濟的影響，食品安全監(jiān)管工作無論在什么監(jiān)管模式下都形成了由各部門分別管理的體制，因而出現(xiàn)了大量重復的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件。因此《食品安全法》應進一步規(guī)定由專門的部門統(tǒng)一整理和制定食品安全領域的法律法規(guī)，廢除已經(jīng)被淘汰的各種規(guī)章和規(guī)范性文件，使各個行政部門在進行監(jiān)管時做到有法可依，執(zhí)法標準相一致。同時針對食品安全領域分段監(jiān)管所必然出現(xiàn)的監(jiān)管縫隙，還應繼續(xù)加強食品安全領域的配套法律法規(guī)建設，使現(xiàn)有的法律法規(guī)更科學、更協(xié)調(diào)，并不斷填補空白領域的法制建設，如有關對食品生產(chǎn)加工小作坊、對轉基因食品、對食品安全信息等各方面的配套法律法規(guī)。

2.不斷完善監(jiān)管主體的監(jiān)管能力?，F(xiàn)階段可以將參與我國食品安全監(jiān)督管理的主體分為國家監(jiān)管主體和社會監(jiān)管主體。食品安全監(jiān)督管理是關系到廣大百姓生活的頭等大事，單靠任何一個部門或任意一個主體監(jiān)管都不會起到徹底遏制食品安全事件的效果，因此應發(fā)揮各主體全面監(jiān)管的作用，不斷完善監(jiān)管主體的監(jiān)管能力。（1）重新定位國務院食品安全委員會。2012年2月國務院決定設立國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構，但由于該綜合協(xié)調(diào)機構沒有執(zhí)法權，在省級和市級行政序列中沒有固定的編制，其協(xié)調(diào)職能往往成為政策上的一句空話，因此自成立以來該委員會一直存在著定位不清的問題?，F(xiàn)階段應重新定位國務院食品安全委員會，確立食品安全委員會在行政序列中的地位，賦予其行政職權，以解決自成立以來該委員會一直面對著的定位不清的問題。[8]（2）統(tǒng)一監(jiān)管模式?！妒称钒踩ā奉C布后，分段監(jiān)管下形成了多頭管理、分散管理格局，監(jiān)管職能經(jīng)常出現(xiàn)重復或空白現(xiàn)象，這在一定程度上造成了行政資源的浪費。因此應改革分段監(jiān)管原則，將原先分段監(jiān)管為主、食品監(jiān)管為輔變?yōu)榻y(tǒng)一的監(jiān)管模式，設立統(tǒng)一的食品監(jiān)管處罰主體，以解決現(xiàn)階段監(jiān)管機構過于龐雜，機構之間缺乏協(xié)調(diào)機制的突出問題。（3）發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會監(jiān)管功能。從現(xiàn)今食品安全事件的處理過程來看，我國的食品行業(yè)協(xié)會的總體力量還很薄弱，自律監(jiān)管質(zhì)量還有待提高。行業(yè)協(xié)會對食品安全的管理能力不僅與理論上關于行業(yè)協(xié)會自治機制所應有的功能存在很大的背離，也與社會民眾對其的期望相差較遠。因此應充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律性監(jiān)管功能，加強有效監(jiān)管，賦予行業(yè)協(xié)會新的職能，建立行業(yè)通報平臺，維護整個行業(yè)形象，充分引導發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在企業(yè)間的協(xié)調(diào)機制。（4）加大社會監(jiān)管力度。在市場經(jīng)濟條件下，社會監(jiān)管作為食品安全監(jiān)管主體的一部分，應越來越多地承擔更多的社會責任，最終形成全社會共同監(jiān)督的新格局?！妒称钒踩ā窇⒅贫缺Ｕ?，使食品安全監(jiān)管部門為廣大社會參與監(jiān)督主體提供更加便捷的服務和更加規(guī)范的服務機制，使公眾、社會團體、消費者和媒體更加有意愿，更加便捷地參與到食品安全監(jiān)督上來。

3.不斷推動監(jiān)督管理制度改革。現(xiàn)階段我國食品安全監(jiān)督管理制度包括：食品安全風險檢測、食品安全標準、食品召回、食品安全事故應急四大基本制度。食品安全監(jiān)督管理制度是食品安全監(jiān)督管理工作的基礎，其優(yōu)劣直接關系到食品安全執(zhí)法質(zhì)量的好壞，因此我們要不斷推進各項監(jiān)督管理制度的改革。（1）食品安全風險檢測制度?！妒称钒踩ā分惺称钒踩L險監(jiān)測和評估制度的規(guī)定，標志著我國食品安全監(jiān)管從經(jīng)驗監(jiān)管向科學監(jiān)管、從傳統(tǒng)監(jiān)管向現(xiàn)代監(jiān)管逐步邁進。食品安全風險評估結果作為制定食品安全標準和政策的科學依據(jù)，其測試結果應具有較高的準確性，避免不確定性。為達到風險評估的準確性，我們要不斷進行食品安全領域的科技創(chuàng)新，不斷完善風險檢測程序，增加其公開性和透明度，不斷加強風險評估檢測水平。[9]（2）食品安全標準制度。長久以來由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國食品安全標準一直表現(xiàn)出重疊和技術水平不高的特征。因此需要構建統(tǒng)一的標準制定機構，在制定標準時不僅要考慮其是否能適應食品生產(chǎn)技術發(fā)展的需要，還要參照國際標準化組織及國外有關國家、區(qū)域組織已有的食品標準，盡可能和國際接軌，確保我國食品質(zhì)量安全法規(guī)、標準和世界先進的法規(guī)、標準同步。[10]（3）食品召回制度，該制度起源于國外的缺陷產(chǎn)品召回制度，是隨著科學技術的進步和消費者利益保護的加強逐漸發(fā)展起來的，它是現(xiàn)代市場法制進步的重要標志。我國在實行食品召回中，未來應注意樹立企業(yè)自主召回的責任意識，并實行制度改革充分保障企業(yè)自主招回的積極性，同時應完善政府強行召回的程序和填補找回過程中賠償制度的空白。[11]（4）食品安全事故應急制度。不斷加強食品安全事故應急體系建設，要建立各級政府、各級單位的食品應急預案體系，做到預案完備詳實。同時要建立健全食品應急管理組織體系，建立一支統(tǒng)一領導、相互協(xié)作、跨部門的應急團隊，真正做到資源共享、信息共享。

4.不斷加強食品安全法律責任體系建設。在食品安全問題上，我國長期存在著“違法成本過低，維權成本畸高”的問題。正是由于這種問題的長期存在，致使《食品安全法》很難達到充分維護消費者權益，促使食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔社會責任的目的。特別是《食品安全法》第96條規(guī)定的10倍賠償制度，對于一般食品、低價食品或免費食品的安全，所起到的懲罰和教育作用非常有限。因此我們應不斷加大食品安全法律責任體系建設，充分發(fā)揮其作用，凈化食品市場，更好地保障廣大人民群眾身體健康。（1）在刑事領域要完善食品安全犯罪罪狀，將食品安全犯罪主體擴大到生產(chǎn)者和經(jīng)營者。要完善食品安全犯罪刑罰設置，要逐步提高食品安全犯罪的主刑，完善食品安全犯罪的罰金刑，增設食品安全犯罪的資格刑。[12]（2）在民事領域要賦予普通公民食品安全公益訴訟原告資格，賦予社會組織提起公益訴訟的資格，明確檢查機關提起公益訴訟的民事訴訟主體資格，建立對食品安全公益訴訟的補償和獎勵機制。[13](3）行政領域要嚴格準入條件，嚴把準入資格。不斷豐富監(jiān)管手段，加大監(jiān)管基礎設備建設，建立統(tǒng)一的實驗室，避免出現(xiàn)質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、糧食、檢驗檢疫等不同部門實驗室重復建設現(xiàn)象，解決多個實驗室開展相同品種和項目的檢測工作，導致檢品來源不足，相當部分檢驗儀器和人員閑置的雙向矛盾。

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D922.290.4

A

1002-7408（2012）011-0103-03

陜西省社會科學基金項目（12E024）及陜西省社科界2012年重大理論與現(xiàn)實問題研究項目（2012Z064）的研究成果。

倪楠 （1981-），男，山西孝義人，西北政法大學經(jīng)濟法學院講師，經(jīng)濟學博士，研究方向：經(jīng)濟法；徐德敏（1941-），男，陜西長安人，西北政法大學教授，研究方向：經(jīng)濟法。

[責任編輯：張亞茹]